Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
10.1. Понятие и признаки сторон
Стороны судебного административного процесса - это лица, права и законные интересы которых суд призван защищать посредством разрешения имеющегося между ними административно-правового спора. Процессуальное положение сторон характеризуется наличием материально-правового спора между ними как предполагаемыми субъектами спорного материального правоотношения. Процесс разрешения этого спора обусловлен противоборством сторон, одна из которых нуждается в правовой защите от другой. Это противоборство является движущей силой судебного административного процесса.
Категория "сторона судебного административного процесса" неидентична по содержанию понятию "сторона спорного материального административного правоотношения". Субъектами материальных правоотношений в сфере публичного управления являются, с одной стороны, органы, должностные лица, действующие в рамках определенной законом компетенции, а с другой - физические лица и организации как субъекты определенных законодателем прав и обязанностей в данной сфере. Орган публичного управления - обязательный участник всех этих отношений. В спорах, которые возникают из данных отношений, он всегда является стороной, представляющей, по выражению С.А. Корфа, "интерес публичный" <1>, а другой стороной выступают частные лица, представляющие частные интересы.
--------------------------------
<1> Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. М., 1910. Т. 2. Кн. 2, 3. С. 464.
Таким образом, в публично-правовом отношении, из которого возникает административный спор, имеются, как правило, два вида участников: а) субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные для их осуществления властными полномочиями, и б) лица (субъекты), представляющие частный интерес. Следовательно, в этом отношении в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона (в терминологии
С.А. Корфа - административная сторона), а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой частный, партикулярный интерес частные лица.
Частное лицо - это субъект материального административно-правового или иного публично-правового отношения (физическое лицо или организация), реализующий в этом отношении свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы либо официальные полномочия и обязанности публичной власти. Данное лицо находится с органами публичной власти не в официальных отношениях службы, а во внеслужебных отношениях как лицо, не входящее в структуру публичной администрации (отношения ad extra).
Понятие "сторона процесса" шире понятия "сторона спорного материального правоотношения". Дело в том, что возможность обращения к суду за защитой права закон предоставляет не только субъектам действительно существующего правоотношения, но и тем, кто считает себя носителем нарушенного права. Для того чтобы стать истцом по конкретному делу, достаточно сослаться на заинтересованность в защите своего нарушенного права, указать (а не доказать) на принадлежность спорного права. Это положение находит свое выражение в законодательной формуле, согласно которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа публичной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы (ч. 1 ст. 218 КАС РФ).
В качестве стороны процесса выступают действительные или предполагаемые субъекты спорного материального правоотношения как носители спорных прав и обязанностей. Каждый из них в ходе процесса может быть признан ненадлежащей стороной. Исходя из этого до вступления вынесенного по делу решения суда в законную силу стороны административного судопроизводства (как административный истец, так и административный ответчик) являются не действительными, а предполагаемыми субъектами спорного материального правоотношения.
Стороны процесса - это две противостоящие процессуальные фигуры, юридически заинтересованные в исходе спора. Юридический интерес лица, которое предположительно является в материальном правоотношении управомоченным субъектом, состоит в том, чтобы получить защиту своего права или интереса путем принуждения другой стороны к совершению определенных действий в его пользу либо привлечения этой стороны к ответственности. Стороны имеют в административном деле процессуальную заинтересованность, которая состоит в возможности полноценной защиты своих прав, в стремлении получить благоприятное решение и реализовать его. Судебное решение повлияет на их права и обязанности в материальном административно-правовом отношении, на возможность приобретения или утраты одной из них какого-либо блага.
Так, в случае удовлетворения административного иска по делу об оспаривании решения, связанного с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), сторона, заявившая иск, получает возможность провести это мероприятие (т.е. получает благо, которого она добивалась), а проигравшая сторона обременяется рядом новых обязанностей.
Соответственно различны их процессуальные функции. Под процессуальными функциями понимаются определенные целевые направления деятельности сторон, осуществляемой в соответствии с определяющими для каждой функции интересами, носителями которых эти лица являются. В процессуальные (целевые) функции помимо функции суда входят:
а) функция реализации требования о защите права, нарушенного административным актом (или функция искового требования);
б) функция процессуальной защиты путем заявления возражения и иных процессуальных действий.
Исходя из этого понятием "стороны" принято обозначать субъектов спорных материально-правовых отношений, выступающих в защиту своих материально-правовых и процессуальных интересов, на которых распространяется законная сила судебного решения и которые по общему правилу несут судебные расходы по разрешению спора. Административно-правовой пор о субъективных правах и юридических обязанностях предполагает наличие сторон как противоборствующих субъектов, обладающих противоположными юридическими интересами в его исходе, и, следовательно, стороны имеют место там и тогда, где и когда суд рассматривает спор о субъективном праве или законном интересе.
Следовательно, сторонами можно назвать таких участников административного судопроизводства, спор которых о субъективных правах и юридических обязанностях суд должен разрешить. Судебный административный процесс по делу ведется от имени сторон. Они персонифицируют административное дело, и на их имя выносится судебное решение.
Российская процессуальная доктрина и законодатель до принятия КАС РФ не признавали за участниками процесса по делам, возникающим из административно-правовых отношений, статус сторон. В основе этого подхода лежали определенные идеологические и теоретические установки, устаревшие процессуальные стереотипы. В частности, доминировало представление о том, что вследствие неравенства субъектов материального административно-правового отношения спор о праве административном между ними невозможен. Из этого следовало, что судебный процесс по административным делам должен возбуждаться не административным иском, а заявлением. Соответственно судопроизводство превращалось в операцию простого судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти. Сами эти органы, как и лица, которые оспаривали их решения, не признавались сторонами процесса, и статус их не был четко определен. Пример такого правового регулирования дает действующий АПК РФ.
С подобными проблемами сталкивались в свое время и зарубежные страны. Так, французская административно-процессуальная доктрина, признавая возможность административных споров (litige), в производстве по делам о превышении полномочий длительное время отказывалась рассматривать администрацию в качестве ответчика - "противника" истца либо "защитника административного акта", т.е. в качестве стороны <1>. Однако уже с конца XIX в. французское законодательство начинает признавать за спорящими участниками судебно-административного состязания статус сторон, а за публичной администрацией - возможность статуса защищающейся стороны. Соответственно изменился и подход к направленности административного процесса: ныне принято считать, что он движется инициатором спора (частным лицом) не против административного акта как такового, а против органа - автора акта <2>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Haurion M. Les Elements du contentieux. Recueil de l'Academie de legislation de Toulouse, 1905. P. 18 ets.
<2> См.: Gohin O. La Contradiction dans la procedure administrative consentieuse. Paris, 1988. P. 32 - 33.
КАС РФ 2015 г. преодолел устаревшие доктринальные подходы и признал институт административного иска, а за субъектами спорного административно-правового отношения статус сторон в процессе. Они в полной мере характеризуются всеми признаками, которые процессуальная наука признает за сторонами:
- наличие противоположных либо несовпадающих юридических интересов;
- презумпция их статуса как субъектов спорного материального административно-правового отношения;
- осуществление противоположных целевых процессуальных функций (функция искового требования - функция защиты);
- личная юридическая заинтересованность (материальная и процессуальная) в разрешении административно-правового спора;
- участие в административном судопроизводстве от собственного имени;
- вынесение на их имя судебного решения;
- распространение на них материально-правовых последствий вынесенного по административному делу решения
суда;
- обязанность сторон как главных участников процесса нести по общему правилу судебные расходы.
10.2. Особенности правового статуса сторон как субъектов спорного административного правоотношения
Правовой статус публичной стороны спорного административно-правового отношения характеризуется наличием у него процессуальной правосубъектности, которая является основанием для его участия в административном судопроизводстве. Процессуальная правосубъектность органа публичной власти возникает одновременно с его правосубъектностью в материальном праве. Однако по своему содержанию эти виды правосубъектности не тождественны. Правосубъектность органа публичной власти в материальном праве - это его публичная правосубъектность, выражающаяся в способности осуществлять данные ему законом материальные права и обязанности как полномочия носителя государственной или муниципальной власти.
Процессуальная правосубъектность связана с правовой возможностью этого органа иметь и осуществлять процессуальные права и обязанности, т.е. быть стороной, заинтересованным лицом, пользоваться процессуальными правами истца и нести процессуальные обязанности ответчика, например, при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Процессуальное право знает лишь процессуальные "фигуры" истца, ответчика, стороны, заявителя и др., но ему неизвестен такой субъект судебного процесса по разрешению спора, как орган публичной власти, наделенный в этом процессе властными полномочиями в отношении других участников процесса. В судебном процессе такими полномочиями обладает только суд.
Компетенция характеризует публичную материальную правосубъектность органа, т.е. его возможность или способность быть носителем публичных прав и обязанностей, быть субъектом материального публичного права. Она является одной из форм правосубъектности публичного органа наряду с частноправовой и процессуальной.
Частноправовой правосубъектностью публичные органы наделены как участники гражданско-правовых отношений, выступая в роли юридических лиц частного права. Их права и обязанности как субъектов гражданского права не входят в состав компетенции, включающей только те права и обязанности, которые характеризуют их статус как носителей власти.
Процессуальная правосубъектность публичного органа характеризует его способность быть носителем процессуальных прав и обязанностей и соответственно быть участником процессуальных правоотношений.
В административном судопроизводстве публичный орган, действующий в качестве стороны, не может использовать свою компетенцию, властные полномочия в отношении лица, оспаривающего его действия. Это обусловлено тем, что в судебном процессе единственным субъектом, который наделен властными полномочиями процессуального характера, является суд.
Так, в судебном процессе публичный орган не наделен властными полномочиями ни в одном из трех случаев его участия в качестве стороны спора:
а) когда является субъектом, действия которого оспариваются;
б) когда сам инициирует административный спор по причине неисполнения частными лицами своих обязанностей (в установленных законом случаях) либо в порядке обязательного судебного контроля;
в) когда инициирует административно-правовой спор в защиту прав и интересов других лиц.
В этих случаях предпосылки участия публичных органов в процессе в качестве субъектов процессуальных отношений устанавливаются процессуальным законодательством.
В то же время определенная материальным публично-правовым законом компетенция выступает таким же условием наделения публичных органов процессуальной правосубъектностью, как и наличие прав юридического лица для хозяйственных организаций. В судебном административном процессе публичный орган как сторона административного
спора реализует не властные полномочия, не свою компетенцию, а процессуальную правоспособность, установленную нормами судебного административно-процессуального права.
При разбирательстве административных споров в административном судопроизводстве все субъекты публичной власти обладают одинаковой, в том числе с частными лицами, процессуальной правоспособностью, которая является единым основанием для их вхождения в процесс.
В процессуальных правоотношениях, возникающих при разрешении административных споров в порядке административного судопроизводства, частное лицо может выступать как сторона, обращающаяся с правовыми требованиями, либо в случаях, определенных законом, как сторона, к которой правовое требование обращено, например, в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Как правило, частное лицо выступает в процессуальной роли заявителя - административного истца.
Приобретение процессуально-правового статуса административного истца предполагает наличие двух условий:
1) наличие у частного лица юридической способности выступать в суде в роли субъекта процессуальных правоотношений, которая включает административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность. По общему правилу кто правоспособен (правосубъектен) в материальном административно-правовом смысле, тот обладает и административно-процессуальной правосубъектностью при заявлении и разрешении административного спора. Правовые параметры административно-процессуальной правосубъектности частных лиц (граждан и организаций) установлены в ст. 5 КАС РФ;
2) наличие личной юридической заинтересованности в разрешении административного спора, которая обусловлена тем, что субъект лично пострадал или может пострадать от оспариваемого решения или действия (бездействия) органа публичной власти, нарушающего его права либо законные интересы, и следовательно, он имеет материально-правовой интерес в отмене данного акта.
Административно-процессуальной правосубъектностью как общей предпосылкой быть участником судебно-административного процесса обладают все частные лица, которые согласно закону имеют право на судебную защиту прав и законных интересов.
При наличии этого права участниками административного судопроизводства могут становиться не только юридические лица, но и организации, не имеющие статус юридического лица. В зарубежном праве незарегистрированные как юридические лица ассоциации допускаются к участию в административном судопроизводстве без каких-либо особых формальностей <1>. В отечественном праве долгое время считалось, что сторонами судебного процесса могут быть только юридические лица. Такой подход не учитывал, что субъектами других отраслей права, включая административное, могут быть коллегиальные образования, не являющиеся юридическими лицами, но выступающие сторонами, в том числе по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
--------------------------------
<1> См.: Сандевуар П. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1998. С. 52. Возникновение у организаций как коллективных субъектов, не имеющих статуса юридического лица,
административно-процессуальной правоспособности определяется единственным условием - наличием прямого указания
(разрешения) закона на возможность (допустимость) такого участия в процессе. Так, споры о назначении даты выборов в органы местного самоуправления рассматриваются судом субъектов РФ по заявлениям общественных объединений либо их региональных и местных отделений, которые могут и не иметь статуса юридического лица. Организации, не обладающие правами юридического лица, могут выступать в процессуальном статусе не только заявителя, но и ответчика. Так, к ведению общих судов Российской Федерации отнесено рассмотрение дел о запрете деятельности общественных межрегиональных и региональных объединений и местных религиозных организаций, не являющихся юридическими лицами.
Процессуальная праводееспособность организаций, не обладающих правами юридического лица, возникает с момента их создания (юридических лиц - с момента регистрации) и утрачивается с момента их ликвидации (юридических лиц
- с момента внесения в соответствующий реестр сведений об их ликвидации).
10.3. Наименование и легитимация сторон
В судебном административном процессе, ведущемся между сторонами, нет процессуальной фигуры властного органа как стороны или процессуальной фигуры частного лица как стороны. В соответствии со ст. 38 КАС РФ сторонами по административному делу называются административный истец и административный ответчик.
Административный истец - это:
- лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав и законных интересов; либо
- лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином; либо
- прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.
В случаях, предусмотренных КАС РФ, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица. Все эти органы предстают в судебном административном процессе именно как истцы, а не субъекты, осуществляющие властные полномочия.
Таким образом, административный истец как сторона процесса - это лицо, которое самостоятельно или через представителя обратилось в суд за защитой своих нарушенных или оспоренных прав, свобод и законных интересов. Он представляет собой лицо, которое предположительно является обладателем этих спорных прав, свобод или охраняемых законом интересов. Исходя из этого административный истец может быть определен как участник административного судопроизводства, предположительно являющийся носителем нарушенного или оспоренного права или законного интереса, в защиту которых по его заявлению или заявлению уполномоченных лиц возбуждено административное дело.
Административный ответчик - это лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.
Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В случаях, установленных КАС РФ, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях, т.е. действующие как частные лица.
Административный истец и административный ответчик получают статус сторон в результате легитимации.
Легитимация сторон - это представление суду доказательств, которые обосновывают, что сторона является субъектом спорного административного правоотношения.
Административный истец и административный ответчик как стороны в административном судопроизводстве - это лица, разногласия которых о правах и обязанностях в административном правоотношении рассматриваются судом. Всякое лицо, обладающее административной правосубъектностью, вправе в соответствии со ст. 46 Конституции РФ обратиться с административным иском в суд, но не каждое лицо имеет право на предъявление данного конкретного иска. Соответственно, несмотря на то, что любое праводееспособное лицо может быть призвано в суд в качестве административного ответчика, отнюдь не любое лицо вправе или обязано отвечать по данному конкретному административному иску.
Право на обращение в суд за защитой нарушенного субъективного права предполагает наличие этого права. Например, чтобы оспорить административный акт какого-либо органа публичной администрации, надо, чтобы он нарушил субъективное право лица, обращающегося в суд. Отвечать по административному иску может и должен только тот, кто вне суда состоит с административным истцом в материальном административном правоотношении и не исполнил возложенную на него законом обязанность. Исходя из этого для того, чтобы занять положение стороны, административный истец должен на законных основаниях позиционировать себя и ответчика как заинтересованных в разрешении возникшего спора лиц. Он должен доказать, что именно ему принадлежит нарушенное право, а указанный им в исковом заявлении административный ответчик является именно тем лицом, которое неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенной на него законом публичной обязанности нарушило это право.
Определение действительных участников административного судопроизводства по конкретному административному делу посредством установления и доказывания надлежащего характера сторон и называется легитимацией. Она может быть двух видов:
а) активная легитимация, которая предполагает представление доказательств, свидетельствующих о том, что административный истец является субъектом спорного административного правоотношения. Например, лицо, которому компетентным органом отказано в регистрации по месту пребывания, при подаче искового заявления представляет копию соответствующего решения, а также сведения о правах, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым решением (ст. ст. 125, 220 КАС РФ).
б) пассивная легитимация, которая предполагает представление доказательств, свидетельствующих о том, что административный ответчик является субъектом спорного административного правоотношения.
Обязанность легитимации сторон в процессе лежит на истце. Административный истец прежде всего должен представить суду доказательства того, что и он, и административный ответчик являются юридически заинтересованными лицами в данном административном деле. Вопрос о юридической заинтересованности конкретных лиц в административном деле и возможности их участия в этом деле в качестве сторон может быть решен судом исходя уже из тех обстоятельств, которые ему будут сообщены в административном исковом заявлении. Эти обстоятельства, на основе которых можно сделать предварительный вывод о наличии между административным истцом и административным ответчиком спорного материального правоотношения, называются фактами легитимации. Их перечень приводится в ст. ст. 125, 126 КАС РФ.
Таким образом, легитимация - это обоснование административным истцом его права и обязанности административного ответчика быть сторонами процесса путем представления доказательств о наличии между ними спорного материального правоотношения. На момент открытия производства по административному делу надлежащими сторонами презюмируются лица, в отношении которых имеются достаточные доказательства того, что они могут являться субъектами материального административного правоотношения, разногласия между которыми суд должен разрешить.
10.4. Процессуальные права и обязанности сторон
Административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 1 ст. 14 КАС РФ). Стороны пользуются равными процессуальными правами и несут равные процессуальные обязанности. Объем процессуальных прав сторон значительно шире, чем у других лиц, участвующих в деле.
Исходя из этого все права и обязанности сторон делятся на общие и специальные.
Общие права сторон - это такие процессуальные права, которыми наделены все лица, участвующие в деле. Общие права указаны в ст. 45 и ряде других статей КАС РФ. В их число входят такие права, как право:
1) знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;
2) заявлять отводы;
3) представлять доказательства, до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств;
4) задавать вопросы другим участникам судебного процесса;
5) заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания, результатами аудио- и (или) видеопротоколирования хода судебного заседания, если такое протоколирование осуществлялось, и представлять письменные замечания к протоколу и в отношении результатов аудио- и (или) видеопротоколирования;
6) давать объяснения суду в устной и письменной форме;
7) приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;
8) возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;
9) знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, о принятых по данному административному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа;
10) знакомиться с особым мнением судьи по административному делу;
11) обжаловать судебные акты в части, касающейся их прав, свобод и законных интересов;
12) пользоваться другими процессуальными правами, которые предоставлены КАС РФ.
Специальные права сторон указаны в ст. ст. 43, 46, 131, 137 и других статьях КАС РФ. Среди этих прав особое место занимают права на так называемые распорядительные действия. Ими обладают только стороны, поскольку лишь они как предполагаемые субъекты материального правоотношения имеют основания распоряжаться материальной стороной заявленного требования. Административный истец обладает специальными правами на совершение таких распорядительных действий, как:
- изменить основание или предмет административного иска до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции;
- отказаться от административного иска полностью или частично до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции;
- дать согласие на замену ненадлежащего ответчика надлежащим.
Административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично, а также предъявить встречный иск (ст. 131 КАС РФ). Стороны вправе заключить соглашение о примирении в порядке, предусмотренном ст. 137 КАС РФ.
Устанавливая порядок распоряжения этими диспозитивными правами сторон, законодатель подробно регламентирует пределы их реализации (ст. 46 КАС РФ). Так, возможность изменения основания и предмета административного иска ограничена разбирательством дела в суде первой инстанции. Отказ от административного иска возможен только при рассмотрении административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции. Иной вариант решения вопроса значительно затрудняет пересмотр решений суда в кассационной и надзорной инстанциях, полномочия которых ограничены.
При этом право административного ответчика признать административный иск полностью или частично не ограничивается какой-либо инстанцией.
Суд контролирует осуществление специальных диспозитивных полномочий сторон. В частности, он не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит КАС РФ, другим федеральным законам или нарушает права других лиц. Он не утверждает соглашение сторон о примирении, если заключение соглашения прямо запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц. В обоих этих случаях суд рассматривает административное дело по существу.
Стороны в административном судопроизводстве не только наделены процессуальными правами, но и несут определенные процессуальные обязанности, которые также подразделяются на общие и специальные.
Стороны, как и все лица, участвующие в деле, несут общие процессуальные обязанности, предусмотренные КАС РФ, а также обязанности, возложенные на них судом в соответствии с положениями этого Кодекса. Неисполнение возложенных на них процессуальных обязанностей влечет за собой наступление для этих лиц последствий, предусмотренных КАС РФ. Они должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (ст. 45 КАС РФ). Этот Кодекс устанавливает ответственность сторон за недобросовестное заявление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела, а также злоупотребление процессуальными правами в иных формах.
Специальные процессуальные обязанности сторон различны по своему содержанию и зависят, например, от характера конкретных административно-процессуальных действий или стадий административного судопроизводства.
Так, если частное лицо предъявляет иск об оспаривании законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти, то оно не обязано доказывать их незаконность. Оно обязано доказать лишь факт нарушения своих прав этими актами. Административный ответчик в данном случае обязан доказать законность этих актов, а также обязан подтвердить факты, на которые он ссылается как на основания своих возражений (ст. ст. 62, 226 КАС РФ). Административный истец, обращающийся в суд за защитой своих прав и законных интересов, обязан соблюсти требования,
которые предъявляются к административному исковому заявлению (ст. 125 КАС РФ). Неисполнение этой специальной процессуальной обязанности влечет неблагоприятные для истца правовые последствия в виде оставления административного искового заявления без движения (ст. 130 КАС РФ).
10.5. Формы совместного участия
в административном судопроизводстве
В действующем КАС РФ законодатель предусматривает две основные формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле. Это одновременное совместное участие может выражаться либо в форме процессуального соучастия, либо в форме обращения в суд с коллективным административным исковым заявлением.
Для обозначения общего понятия, способного объять своим содержанием эти две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле, могут быть использованы термины "совместное участие" либо "процессуальное содействие". В этом случае под формой совместного участия или процессуального содействия понимается внешнее проявление совместной и одновременной деятельности нескольких истцов и (или) ответчиков, отражающее характер их взаимосвязи, юридической заинтересованности и способа включенности в процесс. Характерной чертой, присущей формам совместного участия в процессе, является совпадение правовых интересов, исходящих из общего юридического факта, и наличие общих требований лиц, участвующих на стороне истца и (или) ответчика.
В современной процессуальной науке эти формы совместного участия обозначаются также как формы "процессуальной множественности", поскольку они связаны с делами, которые характеризуются множественностью лиц на стороне истца или ответчика. В число их общих признаков включаются оперативность, процессуальная экономия и снижение затрат на судебные расходы <1>. Вопрос о видах форм "процессуальной множественности" в теории является дискуссионным. Среди таких основных форм выделяются: процессуальное соучастие и процедура группового, или коллективного, иска.
--------------------------------
<1> См.: Макарьян Д.В. Процессуальное соучастие в российском арбитражном судопроизводстве и другие формы процессуальной множественности // Адвокатская практика. 2005. N 3. С. 41 - 45.
Процессуальное соучастие как форма "процессуальной множественности" предусмотрено нормами ст. 41 КАС РФ. Положения данной статьи по своей юридической конструкции практически полностью совпадают с соответствующими положениями ГПК РФ (ст. 40) и АПК РФ (ст. 46). Исходя из этой юридической конструкции процессуальное соучастие применительно к административному судопроизводству - это одновременное участие в административном деле нескольких административных истцов (соистцов) или нескольких административных ответчиков (соответчиков). Оно возникает из предоставленной законодателем возможности обратиться в суд с административным иском совместно нескольким административным истцам или к нескольким административным ответчикам (ч. 1 ст. 41 КАС РФ). Основанием административного процессуального соучастия является множественность управомоченных и (или) обязанных субъектов материальных правоотношений, а также однородность материально-правовых требований одного управомоченного лица к нескольким обязанным либо наоборот.
Цель процессуального соучастия - своевременное, эффективное и экономное рассмотрение и разрешение конкретных административных дел судом первой инстанции.
Процессуальное соучастие (ст. 41 КАС РФ) допускается, если:
1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков;
2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;
3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.
Процессуальное соучастие представляет собой соединение административных исковых требований в одном производстве по сторонам административного процесса. В административном судопроизводстве всегда только две стороны
- административный истец и административный ответчик. Соучастники вступают в процесс либо на стороне административного истца (соистцы), либо на стороне административного ответчика (соответчики).
Процессуальное соучастие характеризуется рядом отличительных признаков:
- соучастники (соистцы, соответчики) являются предполагаемыми субъектами спорных административных правоотношений, которые входят в предмет судебного разбирательства по делу. Участвуя в административном деле на стороне истца или на стороне ответчика, они обладают всеми признаками стороны. Каждый административный соистец обязан осуществить легитимацию своего участия в административном деле;
- юридические интересы и требования соучастников (соистцов или соответчиков) не противоречат друг другу: совпадают или не исключают друг друга;
- соучастники - это лица, участвующие в одном и том же административном деле в рамках одного судебного процесса.
При рассмотрении исковых требований в разных процессах процессуальное соучастие отсутствует;
- каждый из административных истцов или административных ответчиков по отношению к другой стороне выступает в судебном процессе самостоятельно и независимо от других. Каждый из них является самостоятельным субъектом процесса и обладает всеми правами и обязанностями стороны. Они могут совершать любые процессуальные действия по своему усмотрению. Позиции соучастников по отношению к другой стороне могут не совпадать и расходиться. Так, один из
административных соистцов может отказаться от своих исковых требований. Однако такой отказ не влияет на позиции другого административного истца или истцов и не имеет для него юридического значения;
- самостоятельность соучастников не исключает у них возможности поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков);
- решение суда по административному делу влияет на права всех соучастников. Суд выносит общее решение, в котором содержится ответ на каждое заявленное требование и определяются права и обязанности каждого из соучастников. Например, если требования предъявлены несколькими административными истцами, суд решает вопрос об удовлетворении требований каждого истца. Если административный иск предъявлен к нескольким ответчикам, то суд решает вопрос об удовлетворении иска в отношении каждого административного ответчика.
В теории процессуального права классификация видов соучастия производится по двум критериям: процессуально-правовому и материально-правовому.
В соответствии с процессуальным критерием выделяются три вида соучастия в зависимости от того, на чьей стороне оно имеет место:
а) активное соучастие - это участие на стороне административного истца одновременно нескольких лиц, т.е. одновременное участие соистцов;
б) пассивное соучастие - это участие на стороне административного ответчика одновременно нескольких лиц, т.е. одновременное участие соответчиков;
в) смешанное соучастие - это одновременное участие на стороне истца и ответчика нескольких лиц, т.е. одновременное участие в процессе соистцов и соответчиков.
Исходя из материально-правового критерия по степени обязательности соучастия выделяются два его вида: обязательное соучастие; необязательное (факультативное) соучастие.
Обязательное соучастие определяется предписаниями закона и характером спорного материального правоотношения, как правило, его многосубъектным составом. Оно не зависит от усмотрения суда, истца или ответчика и имеет место, когда дело невозможно рассмотреть без привлечения к нему определенных лиц в качестве соучастников. Так, согласно ч. 5 ст. 41 КАС РФ если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено этим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.
Факультативное соучастие - это такое соучастие, которое инициируется подачей административного иска в суд совместно несколькими административными истцами или к нескольким административным ответчикам и (или) допускается судом по своему усмотрению. При факультативном соучастии характер спорного материального правоотношения позволяет рассмотреть дело в отношении каждого из субъектов в отдельном процессе или совместно в одном процессе.
Административные соистцы могут вступить в административное дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу (ч. 4 ст. 41 КАС РФ). О вступлении в дело административного соистца (соистцов) или об отказе в этом, о привлечении к участию в деле административного соответчика (соответчиков) или об отказе в этом суд выносит мотивированное определение.
По общему правилу после вступления в дело административных соистцов и после привлечения к участию в деле административных соответчиков подготовка дела к судебному разбирательству и его разбирательство производятся с самого начала. Исключение из общего правила содержит ч. 7 ст. 41 КАС РФ. В отличие от правового регулирования процессуального соучастия в ГПК РФ и АПК РФ она позволяет суду не проводить повторную подготовку и рассмотрение административного дела с самого начала, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков.
Обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением регулируется ст. 42 КАС РФ. Это обращение, по сути дела, является аналогом группового иска, используемого в отдельных зарубежных странах. В ГПК РФ такая форма процессуального содействия (процессуальной множественности) не предусмотрена. Однако она получила закрепление в гл. 28.2 "Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц" АПК РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 42 КАС РФ обратиться в суд с коллективным административным исковым заявлением в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц могут два вида субъектов: а) граждане и б) иные лица в случаях, указанных в федеральном законе. Необходимым основанием для такого обращения является наличие четырех условий:
1) многочисленность группы лиц или неопределенность ее членов, что затрудняет рассмотрение спора в индивидуальном порядке, а также совместную подачу административного искового заявления по правилам процессуального соучастия.
Законодатель устанавливает правило о минимально необходимом количестве присоединившихся к коллективному административному иску лиц. Так, суд вправе рассматривать коллективное обращение граждан, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к этому требованию присоединилось не менее 20 лиц (ч. 2 ст. 42 КАС РФ). Они могут присоединиться к требованию двумя путями: а) подписать текст искового заявления либо б) подать в письменной форме отдельные заявления о присоединении к административному иску;
2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
3) наличие общего административного ответчика (соответчиков);
4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.
Механизм группового административного иска не предполагает обязанность личного участия в разбирательстве всех участников группы. Индивидуальное участие каждого участника группы практически невозможно, учитывая ее численность и связанные с этим проблемы осуществления совместных действий. Исходя из этого законодателем устанавливается правило, согласно которому в коллективном административном исковом заявлении должны быть указаны лицо или несколько лиц, которым поручается ведение этого административного дела в интересах группы лиц. При этом такое лицо или лица действуют без доверенности, пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов.
Если дело по коллективному административному исковому заявлению уже находится в производстве суда, то лицо, намеренное обратиться в суд с аналогичным требованием, может присоединиться к заявленному группой лиц требованию с одновременным прекращением судом производства по его индивидуальному заявлению. Оно может отказаться от присоединения к коллективному требованию. В этом случае суд приостанавливает производство по его заявлению до принятия решения по делу о защите прав и законных интересов группы лиц.
Законодатель допускает возможность перехода процессуального соучастия в другую форму совместного процессуального участия, которая выражается в обращении группы лиц с коллективным административным иском. Так, если в результате вступления в административное дело административных соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 42 КАС РФ, суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнений сторон вправе вынести определение о рассмотрении административного дела в порядке, установленном этой статьей. В этом случае рассмотрение административного дела начинается сначала.
10.6. Замена сторон в административном судопроизводстве
В административном судопроизводстве возможны две формы (способа) замены сторон, участвующих в административном деле: а) в порядке замены ненадлежащего административного ответчика (ст. 43 КАС РФ); б) в порядке процессуального правопреемства (ст. 44 КАС РФ).
Замена ненадлежащего административного ответчика. Законодатель устанавливает два вида условий, определяющих способность гражданина или организации быть стороной в административном судопроизводстве: а) общие - личная заинтересованность в деле и наличие административно-процессуальной правосубъектности и б) специальное условие, характеризующее способность быть надлежащей стороной в данном конкретном процессе, - это необходимость быть субъектом спорного материального административного правоотношения и иметь связь с правом требования и обязанностью, вытекающими из данного материального правоотношения.
Надлежащая сторона - это установленный судом по обстоятельствам дела действительный субъект спорного материального правоотношения, состоящий в реальной правовой связи с другим субъектом этого правоотношения. Исходя из этого признание стороны в качестве надлежащей зависит от того, является ли лицо, вступающее в судебный административный процесс, субъектом спорного правоотношения.
Административный истец определяет административного ответчика и в целях легитимации сторон должен указать в исковом заявлении все факты, которые способны убедить судью в том, что сам истец и административный ответчик являются субъектами спорного материального правоотношения. В момент открытия производства по административному делу суд делает вывод о том, являются административный истец и административный ответчик надлежащими, только предположительно, на основе фактических обстоятельств, указанных административным истцом в своем исковом заявлении. Надлежащая сторона определяется судом на основании норм материального административного права. Суд выясняет, предъявлен ли административный иск тем лицом, которому принадлежит право требования, и к тому лицу, которое должно отвечать по иску.
В ходе судебного разбирательства в административном судопроизводстве законодатель допускает замену только административного ответчика, в случае если он не является должной, правообязанной стороной по отношению к административному истцу. Замена ненадлежащего административного истца не предусматривается. В этом случае предполагается, что если административный истец является ненадлежащим, то он должен отказаться от иска, суд - прекратить производство по административному делу. Если административный истец не отказывается от иска, то суд рассматривает дело и выносит решение об отказе в административном иске.
Порядок замены ненадлежащего административного истца. КАС РФ (ч. 1 ст. 43) устанавливает: "В случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим". Исходя из этой законодательной формулы инициатива замены ответчика принадлежит не истцу, который определяет его в административном исковом заявлении, а суду. Тем не менее замену стороны административного ответчика суд должен производить с согласия административного истца. Этим порядок замены ненадлежащего ответчика, устанавливаемый КАС РФ, отличается от правила, предусмотренного ГПК РФ (ст. 41), устанавливающего в качестве условия замены ответчика ходатайство или согласие истца.
Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, законодатель предоставляет суду право без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика. Таким образом, предусматривается возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго административного ответчика, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим. При этом оба ответчика являются субъектами судебного административного процесса, наделенными всеми правами и обязанностями стороны. Так, при оспаривании действия или бездействия государственного служащего в качестве второго административного ответчика суд должен привлечь орган, в котором этот служащий исполняет свои обязанности.
Необходимость правильного определения надлежащего административного ответчика обусловлена возможностью исполнения судебного решения, вынесенного по административному делу. Если оно будет вынесено в отношении ненадлежащего административного ответчика, например должностного лица или государственного органа, которые не являются носителями спорной обязанности и не имеют полномочий на разрешение соответствующего вопроса, то административный истец не получит желаемого правового результата. Разрешение вопроса о выборе надлежащего административного ответчика по административному делу относится к компетенции суда и зависит от установления и исследования фактических обстоятельств административного дела.
О замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим или о привлечении к участию в деле другого надлежащего административного ответчика суд выносит определение. После такой замены подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала. В этом случае срок рассмотрения административного дела исчисляется с момента вынесения судом определения о замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим.
Замена стороны в порядке процессуального правопреемства. Замена лиц в административном судопроизводстве возможна не только при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим, но и в порядке процессуального правопреемства. Оно характеризуется переходом процессуальных прав и обязанностей во время процесса от одного лица (стороны по административному делу) к другому, ранее не участвовавшему в этом деле. Модель правопреемства такова: одно лицо, заменяющее другое (правопреемник), становится носителем его процессуальных прав и обязанностей и продолжает участие в процессе этого заменяемого лица (правопредшественника) - истца или ответчика.
Основанием для замены стороны правопреемником является правопреемство в спорном или установленном решением суда материальном административном правоотношении. Это происходит в случае перемены субъекта - носителя права или обязанности в административном правоотношении, когда новый субъект в силу закона либо иных причин полностью или частично принимает на себя права и обязанности своего правопредшественника <1>.
--------------------------------
<1> До недавнего времени считалось, что понятие "правопреемство" является гражданско-правовой и гражданско-процессуальной категорией, которая в материальном административном праве как правовой институт отсутствует. В современной литературе обосновывается положение о межотраслевом характере правопреемства. Доказано, что, специфически выражаясь в разных отраслях права, межотраслевое свойство правопреемства проявляется в сохранении правоотношений при замене их субъекта, что позволяет обеспечить переход прав и обязанностей от правопредшественника к правопреемнику. Подробнее см.: Носов Д.В. Правопреемство в российском праве. Пермь, 2013.
Такая ситуация может сложиться, например, в случае смерти гражданина, реорганизации юридического лица, освобождения от должности государственного или муниципального служащего, реорганизации или упразднения органов публичной власти, которые участвовали в судопроизводстве в качестве административного истца или административного ответчика. В КАС РФ (ст. 44) предусматриваются соответствующие варианты решения этих проблемных ситуаций.
1. В случае смерти гражданина или реорганизации юридического лица, являвшихся субъектами спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле, суд производит замену этой стороны ее правопреемником, если в данном правоотношении допускается правопреемство. При выбытии из процесса стороны - юридического лица основанием процессуального правопреемства является только его реорганизация (ст. 58 ГК РФ). Ликвидация юридического лица влечет прекращение его существования без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам (ст. 61 ГК РФ).
2. В случае если в период рассмотрения административного дела государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизованы, суд производит замену этой стороны ее правопреемником. Если какой-либо из этих органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны двумя возможными путями:
- во-первых, они могут быть заменены органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;
- во-вторых, они могут быть заменены органом или организацией, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
3. В случае если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, будет освобождено от соответствующей замещаемой должности, суд производит замену этой стороны тремя возможными способами:
- во-первых, другим лицом, замещающим эту должность на момент рассмотрения административного дела;
- во-вторых, иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;
- в-третьих, иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
Процессуальное правопреемство допускается на любой стадии административного судопроизводства, т.е. на той стадии, на которой выбывает правопредшественник. О замене стороны ее правопреемником или об отказе в этом судом выносится соответствующее определение, на которое может быть подана частная жалоба.
Процессуальное правопреемство в административном судопроизводстве является общим (универсальным), так как правопреемник полностью заменяет собой правопредшественника во всем объеме его процессуальных прав и обязанностей. При вступлении в судебный процесс правопреемника новое производство по делу не открывается: процессуальное правопреемство характеризуется тем, что правопреемник продолжает участие в административном деле правопредшественника. При процессуальном правопреемстве административное судопроизводство продолжается с той стадии, на которой произошла замена стороны и правопреемник вступил в административное дело. Для него все действия, совершенные в процессе до его вступления в административное дело, обязательны в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил (ч. 6 ст. 44 КАС РФ).
Замена стороны в порядке процессуального правопреемства отличается от замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим по основаниям и правовым последствиям.
1. При процессуальном правопреемстве права и обязанности в спорном или установленном решением суда материальном административном правоотношении переходят от выбывшей стороны к другому лицу - правопреемнику. При замене ненадлежащей стороны надлежащей такого перехода не происходит.
2. Правопреемник продолжает начатый правопредшественником процесс на соответствующей стороне процесса с того момента, когда он был приостановлен. При замене ненадлежащей стороны надлежащей подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала.
3. Правопреемник и правопредшественник не могут одновременно участвовать в процессе, тогда как при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим допускается их участие в одном процессе (ч. 1 ст. 43 КАС РФ).
4. Замена ненадлежащей стороны надлежащей возможна только в одной стадии - в стадии разбирательства административного дела по существу.
Дата: 2018-09-13, просмотров: 8362.