ГрК РФ от 29.12.04 совокупностью норм (включая ч. 7–10 ст. 48), а также нормами других федеральных законов установлено пять основных положений.

1. Два вида документов предоставляются по запросам заинтересованных лиц – технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и информация о плате за такое подключение.

2. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются:

1) организациями, осуществляющими эксплуатацию сети инженерно-технического обеспечения, по запросам:

а) органов местного самоуправления, если ими самостоятельно или посредством инициативных действий частных лиц – претендентов на получение прав на земельные участки обеспечено выделение путем планировки территории из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для предоставления частным лицам в порядке, определенном земельным законодательством;

б) правообладателей ранее предоставленных, приобретенных неделимых земельных участков, если у таких правообладателей имеется намерение осуществить реконструкцию принадлежащих им зданий, строений, сооружений или строительство на месте сносимых объектов, то есть предпринять действия, влекущие за собой увеличение как параметров объектов, так и необходимых для их использования (эксплуатации) объемов инженерно-технических ресурсов;

2) органами местного самоуправления, которые в процессе или по завершении действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для их предоставления получили технические условия и информацию о плате за подключение от организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, и которые предоставляют технические условия и информацию о плате за подключение лицам, претендующим на получение прав на сформированные земельные участки в целях осуществления строительства.

3. Технические условия предоставляются в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов. Что касается делимых земельных участков, выделенных в границах вновь образуемых кварталов, микрорайонов для их комплексного освоения (то есть для строительства не одного, а многих объектов), то с ними дело обстоит особым образом.

Технические условия должны быть подготовлены (в том числе с участием эксплуатирующих организаций) при осуществлении работ по планировке территории, посредством которой выделен квартал или микрорайон, с определением его характеристик, включая характеристики необходимого развития систем инженерно-технического обеспечения (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Данная технология планировочного процесса закреплена законодательно: в п. 3 ст. 38² Земельного кодекса Российской Федерации (где говорится об информации, которая должна содержаться в извещении о проведении аукциона по продаже права на земельный участок для его комплексного освоения) не содержится требования о предоставлении технических условий и информации о плате за подключение.

Кроме того, косвенное подтверждение того, что собственно технические условия предоставляются только в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов, содержится в «Правилах определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года № 83, принятого во исполнение ч. 10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04. В п. 7 Правил сказано: «В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения…». Казалось бы, утверждается прямо противоположное сказанному выше? На самом деле это не так. В представленном фрагменте нормативного правового акта говорится о ситуации, когда еще нет сетей инженерно-технического обеспечения, их только предстоит создать. Параметры их создания, в том числе характеристики («технические условия») сетей инженерно-технического обеспечения должна определить планировка территории. Таким образом, технические условия могут содержаться только в документации по планировке территории, утвержденной до начала действий по предоставлению посредством аукциона прав на земельный участок для комплексного освоения. Иными словами, не может быть отдельного, независимого от планировки территории «технологического» действия по «предоставлению» технических условий; говорить следует о другом — об их описании, сделанном в процессе подготовки документации по планировке территории и согласованном эксплуатирующими организациями.

4. Технические условия – это документ, включающий три позиции (максимальная нагрузка, сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий) и фиксирующий обязательство организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателем земельного участка в течение не менее двух лет обеспечить подключение построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение.

5. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение 14 дней со дня поступления запроса от органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.

Последнее положение фактически свидетельствует о том, что подготовка технических условий и информации о плате за подключение не требует специальной аналитической работы, что это рутинное, технологическое действие — в противном случае ГрК РФ от 29.12.04 не установил бы требования о бесплатности и беспрецедентной краткости срока. А сугубо технологическим такое действие может быть только в том случае, если имеются заранее подготовленные содержательные основания, используя которые быстро можно оформить запрашиваемые документы и предоставить их заявителям. В связи с этим возникают два вопроса:

1) что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение?

2) как быть в случаях, когда такие основания отсутствуют, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7-10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (41.2) о том, что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение

Ключ к ответу на этот вопрос содержится в ч. 7 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой «правообладатель земельного участка в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий». Фраза «в пределах предоставленных ему технических условий» может означать только одно – в пределах максимальной нагрузки. Ответ на вопрос о содержательных основаниях для определения технических условий и максимальной нагрузки включает следующие положения..

1. Хотя ГрК РФ от 29.12.04 не дает формально-юридического определения понятия «максимальная нагрузка», смысл последнего очевиден – это тот максимальный объем инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества и т.д.), который может быть предоставлен в единицу времени для конкретного земельного участка исходя из максимального объема определенного типа строительных объектов, которые допускается построить на этом земельном участке. Поэтому максимальная нагрузка — понятие вторичное по отношению к первичному показателю - максимальному объему строительства на земельном участке. Таким образом, невозможно определить, какова может быть максимальная нагрузка, если неизвестны максимальный объем и назначение строительства, допускаемого на земельном участке.

2. Инженерно-технический ресурс любого вида подается потребителям только по «сетевому принципу» — не для одного земельного участка, а для совокупности земельных участков, то есть для соответствующей территории обслуживаемой магистральными и разводящими сетями инженерно-технического обеспечения. Поэтому первичный показатель (показатель максимального объема строительства, допускаемого на отдельном земельном участке), не может быть получен без знания аналогичных показателей применительно к иным земельным участкам, то есть применительно к соответствующей территории.

3. Знание о первичном показателе максимального объема строительства, допускаемого на отдельных земельных участках и на соответствующей территории — это знание особого рода. Оно имеет два аспекта – правовой и технологический.

Правовой аспект определяется следующим. Максимальный объем строительства и его назначение – это прежде всего правовая гарантия, предоставляемая органами власти частным лицам. Гарантия того, что, с одной стороны, такой объем соответствующего назначения всегда — в данное время или позже — может быть достигнут при наличии желания и экономических возможностей у правообладателей соответствующих земельных участков. С другой стороны, такой объем строительства никогда не будет превышен, поскольку превышение является правонарушением, которое влечет за собой применение соответствующих санкций. Такого рода гарантии не могут устанавливаться никак иначе, кроме как посредством градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, действие которых распространяется на всех без исключения лиц, включая должностных[34].

Наличие правовых гарантий, обеспечиваемых градостроительными регламентами, – это необходимая предпосылка самóй возможности надежного соотнесения между собой двух компонентов планирования развития территории: первичных показателей - максимальных объемов строительства соответствующего назначения, допускаемых на соответствующих земельных участках и территориях, и вторичных показателей - максимальных объемов инженерно-технических ресурсов, увязанных с первичными показателями гарантированных максимальных объемов строительства. Нет таких гарантий – значит нет необходимых условий для рационального планирования развития территорий городов.

Технологический аспект – это возможность организовать, опираясь на правовые гарантии, технологическую цепочку взаимосвязанных и согласованных действий по планированию развития территории и реализации намеченных планов:

1) посредством документа территориального планирования (генерального плана) и правил землепользования и застройки определяются: первичные показатели — назначение и максимальные объемы строительства, допускаемые и гарантируемые на соответствующих территориях, в пределах территориальных зон и на каждом земельном участке в пределах таких зон, и вторичные показатели максимальной нагрузки – определяемые генеральным планом показатели потребности в инженерно-технических ресурсах для соответствующих территориальных зон;

2) посредством комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры общие решения, определяющие связку между объемами строительства и потребными для таких объемов ресурсами и содержащиеся в плане реализации генерального плана, доводятся до уровня обязательств органов власти в части последовательности реализации приоритетных проектов, источников их финансирования и времени завершения строительства.

Прежде чем окончательно ответить на вопрос, что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение, следует подробнее остановиться на обязательствах сторон, вовлеченных в рассматриваемый процесс, – правообладателей земельных участков, эксплуатирующих организаций и органов власти.

Обязательства обеспечить подключение построенного объекта возложены ч. 8 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 на организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Надо также учесть, что эти организации предоставляют правообладателям земельных участков не только технические условия, но и информацию о плате за подключение. Это означает следующее.

1. Получая такую информацию, правообладатель земельного участка фактически берет на себя обязательство оплатить часть осуществленных не им суммарных затрат на строительство, модернизацию сетей инженерно-технического обеспечения, обслуживающих не только соответствующий земельный участок, но и сопряженные земельные участки в пределах некоторой территории. Указанные затраты осуществлены либо администрацией за счет бюджетных или заимствованных средств, либо эксплуатирующей организацией в рамках реализации соответствующего проекта, рассчитанного, организованного и осуществленного с учетом того, что потраченные средства будут последовательно в течение некоторого времени возвращаться в виде платы частных лиц – застройщиков за подключение. Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 определил четкую организационно-технологическую схему: местная администрация обеспечивает условия для строительства коммунальных сетей – правообладатели возвращают потраченные средства через плату за подключение.

2. Строительство, модернизация сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории запланированы, начаты или завершены до того, как правообладателю соответствующего земельного участка предоставлены технические условия и информация о плате за подключение. Только в этом случае обязательства о подключении в установленные сроки со стороны организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателями земельных участков могут быть выполнены.

3. Запланированное, начатое или завершенное строительство сетей инженерно-технического обеспечения означает одновременное наличие следующих документов:

1) утвержденного проекта строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории с расчетными показателями, включая распределение максимальных нагрузок по отдельным земельным участкам, а также показатели платы за подключение применительно к каждому земельному участку. Это и есть заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления в предельно краткие сроки (14 дней) запрашиваемых технических условий и информации о плате за подключение;

2) утвержденных инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в соответствии с которыми или в рамках которых был подготовлен и утвержден проект строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории;

3) комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования. Именно такой комплексный план является основанием для подготовки инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а также отдельных проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям;

4) утвержденных правил землепользования и застройки и документа территориального планирования, на основе которых подготавливается комплексный план развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования.

Таким образом, заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления и выдачи в течение 14 дней запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение есть не что иное, как проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующей территории, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а такие программы, в свою очередь, готовятся на основании комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования.

Вопрос (41.3) о том, как быть в случаях, когда отсутствуют заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов—технических условий и информации о плате за подключение, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7-10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04

Во-первых, поскольку в ГрК РФ от 29.12.04 нет определений соответствующих ситуаций, следует считать, что нормы ст. 48 распространятся и на те случаи, когда органы публичной власти заранее не обеспечили подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение.

Во-вторых, полезно рассмотреть варианты ответов эксплуатирующих организаций на запросы относительно технических условий как при наличии, так и при отсутствии указанных содержательных оснований, то есть проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим территориям, подготовленным и утвержденным на основании инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры.

Вариант 1: имеется проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры. В такой ситуации позитивным ответом является обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, а негативным – невозможность обеспечить в установленные сроки такое подключение по причине того, что максимальная нагрузка по прошествии некоторого времени «выбрана» полностью в результате завершения процесса строительства, реконструкции на соответствующей территории (в соответствии с указанным проектом, а также с максимальными объемами строительства, определенными и реализованными в соответствии с градостроительными регламентами). В данном случае заинтересованные правообладатели земельных участков могут инициировать процесс внесения изменений в правила землепользования и застройки в части увеличения предельных параметров разрешенного строительства. Если такие изменения будут приняты, то могут начаться действия по описанной выше технологической цепочке: внесение изменений в комплексный план развития сетей коммунальной инфраструктуры – подготовка и реализация соответствующих инвестиционных программ и проекта – предоставление правообладателям технических условий и информации о плате за подключение в соответствии с расширенными возможностями относительно максимальной нагрузки.

Вариант 2: отсутствует проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, а также отсутствуют инвестиционные программы и комплексный план развития коммунальной инфраструктуры. Позитивный ответ – обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, если имеются еще не использованные мощности ранее построенной коммунальной инфраструктуры. Негативный – невозможность обеспечить такое подключение, поскольку на предшествующем этапе развития территории максимальная нагрузка «выбрана» полностью.

Применительно ко второму случаю возникает вопрос о побуждении (принуждении) к подготовке документов, которые необходимы для развития соответствующих территорий.

Вопрос (41.4) о побуждении (принуждении) органов власти к тому, чтобы они заранее обеспечивали подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых правообладателями земельных участков документов—технических условий и информации о плате за подключение

ГрК РФ от 29.12.04, а также ФЗ-191 впервые в отечественной законодательной практике вводят механизмы понуждения (принуждения) органов власти к тому, чтобы они подготавливали и утверждали публичные документы, определяющие развитие территорий. По сути, это косвенные механизмы установления, по прошествии определенного срока в случае отсутствия указанных публичных документов, определенных последствий, а именно:

· после 1 января 2008 года документация по планировке территории, посредством которой из состава государственных или муниципальных земель выделяются земельные участки для предоставления частным лицам для строительства, не может подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования;

· после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки не могут предоставляться частным лицам для строительства земельные участки, выделяемые из состава государственных или муниципальных земель. При этом указанные правила подготавливаются при наличии и с учетом генеральных планов (применительно к отдельным частям муниципального образования правила могут подготавливаться при отсутствии генеральных планов).

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 побуждает, подталкивает органы власти к тому, чтобы обеспечивать подготовку, утверждение и применение в повседневной практике регулирования следующих документов:

· генерального плана и правил землепользования и застройки;

· комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования, увязанного с градостроительными регламентами;

· инвестиционных программ и проектов строительства объектов и сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям в соответствии с утвержденным комплексным планом развития коммунальной инфраструктуры.

Помимо установленных ГрК РФ от 29.12.04 механизмов понуждения (принуждения) существуют также механизмы инициирования соответствующих действий. Например, такой механизм предусмотрен подпрограммой «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865. В соответствии с этой подпрограммой финансовая поддержка со стороны государства органов местного самоуправления при решении ими вопросов развития рынка доступного жилья предусмотрена в случаях, когда в установленные сроки выполняются определенные условия, а именно подготавливаются документы, предусмотренные, в частности, ГрК РФ от 29.12.04. Для наглядности эти условия, увязанные со сроками, представлены в таблице ниже.

Таблица 5. Механизмы инициирования действий органов власти (в соответствии с подпрограммой «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы)

Ответы на вопросы к главе 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации — «Информационное обеспечение градостроительной деятельности»

Вопрос (42) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил «государственный градостроительный кадастр», нормы о котором содержались в ГрК РФ от 07.05.98, и взамен ввел «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности»