11.1. Понятие лица, обладающего процессуальными правами и обязанностями стороны

Категория "лицо, обладающее правами и обязанностями стороны" может быть использована в качестве общего понятия, призванного обозначить субъектов судебного процесса, которых законодатель не относит к сторонам административного судопроизводства, но выделяет, наряду со сторонами, в качестве лиц, участвующих в деле. КАС РФ (ст.

37) среди лиц, участвующих в деле, называет четыре самостоятельных вида субъектов:

1) стороны;

2) заинтересованные лица;

3) прокурор;

4) органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Стороны как основные участники судопроизводства отделяются от остальной группы лиц, участвующих в процессе.

При правовом регулировании положения этих лиц в процессе законодатель разделяет их статус, признавая за ними определенные особенности как по отношению к сторонам, так и по отношению друг к другу.

Базовым критерием разграничения этих лиц и сторон выступает критерий принадлежности к субъектам спорного материального административного правоотношения. В классическом значении стороны в судебном административном процессе - это лица, чьи права и законные интересы суд призван защищать посредством разрешения имеющегося между ними материального административно-правового спора. Процессуальное положение сторон характеризуется наличием материально-правового спора между ними как субъектами материального административного правоотношения. Без спора о праве административном нет сторон в административном судопроизводстве.

Стороны административно-правового спора в административном судопроизводстве не являются сторонами каких-либо самостоятельных процессуальных отношений без участия суда, т.е. процессуальных отношений непосредственно между сторонами спора в административном судопроизводстве не существует, а сам спор не может быть процессуальным отношением между сторонами. Исходя из этого сторона как субъект материально-правового спора не может появиться из процессуальных отношений. Стороны судебного административного процесса - это стороны материально-правового спора, преследующие в этом процессе свои личные материально-правовые интересы.

В отличие от сторон заинтересованные лица (ст. 47 КАС РФ) не являются субъектами спорного материального правоотношения и не предъявляют каких-либо самостоятельных требований на предмет спора. Заинтересованное лицо может принять участие в процессе только в том случае, если судебное решение по делу может повлиять на его права или обязанности по отношению к одной из сторон (ч. 2 ст. 47 КАС РФ). Оно может вступить в административное дело только на стороне административного истца или административного ответчика и, следовательно, его юридический интерес включает две составляющие:

а) процессуальный интерес, заключающийся в разрешении спора о праве административном в пользу одной из сторон;

б) субъективный материально-правовой интерес к делу, который обусловлен влиянием судебного решения на его права и обязанности.

Однако заинтересованное лицо находится за пределами спорного материального правоотношения сторон. Оно выступает как предполагаемый участник материального правоотношения, взаимосвязанного со спорным административным правоотношением, которое является предметом судебного разбирательства. Участвуя на стороне административного истца или ответчика, оно помогает им добиться судебного решения в их пользу, защищая свой юридический интерес и предохраняя себя тем самым от неблагоприятных правовых последствий.

Особенность правового положения прокурора, органов, организаций и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц, заключается в том, что они не являются субъектами спорного материального административного правоотношения и поэтому имеют не материальную, а процессуальную заинтересованность в исходе дела. Они не являются стороной в спорном материальном правоотношении и не могут распоряжаться предметом спора. В частности, они не вправе заключать соглашение о примирении, к ним не может быть предъявлен встречный административный иск. Они не несут обязанностей по оплате судебных расходов, на них не распространяется материально-правовое действие законной силы судебного решения, поскольку не являются выгодоприобретателями по поданному ими в суд административному иску. В теории процессуального права эти лица получили наименование "процессуальные истцы" (М.С. Шакарян).

Специфика правового статуса административного процессуального истца заключается в том, что его отказ от административного иска не влечет прекращения производства по административному делу: рассмотрение дела продолжается по существу до его разрешения или до отказа от административного иска материально-правового истца, в защиту прав которого выступил процессуальный истец. Тем не менее и после такого отказа производство по административному делу может получить продолжение, если суд признает, что отказ от административного иска

противоречит закону или затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц.

Обращаясь с административным иском в суд, эти лица приобретают процессуальные права административного истца, но не материальные. Законодатель наделяет их процессуальными правами стороны, за исключением тех, которые связаны с совершением отдельных распорядительных действий. Это наделение происходит путем установления в отношении процессуального статуса каждого вида этих лиц общего правила и исключения из него.

Так, ч. 4 ст. 39 КАС РФ определяет: прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов). Такая же формула используется в отношении органов, организаций и граждан, обратившихся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. КАС РФ (ч. 5 ст. 40) устанавливает, что они пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов).

Определяя процессуальный статус заинтересованных лиц, законодатель устанавливает, что они пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности одной из сторон, за исключением права на изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска или заключение соглашения о примирении, подачу встречного административного иска.

Все участвующие в деле лица, которые пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности сторон, характеризуются рядом общих черт, позволяющих объединить их в отдельную группу:

- они не являются субъектами спорного материального административного правоотношения. Нарушенные или оспоренные в этом правоотношении права и законные интересы, которые нуждаются в защите в судебном процессе, им не принадлежат, но они выступают в защиту этих прав и законных интересов;

- законодатель предоставляет им возможность пользоваться процессуальными правами и нести процессуальные обязанности стороны, ограничивая в той или иной мере их права на совершение определенных распорядительных действий и исключая процессуальные обязанности, возлагаемые обычно на сторону спорного материально-правового отношения.

Эти общие черты лиц, которые пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности стороны, не исключают определенного своеобразия их процессуального статуса в административном судопроизводстве.

11.2. Заинтересованные лица как субъекты судебных административно-процессуальных правоотношений

Понятие "заинтересованные лица" до принятия КАС РФ широко использовалось применительно к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, но в ином смысле, чем тот, который ныне придает ему законодатель в этом Кодексе. В судопроизводстве по делам, возникающим из административных правоотношений, ранее регулируемом в рамках ГПК РФ, под заинтересованным лицом понимался орган, осуществляющий публичные полномочия, решения и действия (бездействие) которого оспаривались заявителем. Эта терминология возникла в свое время в связи с непризнанием в доктрине и законодательстве возможности спора о праве в делах, возникающих из административно-правовых отношений, и, соответственно, непризнания его субъектов как сторон судебного процесса.

В этом случае термин "административный ответчик" подменялся термином "заинтересованное лицо". Такое отождествление заинтересованного лица и административного ответчика нашло отражение, например, в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости".

Введенный КАС РФ институт заинтересованного лица по своему содержанию и смысловому значению родственен институту третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, который предусмотрен ст. 43 ГПК РФ. В зарубежном административно-процессуальном законодательстве термин "заинтересованное лицо" не используется. В качестве его аналога применяется, как правило, категория "третье лицо".

Так, АПК Республики Азербайджан 2009 г. (ст. 29.0) выделяет таких участников административного судопроизводства, как: 1) истец, 2) ответчик и 3) третьи лица; КАС РА 2007 г. (ст. 11) - 1) стороны (истец, ответчик), 2) третьи лица; Закон Германии 1960 г. "Положение об административных судах" - 1) истец, 2) ответчик, 3) привлекаемые третьи лица,

4) представитель интересов Федерации в Федеральном административном суде либо представитель публичных интересов; Закон Мексики 2005 г. "Об административно-спорном производстве" - 1) истец, 2) ответчик, 3) третье лицо.

Особый подход характерен для Закона Литвы 1999 г. "О производстве по административным делам" (ст. 48), который разграничивает два основных вида субъектов: а) стороны спора (заявитель и ответчик) и б) стороны производства по административному делу, к которым относит стороны спора и третьих заинтересованных лиц, т.е. всех лиц, на права или обязанности которых может повлиять разрешение дела. КАС Украины 2005 г. (ст. 47) в число лиц, участвующих в деле, включает стороны, третьих лиц и представителей сторон. При этом он разграничивает (ст. 53) две группы третьих лиц: а) третьи лица, заявляющие самостоятельные требования на предмет спора, и б) третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора, которые могут вступить в дело на стороне истца или ответчика, если решение может повлиять на их права, свободы, интересы и обязанности.

Российский законодатель вводит понятие заинтересованного лица (ч. 1 ст. 47 КАС РФ), под которым понимает "лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела". Из этой формулы следует, что заинтересованное лицо не является участником спорного материального правоотношения и стороной материально-правового спора, возникшего между административным истцом и административным ответчиком. Оно не заявляет самостоятельных требований на предмет спора.

Однако разрешение административного спора может повлиять на права и обязанности заинтересованного лица. Влияние судебного решения на его права и обязанности обусловлено тем, что оно имеет материально-правовые отношения только с одной из сторон административного спора. Оно участвует в процессе всегда только на стороне административного истца или только административного ответчика и не связано никаким материальным