- неотъемлемый элемент системы источников судебного административного права. К их числу, в частности, относятся:

- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";

- Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009);

- Регламент арбитражных судов Российской Федерации (утв. Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 июня 1996 г. N 7);

- Регламент Дисциплинарного судебного присутствия (утв. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 февраля 2010 г. N 3/2) (с изм. от 22 декабря 2011 г.);

- Инструкция по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Судебным департаментом при Верховном Суде РФ 29 апреля 2003 г. N 36) и др.

В отечественной доктрине господствующей является концепция, согласно которой de jure суд должен применять, а не создавать нормы права. Однако реально в решениях высших судебных инстанций, дающих официальные разъяснения по вопросам применения законодательства в целях обеспечения единства судебной практики, встречаются новые нормы и принципы. Они, по сути дела, имеют обязательную силу для нижестоящих судов, применяющих закон, по которому даются официальные разъяснения. В число такого рода постановлений, имеющих принципиальное значение для судебной практики по административным спорам, входят следующие Постановления Пленума Верховного Суда РФ.

1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.

2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" //

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 2.

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (ред. от 09.02.2012) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 7 апреля 2011 г. N 6 "О практике применения судами принудительных мер медицинского характера" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. N 7.

7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. N 6.

8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 4.

9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2012 г. N 35 "Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов".

10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 22 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре" и др.

3.4. Правовая основа организации и деятельности квазисудебных органов административной юстиции

Разрешение административно-правовых споров в Российской Федерации наряду с судами осуществляют различного рода учреждения административной юрисдикции - квазисудебные органы, которые действуют по общему правилу в системе исполнительной власти и разрешают административные споры как бы в судебном порядке. Они не могут называться судом, поскольку выступают неотъемлемой частью исполнительной власти либо являются органами судейского сообщества, которые не относятся к самой судебной власти и ее отправлению. Лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта они наделены правом осуществлять административную юрисдикцию в сфере публичного управления. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие - это функция суда.

Правовое регулирование статуса и функционирования квазисудебных органов осуществляется как на законодательном, так и на подзаконном уровнях.

Законодательные источники, определяющие нормативно-правовую основу организации и деятельности квазисудебных органов административной юстиции, в частности, включают:

- ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который в гл. 16 определяет правовой статус Комиссии по служебным спорам и основные правила ее функционирования;

- ФЗ от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", устанавливающий в ст. ст. 40 - 52 порядок организации и деятельности Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства;

- Закон об оценочной деятельности, определяющий в ст. 24.18 "Рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости" порядок организации и общие правила деятельности Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при Росреестре;

- ФЗ от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", содержащий нормы о составе, полномочиях квалификационных коллегий судей и порядке рассмотрения ими представленных дел, и др.

Подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие квазисудебную форму административной юстиции, могут приниматься в целях конкретизации отдельных положений законодательных актов либо в целях определения порядка разрешения административных споров определенного вида. Массив такого рода актов весьма значителен, и в их числе, в частности, можно выделить:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 г. N 669 "О Правилах рассмотрения в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов)" (ред. от 28.10.2009 N 845, от 26.07.2010 N 550, от 16.04.2012 N 304, от 22.10.2012 N 1086);

- Регламент рассмотрения споров в досудебном порядке, утв. Приказом МНС России от 17 августа 2001 г. N БГ-3-14/290, определяющий состав, полномочия и порядок деятельности Комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков;

- Положение о комиссии по служебным спорам Минобрнауки России, утв. Приказом Минобрнауки России от 2 августа 2005 г. N 219;

- Приказ Минэкономразвития России от 4 мая 2012 г. N 263 "Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу Приказа Минэкономразвития России от 22 февраля 2011 г." (ред. от 16.05.2013 N 259);

- Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства РФ, утв. Приказом ФАС России от 25 декабря 2007 г. N 44;

- Положение о комиссии Федеральной антимонопольной службы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. Приказом ФАС России от 10 сентября 2010 г. N 509;

- Приказ Федеральной службы по тарифам от 2 июня 2009 г. N 199 "Об утверждении Положения о Контрольной комиссии Федеральной службы по тарифам и Регламента рассмотрения вопросов на заседании Контрольной комиссии Федеральной службы по тарифам "Особенности порядка исполнения государственной услуги по рассмотрению в досудебном порядке, споров связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов)" (ред. от 09.07.2012 N 464-к);

- Приказ ФСТ России от 22 марта 2013 г. N 310-э "Об организации в Федеральной службе по тарифам рабочих групп по рассмотрению разногласий";

- Приказ Роспатента от 22 апреля 2003 г. N 56 "О Правилах подачи возражений и заявлений и их рассмотрения в Палате по патентным спорам" (ред. от 11.12.2003, с изм. от 01.10.2012);

- Положение о Городской жилищно-конфликтной комиссии, утв. Постановлением Правительства Москвы от 6 мая 1997 г. N 321 (с изм. от 19.08.2003 N 692-ПП); и др.

3.5. Действие правовых норм, содержащихся в источниках судебного административного права, во времени и пространстве

КАС РФ (ч. 5 ст. 2) устанавливает, что административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия. Следовательно, независимо от времени возбуждения административного дела при его разбирательстве и совершении отдельных процессуальных действий в ходе судопроизводства применяется процессуальный закон, действующий в данный момент времени.

Действие процессуального закона во времени, как и любого нормативного правового акта, определяется рядом правил, которые устанавливают:

1) момент вступления акта в законную силу;

2) момент прекращения его действия;

3) условия, определяющие возможность "обратной силы закона", т.е. условия применения содержащихся в нем норм к отношениям, возникающим до его вступления в законную силу.

Все нормативные правовые акты вступают в силу в соответствии с одним из следующих общих принципов: а) с момента опубликования; б) со времени, указанного в самом акте либо в специальном акте о введении его в действие. Для нормативных актов различного уровня установлены различные сроки (даты) вступления их в силу.

В отношении федеральных законов действуют три правила вступления их в силу:

- общее правило - законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, т.е. после дня первой публикации их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первого размещения (опубликования) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливает, что законы и иные нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы. Соответственно, при разрешении административных дел суды не вправе применять нормы права, содержащиеся в таких неопубликованных нормативно-правовых актах. Статья 1 ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" конкретизирует и расширяет это правило: на территории РФ применяются только те законы, которые официально опубликованы.

Специальные сроки, превышающие десять дней, установлены для вступления в силу актов налогового законодательства - не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5 НК РФ);

- закон вступает в действие непосредственно с момента официального опубликования, если в самом законе не указано иное (данное правило применяется обычно в целях улучшения правового статуса его адресатов);

- закон вступает в силу в порядке, определенном самим законом. Так, в ФЗ от 8 марта 2015 г. N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" указано, что КАС РФ вводится в действие с 15 сентября 2015 г. Исключение составляют его отдельные положения, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу. Федеральный закон N 22-ФЗ устанавливает, что дела, находящиеся в производстве судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15 сентября 2015 г., должны разрешаться по новым правилам, определенным КАС РФ. В Законе о вступлении в действие КАС РФ указано, что сам он вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен иной срок введения в действие.

Момент (дата) вступления в силу подзаконных нормативных актов может определяться несколькими способами:

1) нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти и организаций, вступают в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования;

2) нормативные подзаконные акты вступают в силу со дня их подписания;

3) в самом нормативном подзаконном акте могут быть указаны порядок и дата его вступления в силу;

4) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций и имеющие межведомственный характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и вступают в силу по истечении десяти дней после их первого официального опубликования.

Если такого рода ведомственные нормативные акты не прошли регистрацию или были зарегистрированы, но не опубликованы в установленном порядке, то на них нельзя ссылаться при разрешении юридических дел и они не влекут правовых последствий, т.е. являются ничтожными по своей юридической природе.

По общему правилу нормативно-правовой акт действует бессрочно, если в самом акте не установлено иное. Он теряет юридическую силу и прекращает свое действие, если:

- истек срок, на который этот акт был рассчитан;

- принят новый нормативный акт, которому противоречат положения ранее принятого акта: в этом случае прекращение действия старых правовых норм производится по правилам разрешения коллизий в законодательстве;

- нормативный акт признан неконституционным;

- нормативный акт признан судом недействующим;

- действие акта приостановлено органом - автором акта или иным уполномоченным на то органом;

- акт официально признан утратившим силу. Так, ФЗ от 8 марта 2015 г. N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" объявляет утратившим силу Закон России от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Действие норм судебного административного права в пространстве определяется в зависимости от двух основных критериев:

а) от компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт, подлежащий применению;

б) от места нахождения суда, рассматривающего административное дело или совершающего отдельные процессуальные действия.

В своей деятельности суд руководствуется административно-процессуальными законами федерального уровня. Это означает, что нормы этих законодательных актов действуют на всей территории РФ и обязательны к применению всеми судами, наделенными компетенцией по разрешению административных дел. Общее правило, определяющее действие норм в пространстве, применительно к административному судопроизводству выражается в формуле: производство ведется по процессуальному закону, действующему в месте рассмотрения и разрешения административного дела, в месте совершения отдельного процессуального действия, в месте исполнения судебного решения, если иное не предусмотрено международным договором. КАС РФ (ч. 2 ст. 2) устанавливает: если международным договором РФ определены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные этим Кодексом, применяются правила международного договора.

Судебные административно-процессуальные нормы обязательны для всех граждан и организаций. Они распространяются также на иностранных граждан, иностранные и международные организации, находящиеся на территории РФ. Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций (ч. 4 ст. 4 КАС РФ). При этом иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой эта организация учреждена, может быть признана на территории РФ обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом.

В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд согласно ч. 4 ст. 2 КАС РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Данная законодательная норма требует конкретизации и уточнения.

В процессуальной доктрине и законодательстве разграничиваются понятия "аналогия закона" (например, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ) и "аналогия процессуального закона" (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ). Аналогия закона - это применение судом в случае отсутствия норм материального права, регулирующих спорное материальное отношение, норм права, регулирующих сходные отношения. Аналогия процессуального закона - это применение судом нормы, регулирующей сходные отношения при наличии отношений, не урегулированных процессуальным законодательством. Аналогия права - это разрешение судом дела исходя из общих начал и смысла законодательства. Аналогия процессуального права - это случаи, когда при отсутствии нормы, регулирующей сходные отношения, суд действует исходя из принципов осуществления правосудия. Таким образом, используя в ч. 4 ст. 2 КАС РФ понятия "аналогия закона" и "аналогия права", законодатель имеет в виду только аналогию процессуального закона и права.