Отказ от реформ и непоследовательность власти вызывали протест радикальной интеллигенции. Он воплотился в студенческих волнениях. Но сильнее всего его отразила борьба подпольной террористической организации «Народная Воля» против правительства. Понимая всю опасность обстановки в стране, прогрессивная бюрократия настаивала на продолжении преобразований 1860-х годов, вдохнув в них новую жизнь. Определенное сплочение либеральной бюрократии вновь произошло в начале 1880 г. Ее формальным лидером стал М. Т. Лорис-Меликов, назначенный министром внутренних дел и сосредоточивший в своих руках значительную власть. Он имел чрезвычайные полномочия от императора для подавления народовольцев. Как полагает В. Г. Чернуха, М. Т. Лорис-Меликов находился под влиянием реформаторского крыла бюрократии. Его проект, предназначенный для поворота России на конституционную дорогу, получил известность под названием так называемой «конституции Лорис-Меликова».

Суть проекта заключалась в следующем. Изменялся порядок подготовки законопроектов. Если раньше они вносились в Государственный Совет министрами и обсуждались только членами Государственного Совета, то теперь предлагались следующие перемены. Правительство вносит законопроект в подготовительные комиссии. Они состоят из чиновников правительственных ведомств и экспертов, «известных своими специальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям народной жизни». После рассмотрения в подготовительных комиссиях и сделанных ими поправок законопроект вновь от имени правительства вносится уже в Государственный Совет. Тот, в свою очередь, направляет его в общую комиссию. Та же включает: 1) назначенных императором членов общих комиссий; 2) выборных лиц от губерний, где действуют земские учреждения, и от некоторых значительных городов. Порядок избрания таков: по 1–2 представителя от губернии (в зависимости от численности населения), избранных на губернских земских собраниях, и по 1 – от городов (от столиц - по 2), избранному городскими думами. Избираться могут либо гласные, либо не принадлежащие к ним лица, но обязательно проживающие в данной губернии (городе); 3) назначенных императором делегатов от местностей, где нет земских учреждений. Составленная таким образом общая комиссия имеет право совещательного голоса. Уточненный ею законопроект возвращается обратно правительству и вновь вносится в Государственный Совет. Естественно, за министром и Госсоветом оставалось право оставить  мнение общей комиссии без внимания.

Конечно, предлагавшийся М. Т. Лорис-Меликовым проект далек от какой-либо конституции. Он безусловно, как памятник права, уступает проектам Сперанского и Новосильцева начала XIX в., в которых (в разной степени) предусматривался полномочный законодательный парламент. Но надо помнить, в каких условиях М. Т. Лорис-Меликов его готовил. Во-первых, сам М. Т. Лорис-Меликов пережил нелегкие времена, страдая от сомнений. В руках у него, боевого генерала, придерживавшегося долгое время традиционного мировоззрения, сосредоточивалась огромная власть, но данная ему исключительно для борьбы с народовольцами, а никак не с целью государственных преобразований. Видимо, столкнувшись с отчаянием революционеров и конституционными призывами земств, М. Т. Лорис-Меликов стал склоняться к реформам, а не к насилию. Он мог настоять на роспуске земств, но не стал этого делать. Но в то же время осенью 1880 г. не хотел поддержать конституционную платформу части из них. Как считал видный русский правовед С. Г. Сватиков, М. Т. Лорис–Меликов в конце 1880 г. под влиянием либеральной демократии и общественного мнения стал более внимателен к конституционной политике. Он, видимо, не прочь был согласиться с созывом всероссийской земской думы. Но тут вступает в силу второе обстоятельство. М.Т. Лорис-Меликову приходилось считаться с позицией Александра II. Вот отчего влиятельному министру при докладе государю 28 января 1881 года пришлось тщательно взвесить доводы в пользу своего варианта. Они сводились к следующему: Реформы 1860-х гг. надо завершить. Успешно бороться с крамолой власть способна, лишь оперевшись на поддержку общества. Оно готово к этому, но при условии продолжения преобразований. План углубления реформ сформулирован с учетом невозможности для России представительства народа в форме западного парламентаризма. Западные политические институты внесут смуту в русский народ, поскольку чужды его традициям и несвоевременны. Не нужен и Земский собор, так как он был хорош только в Московской Руси. Остается привлечение земских представителей к деятельности Государственного Совета.

По свидетельствам современников, сам М. Т. Лорис-Меликов рассматривал свой проект как первый шаг в сторону обновления высшей власти. Таким же образом оценил его государь. По мнению Александра II, общая комиссия Государственного Совета могла стать предвестником парламента. Уступив настояниям министров, император 17 февраля 1881 года утвердил доклад М.Т. Лорис-Меликова. Его воплощение в жизнь стало невозможным из-за убийства Александра II 1 марта 1881 года и последовавшего за ним окончательного торжества консерваторов в правительственных кругах.

Оценки проекта М. Т. Лорис-Меликова различны. Советская историография всегда отказывала ему в конструктивном содержании, полагая, что изменить самодержавную форму правления при его помощи не удалось бы. Аналогичного суждения придерживался П. Н. Милюков. Он резко квалифицировал вариант М. Т. Лорис-Меликова как лицемерное заигрывание с общественным мнением. Иные доводы у западной историографии. Еще в 1880–1881 годах английская политическая периодика лишь в усилиях Лорис-Меликова усматривала путь, позволивший бы сочетать традиционное русское самодержавие с либеральными реформами. После убийства Александра II она уже не сомневалась в том, что осуществление программы Лорис-Меликова вывело бы Россию из внутреннего кризиса и изменило ее судьбу. Длительное время на том стояла и научная литература. По оценкам С. Грэхема, гибель Александра II разрушила концепцию русской свободы в рамках самодержавия. Р. Хайр также полагал, будто бы в начале 1880-х г. оказался упущенным шанс для конституционной реформы в России. Но в новейших исследования звучат иные оценки. На взгляд П. Готрелла, на рубеже 1870–1880-х гг. в России сложилось несоответствие между модернизирующейся экономикой и архаичной формой политической власти. Однако именно консервативная позиция правительства не позволила выйти из кризиса путем реформ «сверху». А. Валицкий также не усматривает серьезной возможности реформистской модели модернизации, проводящейся по инициативе правительства.

В новейшей русской историографии утверждается мнение, согласно которому правительство уже со второй половины XIX в. навсегда утрачивает реформаторскую инициативу. Предлагавшиеся им варианты преобразований трагическим образом отстают от условий времени. В итоге – все возраставший кризис власти, завершившийся двумя революциями начала XX века. Такую позицию занимают Б.В. Ананьич, В.Г. Чернуха, Л.Г Захарова, Р.Ш. Ганелин и др.

Глава VI