Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Заинтересованные лица, выступающие на стороне субъектов спорного материально-правового отношения, в силу специфики своего юридического интереса не могут быть признаны соучастниками в судебном административном процессе - административными соистцами или административными соответчиками. Материально-правовые интересы соистцов и соответчиков в административном судопроизводстве совпадают, их права, требования и обязанности не исключают друг друга. Именно это позволяет им стать одной стороной в процессе. Материально-правовые интересы заинтересованных лиц носят самостоятельный характер: они не совпадают ни с интересами административного истца, ни с интересами административного ответчика. Исходя из этого закон и придает им процессуальный статус самостоятельного участника административного судопроизводства.
КАС РФ устанавливает (ч. 2 ст. 47), что заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в процесс на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда.
Так, по делам о пересмотре кадастровой стоимости объектов, указанных в ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, административным ответчиком выступает орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке. При оспаривании решений, действий (бездействия) Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости административными ответчиками (соответчиками) являются Комиссия и государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, при котором она создана. При этом, как разъясняется в Постановлении Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. N 28, к участию в деле судом привлекаются иные лица, права и обязанности которых могут быть затронуты решением суда, например, собственника, сособственника, бывшего собственника, соарендатора объекта недвижимости (ст. 47, ч. 3 ст. 247 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости".
О вступлении в административное дело заинтересованного лица либо о его привлечении к участию в деле или об отказе в этом суд выносит определение. На это определение может быть подана частная жалоба лицом, подавшим соответствующее ходатайство. Если заинтересованное лицо вступило в административное дело или привлечено к участию в нем после начала судебного разбирательства, подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство начинаются сначала.
Вступление в дело на стороне административного истца или административного ответчика не создает для заинтересованного лица положения стороны (соучастника) по спору между административным истцом и административным ответчиком. Оно не является предполагаемым субъектом спорного материального правоотношения и не предъявляет никаких требований на предмет спора. Исходя из этого закон не предоставляет заинтересованному лицу полный объем прав и обязанностей стороны. Оно лишь пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности стороны, за исключением права на изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска или заключение соглашения о примирении, подачу встречного административного иска (ч. 3 ст. 47 КАС РФ).
Таким образом, для процессуальной фигуры заинтересованного лица характерен ряд признаков, отличающих его как от сторон, так и от иных лиц, участвующих в деле:
- оно не является участником материальных административных отношений, по поводу которых ведут спор административный истец и административный ответчик;
- оно не заявляет самостоятельного требования на предмет административного спора;
- оно вступает в уже начатое по инициативе административного истца дело и участвует в нем на стороне административного истца или административного ответчика;
- у него существует действительная или мнимая материально-правовая связь только с тем лицом, на стороне которого заинтересованное лицо выступает;
- оно вступает в процесс для защиты своих прав и законных интересов и участвует в нем от своего имени;
- оно защищает свои собственные юридические интересы, поскольку решение по делу может повлиять на его права и обязанности.
Исходя из выделенных признаков заинтересованное лицо - это предполагаемый субъект материального правоотношения, взаимосвязанного со спорным административным правоотношением - предметом судебного разбирательства, который вступает в начавшийся между сторонами спорного правоотношения процесс с целью защиты своих субъективных прав и законных интересов в связи с тем, что на них может повлиять судебное решение по рассматриваемому административному спору.
В административном судопроизводстве заинтересованные лица обладают всеми процессуальными правами, необходимыми для защиты их прав и интересов, связанных с процессом по конкретному административному делу. Они могут активно влиять на динамику этого процесса, вправе высказывать и обосновывать свои суждения в ходе судебного заседания по всем вопросам, возникающим в ходе процесса, в том числе путем подачи жалоб. Участие заинтересованных лиц в административном деле способствует оперативному разрешению административно-правового спора между сторонами и вынесению справедливого и обоснованного решения.
11.3. Прокурор как участник административного судопроизводства
Прокурор - это обобщающее понятие, используемое процессуальным законодательством и включающее прокурора как руководителя органа прокуратуры соответствующего уровня, заместителей, помощников прокурора, действующих в пределах своих полномочий. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре (в ред. от 28.11.2015) полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством. В рамках правового регулирования, установленных КАС РФ, участие прокурора в административном судопроизводстве - это выполнение им самостоятельной функции защиты публичных интересов, а не осуществление надзора за исполнением законов. В КАС РФ отсутствует норма, прямо закрепляющая положение о том, что прокурор участвует в процессе в целях обеспечения законности, как это установлено, например, в ч. 5 ст. 52 АПК РФ.
В научной и учебной литературе вопрос о правовом положении прокурора - участника судопроизводства носит дискуссионный характер. Выделяется несколько подходов к решению этого вопроса. Один из них рассматривает прокурора в качестве полноправного истца - стороны по делу. Другой обосновывает правовой статус прокурора в судопроизводстве только как процессуального истца. Третий исходит из того, что обратившийся в суд прокурор не является стороной по делу, а всегда представляет в процессе государство, от имени которого осуществляет функции по надзору за соблюдением законности. Представители четвертого подхода участие прокурора в процессе трактуют как своего рода "юридический атавизм" <1>. Они полагают, что использование, например, такой формы его участия, как дача заключений, может негативно отражаться на реализации таких принципов судопроизводства, как законность, состязательность, независимость суда. При этом сама концепция надзора за законностью решений суда оценивается как противоречащая Конституции РФ <2>.
--------------------------------
<1> Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция.
2001. N 5. С. 6.
<2> По мнению Европейского суда по правам человека, участие в судебном деле прокурора не обеспечивает равенства сторон в судебном разбирательстве. Мотивируя принятое решение по делу "Менчинская против России", ЕСПЧ указал, что в том случае, если в гражданском процессе имеет место спор между двумя сторонами, который и должен быть разрешен судом, нельзя с полной уверенностью судить о том, не является ли заключение по делу прокурора определяющим для суда при принятии решения (решение Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 г. по делу "Менчинская против России". URL: http://hr-lawyers.org). В этом отношении Суд ссылался на Резолюцию Парламентской ассамблеи N 1604 (2003) по вопросу о роли прокуратуры в демократическом обществе, почитающем верховенство права. Она предусматривает, что ни одна из ролей прокуроров не должна влечь за собой какого-либо конфликта интересов или выступать в качестве сдерживающего фактора для физических лиц, которые ищут государственной защиты своих прав (Рекомендация Постоянной комиссии Парламентской ассамблеи Совета Европы от 27 мая 2003 г. N 1604 (2003) "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона". URL: http://www.genproc.gov.ru).
Дискуссия по этому вопросу далека от завершения. Однако многие из выдвинутых в ходе ее позитивных положений нашли свое отражение в действующем процессуальном законодательстве, в том числе в КАС РФ.
В условиях построения правового государства общая функция прокуратуры по надзору за законностью применительно к сфере судопроизводства трансформируется в функцию защиты публичных интересов. Она осуществляет эту функцию в целях охраны интересов государства и общества, прав, свобод и законных интересов отдельных граждан или отдельных категорий граждан при рассмотрении судами подведомственных им дел. Надзор за законностью судебных действий и решений в судебном процессе - это сфера компетенции самой судебной власти в лице Верховного Суда РФ, который уполномочен на осуществление судебного контроля за деятельностью судов в предусмотренных законом процессуальных формах <1>.
--------------------------------
<1> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации".
Органы судебной власти при осуществлении ими правосудия не являются поднадзорными для прокуратуры органами, и ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре их к таковым не относит. КАС РФ не наделяет прокурора функцией надзора за деятельностью судов по осуществлению административного правосудия. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, интересов общества и государства в целом.
При этом прокурор выступает в процессе не от имени и по поручению судебных или иных государственных органов, а как самостоятельное лицо, участвующее в деле и действующее строго в рамках процессуального закона. При осуществлении своих полномочий прокурор в административном судопроизводстве не может выходить за рамки прав и обязанностей, предоставленных КАС РФ участвующим в деле лицам. Защищая публичный интерес, он использует в процессе не какие-либо особые властные прокурорские прерогативы, а пользуется процессуальными правами и несет обязанности стороны <1>. Он участвует в качестве равноправной стороны процесса в рассмотрении дел судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций с использованием соответствующих процессуальных прав и исполнением соответствующих обязанностей стороны.
--------------------------------
<1> В учебной и научной литературе высказывалась точка зрения, что прокурор, участвующий в рассмотрении и разрешении дел судами, является представителем государства и обладает властными полномочиями в процессе. Такой подход не соответствует действующему законодательству и не отвечает принципу независимости судей: единственным властным субъектом в процессе является суд.
Действующее законодательство предусматривает два основания для участия прокурора в административном судопроизводстве:
а) обращение в суд по собственной инициативе для реализации предоставленного ему законом права на административный иск в защиту прав и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, интересов государства и муниципальных образований;
б) прямое указание закона об обязательном участии прокурора в рассмотрении административного дела. Выделение законодателем этого основания для участия прокурора обусловлено особой важностью разрешаемых судом спорных административных правоотношений и необходимостью обеспечить максимальные гарантии защиты прав и законных интересов граждан. Это основание обязывает прокурора вступить в уже начатое административное дело для дачи заключения по нему.
Кроме того, закон предусматривает также право прокурора обратиться в суд для подачи апелляционного, кассационного или надзорного представления с целью обжалования соответствующих судебных решений по административному делу, в разбирательстве которого в первой инстанции он был задействован.
Правом на подачу этих представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, который в соответствии со ст. 39 КАС РФ является лицом, участвующим в деле, независимо от того, явился ли он на заседание суда первой инстанции.
Задачи прокурора как субъекта, защищающего в административном судопроизводстве публичный интерес, проистекают из общих целей прокуратуры в целом и направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина. Решение этих задач в рамках предоставленных прокурору процессуальных прав и обязанностей стороны способствует правильному и своевременному разрешению административных дел и реализации задач административного судопроизводства (ст. 3 КАС РФ).
Прокурор участвует в административном судопроизводстве в трех формах:
1) путем обращения в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 39 КАС РФ;
2) путем вступления в процесс для дачи заключения в порядке ч. 7 ст. 49 КАС РФ и в случаях, установленных этим Кодексом. К таким случаям относятся, например, производства по делам:
- об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 213 КАС РФ);
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 243 КАС РФ);
- об административном надзоре (ст. 272 КАС РФ);
- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар (ст. 277 КАС РФ);
- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ст. 283 КАС РФ);
3) путем подачи апелляционных представлений на решения судов первой инстанции (ст. 295 КАС РФ), кассационных представлений на вступившие в законную силу решения суда (ст. 318 КАС РФ) и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные акты, за исключением судебных актов Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор (ст. 332 КАС РФ).
Обращение прокурора в суд с административным иском в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 39 КАС РФ, - это важнейшая форма его участия в административном судопроизводстве. Она представляет собой способ реагирования прокурора на выявленные им в ходе общей надзорной деятельности правонарушения. Однако в процессе, возбужденном по этому иску, прокурор осуществляет не свои властные надзорные полномочия, а права и обязанности процессуального истца. Он вправе обратиться в суд с административным иском в трех основных случаях.
Во-первых, в случае выявления нарушений прав, свобод и законных интересов граждан, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений. Он может подать такой административный иск только в том случае, если сами граждане не имеют возможности обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительным причинам. В число таких административных исков входит, например, иск об оспаривании незаконных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ч. 4 ст. 218 КАС РФ).
КАС РФ не содержит каких-либо специальных норм, конкретизирующих подготовку прокурора к подаче этого иска. Исходя из толкования ранее действовавших в этой сфере норм ГПК РФ Генеральной прокуратурой РФ, этот порядок должен выглядеть следующим образом <1>. Основанием для предъявления административного иска в суд является письменное обращение гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. При невозможности оформления гражданином заявления его волеизъявление должно быть зафиксировано прокурором в письменной форме. В случае, когда по объективным причинам гражданин не может представить доказательства, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов, прокурор принимает исчерпывающие меры к сбору необходимых доказательств.
--------------------------------
<1> См.: Указание Генпрокуратуры РФ от 14 мая 2009 г. N 160/8 "Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Законность. 2009. N 7; Приказ Генпрокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" // Законность. 2012. N 6.
В необходимых случаях прокурор должен принять меры к собиранию и представлению в суд доказательств, подтверждающих невозможность предъявления административного иска соответствующим гражданином лично. Отсутствие в КАС РФ перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора от обязанности при подготовке искового заявления указать мотивы, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд (ч. 6 ст. 125 КАС РФ). Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.
Административное исковое заявление прокурора должно соответствовать требованиям, предусмотренным п. п. 1 - 5, 8, 9 ч. 2 и ч. 3 ст. 125 КАС РФ. Прокурор, обратившийся в суд с административным иском, пользуется процессуальными
правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов). Он также несет обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).
Рассматривая административное дело, возбужденное прокурором в защиту прав и законных интересов гражданина, суд может удовлетворить административный иск только в том случае, если именно этот гражданин является надлежащим административным истцом, т.е. именно ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены в спорном материальном правоотношении и требуют судебной защиты. Прокурор - это процессуальный истец, не являющийся участником спорного материального правоотношения. Заинтересованность прокурора в деле носит особый характер, определяемый его должностным положением и полномочиями по защите публичных интересов. При участии в процессе главная задача прокурора - это защита общественного блага, публичных интересов, выраженных в законе. Он защищает права и законные интересы конкретного лица лишь постольку, поскольку в этом выражается публичный интерес, и в той мере, в какой дело имеет общественное значение.
В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. При отказе этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.
Во-вторых, прокурор вправе обратиться с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений. В число таких исков входит, например, административный иск об оспаривании незаконных нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ч. 4 ст. 218 КАС РФ).
Законодатель, наделяя прокурора правом обращения в суд с заявлением в защиту "неопределенного круга лиц", не дает легального определения этого понятия. В процессуальной теории и судебной практике под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2004 года (по гражданским делам) (утв.
Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 и 30 июня 2004 г.).
Характерные особенности защиты прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц в административном судопроизводстве состоят в следующем:
- защищается публично-правовой интерес многочисленной группы лиц, персональный состав которой неизвестен;
- многочисленный, но количественно не установленный состав этого круга лиц не позволяет привлечь в процесс всех пострадавших от правового акта управления (решения, действия или бездействия) одного и того же ответчика;
- все эти лица объединены общностью предмета и основания требования;
- на ответной стороне выступает общий для всех ответчик - орган публичной власти или должностное лицо.
В судебной практике к числу прокурорских административных исков можно отнести иски прокурора, направленные на понуждение уполномоченных государственных органов обеспечить инвалидов техническими средствами реабилитации - пандусами и поручнями для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры; иски в защиту интересов педагогических работников сельских образовательных учреждений; иски в интересах неопределенного круга лиц - членов семей ряда категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы; иски, направленные на понуждение уполномоченных органов ликвидировать несанкционированную свалку либо обеспечить освещение улиц, ремонт дорог, развитие теплоснабжения и др.
Для обращения в суд с заявлением в защиту нарушенных прав или законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных правоотношений, согласие истца (потенциальных неперсонифицированных истцов) или их представителей не требуется. Судопроизводство по этим административным делам имеет определенные отличия от производства по иску о защите прав и законных интересов граждан. В частности, это проявляется в том, что в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, рассмотрение административного дела по существу продолжается. Если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу (ч. 5 ст. 39 КАС РФ).
В-третьих, прокурор вправе обратиться в суд с административным иском в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. В этом случае речь может идти, например, об обращениях прокурора в суд в связи с нарушением интересов государства и муниципальных образований при заключении административно-правовых договоров.
Перечень субъектов, в интересах которых прокурор вправе обратиться в суд, указанный в ч. 1 ст. 39 КАС РФ, является исчерпывающим. Это означает, что прокурор не может подать административный иск в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций - хозяйственных обществ, политических партий, общественных объединений и т.д.
Категории административных дел, которые рассматривают суды общей юрисдикции в рамках этой формы участия прокурора в административном судопроизводстве, различны и отличаются различной подсудностью. В зависимости от суда, в котором подлежит рассмотрению соответствующее дело с участием прокурора, законом устанавливается следующий порядок (ч. 2 ст. 39):
- Генеральный прокурор РФ и его заместитель вправе обратиться в Верховный Суд РФ или соответствующий суд
среднего звена, в военный суд, районный суд;
- прокурор субъекта РФ, заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в суд среднего звена, в окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд;
- прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд.
Вступление прокурора в начавшийся процесс для дачи заключения по существу спора является второй формой участия прокурора в суде первой инстанции. Основанием такого участия прокурора является прямое указание закона. Он устанавливает, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу только в случаях, предусмотренных КАС РФ. Прокурор не вправе давать заключение по административному делу, если такое дело возбуждено на основании его административного иска (ч. 7 ст. 39 КАС РФ).
При возникновении в суде административного дела, предполагающего обязательное участие прокурора, судья должен известить об этом соответствующего прокурора. При назначении дела к судебному разбирательству он обязан направить прокурору извещение о месте и времени рассмотрения дела. Неявка в судебное заседание прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, не является препятствием к его рассмотрению, если явка прокурора не была признана судом обязательной. Эти общие правила установлены ч. 5 ст. 213, ч. 3 ст. 243, ч. 3 ст. 268, ч. 4 ст. 272 КАС РФ и другими статьями этого Кодекса, предусматривающими обязательное участие прокурора.
Участие прокурора в этих административных делах предполагает дачу им заключения прокурора, под которым понимается изложенное в письменной форме мнение прокурора по поводу разрешения административно-правового спора между сторонами. Заключение должно содержать оценку исследованных в суде доказательств, указание на установленные с их помощью существенные фактические обстоятельства. В заключении прокурор должен дать юридическую квалификацию возникших между сторонами спорных материальных правоотношений. Заключение прокурора завершается его выводами, касающимися возможного, с точки зрения прокурора, способа разрешения спорной ситуации. Цель заключения прокурора - содействие и помощь суду в вынесении законного и обоснованного решения.
Заключение прокурора по делу завершает рассмотрение дела по существу (ст. 170 КАС РФ). Прокурор выступает перед прениями сторон. КАС РФ (ст. 171) не предусматривает выступление прокурора для дачи заключения в прениях.
Особой формой участия прокурора в административном судопроизводстве является подача апелляционных, кассационных и надзорных представлений, которые являются средством (актом) реагирования прокурора на предположительно незаконные решения суда. Представления должны быть облечены в письменную форму и содержать необходимые реквизиты.
Апелляционным представлением оспариваются выводы суда по существу дела в целом, т.е. нарушение судом норм материального и (или) процессуального права. Требования к апелляционному представлению изложены в ст. 299 КАС РФ. Кассационное представление - это акт реагирования прокурора, посредством которого он оспаривает вступившие в законную силу решения и определения всех судов Российской Федерации, принятые в первой инстанции. Требования к содержанию кассационного представления установлены ст. 320 КАС РФ. Надзорное представление - это акт реагирования прокурора, посредством которого прокурор оспаривает решения судов в Российской Федерации, в суде надзорной инстанции. Право на обращение в Президиум Верховного Суда РФ как суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре судебных актов, указанных в ч. 2 ст. 332 КАС РФ, если в рассмотрении административного дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор РФ и его заместители.
11.4. Субъекты, защищающие в административном судопроизводстве права и законные интересы других лиц или
неопределенного круга лиц
Среди лиц, участвующих в административном деле и пользующихся процессуальными правами стороны, в КАС РФ (ст. 40) выделяется неоднородная по своему составу группа субъектов, которые защищают от своего имени права и законные интересы других лиц и публичные интересы. В рамках этой группы законодатель выделяет три вида субъектов:
- государственные органы и должностные лица, которые в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, наделены правом обратиться в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов;
- органы, организации и граждане, которые в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц;
- общественные объединения, которые в случаях, предусмотренных федеральными законами, могут обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этих объединений.
Органы государственной власти и должностные лица участвуют в административном судопроизводстве в качестве двух процессуальных фигур: а) в роли стороны и б) в роли процессуальной стороны, т.е. участвующего в деле лица, которое пользуется правами и несет обязанности стороны.
В роли стороны государственный орган и должностное лицо выступают как субъекты, характеризующиеся личной юридической заинтересованностью (как материальной, так и процессуальной) в разрешении дела. Они являются участниками спорного материально-правового отношения и отстаивают в административно-правовом споре собственный материально-правовой интерес, вступая в процесс от своего имени. В судебном административном процессе они могут являться:
- административными ответчиками, которые защищаются от материально-правовых требований, предъявленных им частными лицами (например, по делам, предусмотренным ч. 2 ст. 1 КАС РФ); либо
- административными истцами, предъявляющими свои материально-правовые требования к частным лицам (например, по делам, указанным в ч. 3 ст. 1 КАС РФ).
В обоих случаях присутствуют противоположные материально-правовые интересы сторон, характеризующие сущность любого правового спора. Органы государственной власти и должностные лица как исполнители государственной воли, выраженной в законах, являются носителями публичного интереса, который конкретизируется в их нормативно фиксируемых функциях, задачах и полномочиях. Материально-правовые интересы этих субъектов формируются компетенцией, отражающей их правовую сущность (Р.Е. Гукасян) <1>.
--------------------------------
<1> Пример четкого и однозначного решения этого вопроса на законодательном уровне дает Общий акт административного права Голландии 1998 г. В ст. 1.2 этого Закона прямо устанавливается, что в административном деле заинтересованной стороной является лицо, чьи интересы непосредственно затронуты административным распоряжением, а что касается административных властей, то "возложенные на них функции считаются их интересами".
Современная процессуальная теория исходит из того, что материально-правовой интерес государственного органа как носителя публичного интереса в административном споре состоит в полноценной, беспрепятственной реализации императивно-определенных для него законом функций и полномочий. В этом случае процессуальная заинтересованность государственного органа обусловлена тем, что признание правомерности его действий при использовании предоставленных ему полномочий ставится в зависимость от разрешения административного спора. В таких делах государственные органы и частные лица занимают положение административных истцов и административных ответчиков как субъекты спорных материальных правоотношений, защищающие в процессе от своего имени собственные юридические (материальные и процессуальные) интересы.
Вместе с тем в соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 40 КАС РФ допускается участие государственных органов и должностных лиц в процессе с целью защиты от своего имени не собственных интересов, а чужих интересов - интересов других лиц, а также неопределенного круга лиц. Основанием для такого участия государственных органов (и должностных лиц) в административном судопроизводстве является их процессуальная заинтересованность. Она обусловлена функциями этих органов (и должностных лиц), возложенными на них в силу закона, которые обязывают прибегать в установленных законом случаях к судебной защите интересов граждан по делам, входящим в сферу их ведения.
Защиту прав других лиц в административном судопроизводстве государственные органы и должностные лица могут осуществлять только в форме обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц либо неопределенного круга лиц (ст. 40 КАС РФ). В отличие от прокурора государственные органы, указанные в этой статье, не имеют права вступать в процесс для дачи заключения.
Применительно к государственным органам и должностным лицам законодатель в КАС РФ (ч. ч. 1, 2 ст. 40) специально выделяет три вида исковых требований, с которыми они могут обратиться в суд: а) в защиту неопределенного круга лиц; б) в защиту публичных интересов; в) в защиту других лиц. Однако из буквального прочтения ч. 6 ст. 40 следует, что закон предоставляет право обращения в защиту интересов неопределенного круга лиц не только государственным органам и должностным лицам, но и другим субъектам - организациям и гражданам.
Обращение органов, организаций и граждан с административным иском по всем этим категориям дел возможно только при наличии определенного условия, которое выражается в том, что право на административный иск в защиту чужих интересов должно быть прямо установлено федеральным законом.
Так, Уполномоченному по правам человека в РФ такое право выступить в защиту интересов неопределенного круга граждан и других лиц предоставлено на основании ст. 21 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и ч. 1 ст. 40 КАС РФ.
Согласно ч. 3 ст. 15 ФЗ от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации, в том числе международные объединения (организации) в лице своих отделений в Российской Федерации, вправе в судебном порядке оспаривать неправомерные действия должностных лиц органов государственной власти и организаций, ущемляющие или нарушающие права детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 31.01.2016) не предусматривает права некоммерческих организаций обращаться в суд с заявлениями в защиту неопределенного круга лиц или других лиц. Исходя из этого суд отказывает этим организациям в принятии иска в защиту интересов неопределенного круга лиц <1>. Закон об общественных объединениях предоставляет общественным организациям право защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 27).
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 26 января 2006 г. N КАС05-640 по иску некоммерческой организации "Союз предприятий зообизнеса".
На этом основании в ряде случаев судом было отказано в принятии от общественных организаций заявлений в защиту неопределенного круга лиц. Такой отказ имел место, в частности, при подаче профсоюзом от своего имени заявления о признании нормативного акта не соответствующим закону в защиту прав неопределенного круга лиц, поскольку ему не предоставлено такое право соответствующими законодательными актами, регулирующими деятельность профессиональных союзов <1>.
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N
3.
Этот вопрос был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ <1>. В его решениях было прямо указано на то, что общественные организации на основании ст. 27 Закона об общественных объединениях вправе обратиться в защиту неопределенного круга лиц в государственные органы, в том числе с заявлением в суд о признании недействующим
нормативного правового акта для осуществления уставных целей, определенных в соответствии с федеральным законодательством. Исходя из такого толкования ст. 27 Закона об общественных объединениях общественные организации вправе обращаться в судебные органы с заявлением в защиту неопределенного круга лиц, в том числе для обжалования содержания нормативных правовых актов.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 июня 2011 г. N 816-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Регионального общественного фонда по Республике Татарстан "ВЕЛЕС" на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 46 ГПК РФ и статьей 27 Федерального закона "Об общественных объединениях". См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 11 октября 2002 г. N 265-О.
Кроме того, в КАС РФ (ч. 3 ст. 40) предусматривается, что общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Такие случаи предусматриваются в ряде законодательных актов. Так, ФЗ от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" устанавливает, что профсоюзы могут от своего имени предъявлять иски в защиту интересов членов профсоюза (ст. ст. 19, 23). Закон РФ от 7 июля 1993 г. N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2015) (ст. 12) предоставляет право этим организациям на защиту интересов своих членов в государственных органах. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ст. 24) устанавливает, что объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации вправе обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами этих объединений и саморегулируемых организаций.
Таким образом, все субъекты, указанные в ст. 40 КАС РФ, вправе обратиться в суд в защиту чужих интересов двух основных видов: а) в защиту интересов неопределенного круга лиц; б) в защиту интересов других лиц. Общественные организации и государственные органы могут также выступить в защиту еще двух видов интересов: общественная организация - в защиту интересов всех своих членов; государственные органы и должностные лица - в защиту публичных интересов (ч. 1 ст. 40 КАС РФ).
Понятие публичного интереса законодателем не определяется. В доктринальном плане в его содержание в первую очередь включаются интересы государства или муниципального образования. Кроме того, исходя из особенностей изложения текста в ч. 1 ст. 40 КАС РФ защита публичного интереса может быть интерпретирована как защита интересов большого (неопределенного) круга лиц. Это возможно в силу того, что субъектов нарушенного однородного права настолько неопределенно много, что ситуация их защиты приобретает публичное значение.
Обратившиеся в суд в защиту чужих интересов органы, организации и граждане пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов). Кроме того, они несут обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного в интересах гражданина административного иска. В качестве процессуального административного истца они обладают специальными правами стороны: изменить предмет и основание иска, отказаться от административного иска полностью или частично.
Законодатель устанавливает в КАС РФ две процедуры принятия судом отказа этих процессуальных истцов от административного иска: а) процедура по делам в защиту интересов других лиц (ч. 7 ст. 40) и б) процедура по делам в защиту неопределенного круга лиц (ч. 6 ст. 40).
В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов другого лица, суд оставляет иск без рассмотрения, если гражданин, обладающий административно-процессуальной дееспособностью, в интересах которого был подан этот иск, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административно-процессуальной дееспособностью, не заявит о том, что он поддерживает административный иск. При их отказе поддержать административный иск суд принимает отказ органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.
Иной порядок предусмотрен по делам в защиту интересов неопределенного круга лиц. В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. Если отказ от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает отказ и прекращает производство по административному делу.
Такое различие в процедурах принятия отказа от административного иска обусловлено тем, что иски в защиту интересов неопределенного круга лиц имеют публичное значение и по своему субъектному составу отличаются от исков, направленных на защиту прав конкретного субъекта. Административные иски в защиту интересов неопределенного круга лиц опосредуют публичный интерес в реализации определенной государственной политики, направленной прежде всего на защиту здоровья и благосостояния населения, законности и стабильности правопорядка. В силу этого при рассмотрении административного дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в исковом заявлении, и выясняет в полном объеме обстоятельства, касающиеся нарушения прав неопределенного круга лиц, в интересах которых подано исковое заявление, и отвечают ли оспариваемые правовые акты управления требованиям законности.
Судебное решение по таким делам не имеет непосредственно правопорождающего значения для конкретных субъектов, входящих в этот неопределенный круг лиц. Оно создает лишь преюдиции для возможного предъявления ими последующих требований о возмещении причиненного им ущерба. Конкретный истец в индивидуальном иске уже не должен заново доказывать противоправность правовых актов управления, признанных незаконными в отношении неопределенного круга лиц. Преюдициальное решение является обязательным для суда, рассматривающего конкретные иски о возмещении ущерба. Кроме того, исками в защиту интересов неопределенного круга лиц предотвращается вынесение противоречивых решений по связанным между собою делам и достигается оперативность их рассмотрения.
Таким образом, характер защищаемого "чужого" интереса диктует особое положение органов, организаций и граждан, защищающих его в судебном процессе. Оно обладает рядом общих признаков:
1) все эти субъекты являются лицами, участвующими в деле, так как они имеют в нем определенный интерес;
2) они участвуют в деле в чужих интересах, поэтому в отечественной процессуальной теории обозначаются общим термином "правозаступники";
3) участвуют в процессе от своего имени, но в защиту чужих интересов, что отличает их от представителей, выступающих не от своего имени, а от имени и в интересах представляемого лица, например, административного истца или административного ответчика;
4) имеют только процессуальный интерес в исходе дела: они не являются субъектами спорного материального правоотношения, поэтому решение суда не влияет на их субъективные материальные права и обязанности и они не получают какой-либо выгоды от процесса. Их участие преследует общественные и государственные цели;
5) в судебном процессе они пользуются правами и несут обязанности стороны, за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов;
6) наряду с ними к делу привлекается административный истец, чьи материальные права и законные интересы, нарушенные или оспоренные в материальном административном правоотношении, должен защитить суд.
Дата: 2018-09-13, просмотров: 4565.