В том, как в законодательстве формируется право на свободу деятельности СМИ, наглядно проявляется действительный уровень достигну­той в обществе свободы печати, радио, телевидения.

Современные международные документы органично соединя­ют свободу и ответственность. Европейская конвенция по правам человека (ст. 10) провозглашает:

«1. Каждый имеет право на свобо­ду выражения своего мнения. Это право включает свободу придер­живаться своего мнения и свободу получать и передавать информа­цию или идеи без вмешательства официальных властей и независи­мо от границ.

2. Осуществление этих свобод, поскольку это связано с обя­занностями и ответственностью, может быть предметом таких фор­мальностей, условий, ограничений или штрафных санкций, какие предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целост­ности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других людей, предотвращения раз­глашения информации, полученной конфиденциально, или обес­печения авторитета и беспристрастности правосудия».

В Российской Федерации разработкой и экспертизой подготав­ливаемых законодательных актов занимаются парламентские ко­митеты и комиссии, а также государственные органы. Для разви­тия положений конституционных норм принят ряд законов, пря­мо или косвенно регулирующих деятельность СМИ. Это, прежде всего, законы о средствах массовой информации, об информации, информатизации и защите информации, об авторском праве и смежных правах, о государственной тайне, о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ, о рекламе, об участии в международном информационном обмене, разрабатываются другие акты (закон о телевидении и ра­диовещании, закон об издательской деятельности, о праве на ин­формацию и др., в том числе законодательство о СМИ республик в составе РФ); деятельности СМИ касаются также соответствую­щие разделы Гражданского и Уголовного кодексов.

По Конституции РФ (ст. 29) «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять ин­формацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным зако­ном». При этом «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

В соответствии с «Законом о СМИ» гарантируется свободный:

— поиск, получение, производство и распространение массо­вой информации;

— учреждение средств массовой информации, владение, пользо­вание и распоряжение ими;

— изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация тех­нических устройств и оборудования, сырья и матер­­иалов, пред­назначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за ис­ключением предусмотренных законодательством Российской Фе­дерации о средствах массовой информации.

Существуют юридические ограничения, касающиеся деятельности СМИ: ограничения, связанные с учреждением СМИ, и ограничения, связанные с злоупотреблением свободы СМИ.

Ограничения, связанные с учреждением СМИ. Согласно закону «О средствах массовой информации», правом быть учредителем (соучредителем) СМИ обладает:

— гражданин Российской Федерации, достигший восемнадцатилетнего возраста;

— объединение граждан;

— предприятие, учреждение, организация;

— государственный орган.

В роли учредителя не может выступать:

— человек, отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору;

— душевнобольной, признанный судом недееспособным;

— объединение граждан, учреждение и организация, деятельность которых запрещена по закону;

 — гражданин другого государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно на территории Российской Федерации.

В связи с проблемой свободы журналист­ской деятельности следует выделить запреты действий, трактуе­мые как злоупотребление свободой СМИ:

— охрана интересов государства;

— охрана прав и законных интересов личности;

— юридические нормы, зафиксированные в кон­ституциях и других законодательных актах, ограничивающий свободы (права и обязанности) журналистов.

 При этом не допускаются такие действия журналистов и СМИ, которые под­падают под определение «злоупотребление свободой» массовой ин­формации: «Не допускается использование средств массовой ин­формации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропа­ганды войны».

С другой стороны, Законом о СМИ устанавливается ответствен­ность и за ущемление свободы деятельности журналистики, которое проявляется: в осуществлении цензуры; во вмешательстве в дея­тельность редакции; в незаконном прекращении деятельности СМИ; в нарушении права редакций на запрос и получение ин­формации; в незаконном изъятии или уничтожении тиража; в при­нуждении журналиста в профессиональной сфере; в установлении ограничений законных контактов журналистов с целью получения информации, а также в нарушении других прав журналиста.

Виды цензуры и ее функции

Цензура — контроль официальных (светских или духовных) властей за содержанием, выпуском в свет и распространением печатной продукции, содержанием (исполнением, показом) пьес и других сценических произведений, кино-фотопроизведений, произведений изобразительного искусства, радио- и телевизионных передач, а иногда и частной переписки, с тем чтобы не допустить или ограничить распространение идей, сведений, признаваемых этими властями нежелательными или вредными.  

Цензура — явление многоаспектное, в зависимости от выбранной точки рассмотрения выделяются различные ее виды.

1. По способу осуществления цензура делится на предварительную (разрешительную) и последующую (карательную). Предварительная цензура предполагает необходимость получить разрешение на выпуск книг, газет, теле- и радиопередач, постановку пьес и т. д. Последующая цензура заключается в оценке уже опубликованных, выпущенных изданий, поставленных пьес и принятии ограничительных или запретительных мер в отношении тех, которые нарушают установленные требования.

Предварительная цензура либо налагает запрет на распространение определенных сведений, либо вмешивается в творческий процесс. Автор/журналист, редактор и издатель перекладывают свою ответственность на цензора, который, руководствуясь интересами государства, решает судьбу того или иного материала.

Сегодня предварительная цензура трансформировалась из внешней во внутреннюю, теперь роль цензора играет редактор. Главным руководством при этом являются не государственные, а частные, «хозяйские» интересы. Суть методов осуществления цензуры сохраняется, меняется только их форма.  

Несмотря на то, что сегодня предварительная и последующая цензура формально отсутствуют, фактически существует целый комплекс государственных мер по осуществлению контроля за СМИ. Во-первых, это разрешительная система создания органов печати, их обязательная регистрация в компетентных государственных органах. Во-вторых, это отсутствие экономической свободы СМИ: для существования изданий требуются крупные денежные средства, в результате печать, телевидение и радио попадают в финансовую зависимость от правительства, различных администраций, чиновников, бизнесменов.

В конце XX века появилась новая форма цензуры периодической печати — физическое устранение неугодных журналистов, которое сопровождается шантажом и запугиванием. В списке горячей десятки стран-рекордсменов по нераскрытым преступлениям против журналистов Россия занимает первую строчку — наравне с Алжиром.

2. По ареалу распространения цензура делится на внутреннюю и иностранную. Задача внутренней цензуры заключалась в рассмотрении изданий, выходивших на территории Российской империи, затем Советского Союза на любых языках.

Иностранная цензура контролировала печатную продукцию, ввезенную в страну. Заграничные периодические издания, выписываемые через почтамт, поступали на просмотр цензорам почтового департамента. В 1797 году Павел I установил самую строгую внутреннюю цензуру, через год было издано распоряжение о тщательной проверке заграничных произведений печати и конфискации изданий, содержащих малейший намек на либерализм.    

3. По содержанию, объекту воздействия цензура бывает политической (идеологической) и нравственной (духовной). Политическая цензура касается содержания материала, качества содержащейся в нем информации.  Нравственная цензура отвечает за форму подачи материала, язык, которым пользуется автор, например, избегание ненормативных слов при переводе. Таким образом, нравственная цензура борется с пошлостью и грубостью на страницах газет, с бездарностью и безответственностью журналистов.

Показательно, что в условиях, когда государство боится показаться недемократичным, политическая цензура выступает под маской нравственной. Правка сопровождается примерно таким комментарием: «Все хорошо, только давайте устраним некоторые стилистические ошибки. Например, вот этот кусок текста выбросим, так как читателю необязательно знать все подробности и т.д.»

Таким образом, идеологическая цензура работает с фактологической стороной деятельности СМИ (тема, идея, факты, аргументы, гипотезы, суждения, выводы и т.д.), нравственная цензура работает с языковым аспектом (устранение речевых, орфографических, логических и других ошибок» как лучше сказать, чтобы читатель правильно понял; композиция материала и т.д.). Конечно, в некоторых случаях, особенно если основополагающим признаком журналистского материала является ирония, на первый план выходит форма, через которую, как намек, просачивается содержание. Подобные тексты бесполезно править, так как они разрушаются, и именно к двуплановсти иронии, возможности двоякой трактовки прибегают СМИ в период цензуры и запретов. 

4. По объекту воздействия (ограниченные свободы журналистики) цензура бывает социально-творческой, юридической и экономической. Кислород СМИ можно перекрыть, отменив творческую, юридическую и экономическую свободу. Государство методом проб и ошибок сегодня выбирает самый коварный вид цензуры. Даровав прессе, радио и телевидению формальную свободу (творческую и юридическую), за которую несколько столетий ратовала общественность, оно давит на самый важный рычаг – экономический. Экономическая зависимость уничтожает журналистику изнутри, делает ее продажной, превращает ее в специфическую сферу услуг. Также эффективной формой воздействия на СМИ являются судебные преследования (ограничения юридической свободы). На любую критику власть реагирует угрозой уголовного преследования в виде исков о защите чести и достоинства.

5. По субъекту воздействия выделяются такие виды цензуры: цензура со стороны государства, цензура со стороны «хозяина» (бизнесменов, политиков и т.д.) — внутриредакционная цензура, цензура со стороны журналистского корпуса, цензура со стороны общественности (со стороны читателя, зрителя, слушателя) и самый специфический вид — самоцензура. 

Цензура со стороны государства заключается в прописывании юридической стороны, правового положения СМИ и обеспечения правильного исполнения этих законов. В зависимости от выбранной правительством тактики цензура будет принимать легкие или тяжелые формы, которые будут рассмотрены далее. Цензура со стороны государства должна не только на бумаге прописать права и обязанности журналиста, меры наказания в случае нарушения закона, но и не менее пристально следить за претворением этих законов в жизнь.

Также государственная цензура должна очертить круг сферы своего влияния, определить пределы, которые преступать не имеет права. Самой эффективной и необходимой мерой государственного контроля является лицензирование и аккредитация журналистов и самих изданий. 

Внутриредакционная цензура — цензура со стороны «хозяина».  Превращение журналистики в бизнес и производство информации называют характерной чертой XX века. Оценив выгодность иметь в своем владении СМИ крупный капитал, а также политики стали делить между собой информационный рынок. Формула «кто владеет информацией, тот владеет миром» — девиз, современной действительности. В зависимости от позиции, мировоззрения и желаний учредителя, спонсора и т.д. меняется политика самого издания. Материалы, содержащие в себе точку зрения, расходящуюся с «хозяйской», просто не публикуются. Журналист, не меняющий точку зрения на точку опоры, не найдет себе применения в таком средстве массовой информации.

Лицо и политика издания во многом будут зависеть от уровня образования и культуры учредителя, от поставленных им целей и задач. К сожалению, чаще всего это делание денег и делание политики. Внутриредакционная цензура в нормальной рабочей обстановке является обычным явлением, так как каждое издание имеет свой формат, направленность на определенную аудиторию, определенный круг тем, поэтому такая цензура позволяет лучше планировать работу редакции, координировать действия журналиста, добиваться большей эффективности и действенности материалов.

Цензура со стороны журналистского корпуса — это оценка деятельности отдельного журналиста или целого изданий со стороны коллег. Мнение другого журналиста ценится, так как признание или осуждение в своей профессиональной среде имеет большое значение для каждого человека. Чтобы отслеживать закономерности развития СМИ, решать, возникающие проблемы, создаются профессиональные организации журналистов. Цензура со стороны журналистского корпуса чаще всего сталкивается с решением моральных и этических проблем.

Показатель профессионализма журналистов — нравственность. Журналистский корпус должен контролировать соблюдение морали, профессионального долга, ответственности и нравственности отдельных своих членов. Профессиональная нравственность оказывает воздействие на деятельность журналиста не только при помощи норм. Она регулирует поведение корреспондента его поступки, мысли, речь через систему ценностей, при этом основным контролирующим механизмом является наложение запрета (табу), то есть цензура. Цензура со стороны журналистского корпуса реализуется виде журналисткой этики (этические кодексы).

Цензура со стороны общественности является самой важной и необходимой. Аудитория является важным рычагом управления и воздействия на СМИ. Если человек не будет читать газеты, смотреть телепередачи и слушать радиопрограммы, то они потеряют самое главное — внимание адресата, возможность формировать его сознание.

Отношения между журналистом и читателем нельзя рассматривать односторонне, то есть ограничиваться активностью первого и пассивностью второго. Так, воздействуя на адресата, корреспондент сам находится под его влиянием, так как читатель (зритель, слушатель) становится посредником в отношениях журналиста с самим собой. Журналистика как форма «речевого общения» осложняется отсутствием моментальной обратной связи, причем все трудности приходится решать журналисту, который сначала должен предугадать реакцию читателя (зрителя, слушателя) на свой материал, а потом, руководствуясь этим, его написать. Следовательно, в совей деятельности журналист ориентируется, прежде всего, на своего адресата, которого воспринимает как субъекта, а не объекта.

Активность аудитории проявляется также при выборе характера и количества воспринимаемой информации. Активность журналиста проявляется чрез его отношение к предмету общения, то есть создаваемому тексту, его теме, идее, выразительным языковым средствам и т. д. 

Самоцензура  — самоконтроль, самоограничение. Журналистика — творческая профессия, творить — значит делать выбор, следовательно, ее основой является безграничная свобода. Но такую свободу можно предоставить только нравственно сформировавшейся личности, то есть человеку с хорошо развитым самоконтролем (самоцензурой). К сожалению, таких журналистов на сегодняшний момент слишком мало.

Оптимальным вариантом между безграничной свободой и жесткой цензурой является самоконтроль журналиста (советчик, который редко ошибается; внутренний цензор, нормы которого человек безоговорочно принимает, не чувствуя над собой насилия). Ориентирами для самоцензуры являются нормы, они ограничивают пространство творческой свободы журналиста, но ограничивают его собственной волей. Нормы — это выработанные в опыте профессии представления, подталкивающие к таким вариантам поведения в ходе деятельности, которые позволяют в конкретных условиях с наибольшей вероятностью достигать оптимальных отношений и добиваться хорошего результата.

Самоцензура имеет не только плюсы, но и минусы. Когда журналист не уверен в собственных силах, способностях, таланте, он, во-первых, не реализует значительное количество своих идей, связанных с разработкой новых тем и информационных поводов. Во-вторых, боится экспериментировать с формой материалов, композицией авторским стилем, то есть пишет по шаблону. В-третьих, не предлагает редакциям СМИ свои материалы, то есть пишет в стол.    

Функции цензуры

Во всех определениях цензуры присутствуют два ключевых понятия: «контроль» и «ограничение». Действительно самой важной и первостепенной функцией цензуры для ее создателей является контролирующая или ограничительная. В зависимости от мировоззрения, целей и задач личности или группы лиц, в чьих руках находится цензура, она будет ограничивать либо доступ к информации, либо возможность ее распространения, либо и то и другое. При этом контролирующая функция цензуры чаще всего работает против СМИ, ограничивая и ущемляя их права.

Такой вид цензуры, как самоцензура, конечно, тоже ограничивает журналиста. Вопрос только в чем? Самоцензура — это самоконтроль, самоограничение, это помощник в осуществлении выбора; это советчик, который редко ошибается; внутренний цензор, нормы которого безоговорочно принимаются. Такая цензура помогает сделать правильный выбор, ограничить себя, при этом журналист не чувствует над собой насилия. В данном случае проявляется другая функция цензуры — селекционная (отборочная, фильтрующая, организаторская).

Этапы развития цензуры

В России цензура зародилась в XVI веке как духовная, с 1721 года ее осуществлял Синод. Так, в регламенте Духовной Коллегии от 25 января 1721 года встречаются неоднократные указания, касающиеся печати, в частности, попытка ограждения чести и достоинства отдельных лиц.

20 марта 1721 года выходит указ «О непродаже листов разных изображений, служебников и канонов, изданных без доз­воления Синода, и об отбирании оных в церковный приказ». Все «нелегальные» издания были конфискованы, производители были оштрафованы.

Светская цензура началась при Петре I и продолжалась небольшим перерывом до октября 1905 года.

В 1720 году наблюдение за печатью осуществляла Духовная Коллегия, в 1771 году – Академии Наук, затем — «Главная Полицмейстерская Канцелярия».

Согласно указу Святейшего Синода от 18 октября 1748 года из книг должны были выниматься и отсылаться в типографии только листы, которые надлежало исправить.

15 января 1783 года был издан общий указ о «вольных» типографиях, который разрешал открывать типографии без согласований с представителями власти.

В 1796 году были закрыты все частные типографии. Также указом 1796 года для контроля над изданием и ввозом в Россию книг учреждены цензурные комитеты в Петербурге, Москве и других городах. 16 сентября 1796 года Екатерины II постановила: 1) уч­редить из одного светского лица и двух духовных цензуру в обеих столицах, в Риге, Одессе и при Радзивилловской таможне; 2) ча­стные типографии упразднить, за исключением некоторых особо привилегированных, 3) ни одна книга не может быть издана без предварительного рассмотрения цензурой и удостоверения, что в ней ничего не противоречит Закону Божию, государственным правилам и благо­нравию; 4) цензоры заграничных книг должны подвергать сожжению те из них, которые противоречат Закону Божию, верховной власти или развращают нравы».

Во время царствования Павла I возникла новая цензурная инстанция — Совет Его Императорского Величества, который согласно указу 4 июля 1797 года контролировал издание сомнительных книг и занимался ликвидацией недозволенной литературы.

31 марта 1801 года Александр I отменил указ своего отца. Указ от 9 февраля 1802 разрешал ввоз иностранной литературы, типографиям возвращен статус экономических, а не политических, предприятий, поэтому они могли открываться всеми желающими во всех города Российской империи. Единственным условием являлось предупреждение об открытии типографии городской управы благочиния.

Характерная черта печати XIX века заключается в том, что порядок осуществления цензуры определялся специальными уставами. Согласно первому цензурному уставу, изданному 9 июля 1804 года, надзор за печатью осуществляло Главное правление училищ при министерстве народного просвещения. Согласно уставу, запрещению подлежали сочинения, «противные православной религии и самодержавному строю».

Второй устав был принят 15 июня 1826 году, современники прозвали его «чугунным». Автором этого документа был министр народного просвещения адмирал Шишков. Большой объем устава (230 статей) объяснялся введением массы мелочных ограничений, которые давали цензору право запретить любое сочинение. Цензура функционировала в трех областях: 1) наука и воспитание юношества; 2) нравы и внутренняя безопасность; 3) общественное мнение, его направленность в соответствии с политическими обстоятельствами и видами прави­тельства. Последнему пункту уделялось особе внимание, под самым жестким контролем оказались СМИ, так как именно в их задачу входит формирование общественного мнения.

22 апреля 1828 года был утвержден новый устав о цензуре, его автором стал князь Ливен. В основе этого документа лежала «свобода молчания»: цензура не определяла направление развития словесности и общего мнения, а только запрещала тиражирование и продажу произведений словесности, наук и искусств, которые бросали тень на основы веры, Престола, добрых нравов и личной чести граждан. Цензура превращается в таможню, которая не допускает вниманию общества «брак» в литературе и журналистике. Для выпуска любого нового периодического издания требовалось разрешение императора Николая I.

2 апреля 1848 года по распоряжению императора Николая I был учрежден негласный комитет, который рассматривал уже вышедшие издания и докладывал обо всём, что противоречило официальной позиции правительства.

10 марта 1862 года издается указ Сенату (наблюде­ние за исполнением цензурных правил поручено мини­стру внутренних дел). Указания цензурным комитетам: 1) цензура не должна быть слабой, иначе наши периодические издания переполнятся статьями, в которых систематически осуждается все, что делает правительство, и цель которых – возбуждение общественного недовольства; 2) цензор, который будет несколько раз замечен в упущениях, будет уволен.

6 апреля 1865 года печать освобождена от предварительной цензуры, желающие издавать газеты и журналы должны были вносить залог в размере 2,5 — 5 тыс. руб.

Законом 17 октября 1866 года редакциям и сотрудникам газет и журналов, подвергнутых, вслед­ствие троекратного предостережения, временной приостановке, запрещалось в это время издавать от своего имени выпускать другое издание

Согласно закону от 14 июня 1868 года министр внутренних дел А.Е. Тимашев мог запрещать на время розничную продажу провинившихся периодических изданий.

Поло­жениями Комитета министров 1882 и 1883 годов лицам, состоящим на государственной службе, воспрещалось принимать участие в по­временных изданиях. Большое значение эти положения имели для провинциальной прессы, так как многие из них принимали активное участие в создании газет в качестве учредителей, «спонсоров» и даже журналистов.

Положение Комитета министров от 28 марта 1897 года поставило в зависимость от разрешения министра внутренних дел переход периодических изданий от од­ного издателя к другому.

Закон от 4 июня 1901 года о предельных сроках действия предостережений. На основании этого правого документа, первое предостережение, при отсутствии других, сохра­няет силу в течение года. Если в течение этого времени издание получает второе предостережение, то действие их сохраняется два года, по истечении которых, при отсутствии третьего предос­тережения, оно освобождается от всех полученных предостереже­ний.

В 8 мая 1903 года специальным указом вместо произвола губернаторов были введены должности отдельных цензоров в таких крупных городах, как Владивосток, Екатеринослав, Нижний Новгород, Ростов-на-Дон, Саратов, Томск и Харьков.

14 декабря 1904 года вышел Вы­сочайшего указа Сенату об ослаблении контроля за печатью.

Реакцией царского правительства на революцию стали манифест 17 октября 1905 года и «Временные правила» от 24 ноября 1905 года. Власть попыталась остановить начавшийся процесс освобож­дения журналистики от цензуры. 17 октября 1905 года был обнародо­ван Высочайший манифест, по которому населению «даровались незыблемые свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов».

26 апреля 1906 года отменена предварительная цензура и восстановлена ответственность авторов и издателей перед судом.

27 апреля 1917 года вышло постановление Временного правительства «О печати». Это был первый в истории России закон, провозгласивший свободный выпуск и распространение печатного органа любой партии, а также отмену цензуры: «Печать и торговля произведениями печати свободны. Применение к ним административных взысканий не допускается».

26 июля 1917 года специальным указом о военной цензуре вводится предварительная цензура подготовленных к печати материалов (особое внимание уделялось освещению боевых действий).

7 ноября 1917 года издается «Декрет о печати». Особое внимание уделяется тому, что закрытию подлежат лишь органы прессы: 1) призывающие к открытому сопротивлению или неповиновению рабочему и крестьянскому правительству. 2) сеющие смуту путем явно клеветнического извращения фактов. 3) призывающие к деяниям явно преступного, то есть, уголовно-наказуемого характера.

Декрет Совета Народных комиссаров от 20 ноября 1917 года  ввел государственную монополии на объявления.

28 января 1918 года был подписан «Декрет о революционном трибунале». Теперь революционный трибунал мог подвергнуть наказанию за проступки путем использования печати практически любое издание. Несмотря на то, что трибунал печати состоял из трех лиц, избираемых на срок не более трех месяцев Советом Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов, в экстренном случае решение мог принять один из членов Следственной комиссии. При этом на решение, вместо положенных 48 часов, отводилось всего 12.

Декрет о государственном издательстве от 20 мая 1919 года стал началом формирования института советской цензуры.

6 июня 1922 года функции Госиздата «Положением о Главном управлении по делам литературы и издательства» передаются Главлиту. В обязанности Главлита входит не только осуществление предварительной цензуры, но и выдача разрешений на выпуск периодических и непериодических изданий. Главлит находится в ведении Народного комиссариата просвещения. На местах он создает свои органы при губернских отделах народного образования.

В положении о Главлите точно указаны случаи (всего их пять), в которых можно запретить издание: а) агитация против Советской власти, б) разглашение военных тайн республики, в) возбуждение общественного мнения путем сообщения ложных сведений, г) возбуждение националистического и религиозного фанатизма, д) сочинения, носящие порнографический характер.

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 «О средствах массовой информации» отменил цензуру и провозгласил свободу печати (статья 3).