Процесс управления состоит из получения информации, подготовки и принятия решений, а также из реализации последних. Ключевое действие – подготовка и принятие решений. По отношению к нему два других действия носят обслуживающий (информация) и производный (реализация) характер. Запрос на информацию проистекает из задач, которые ставятся при подготовке проектов решений для утверждения.

Это типы действий. Есть еще субъекты действий. Если тип действия «привязать» к субъекту действия, то становится очевидным, что в обсуждаемой сфере подготовка проектов решений для утверждения – это прерогатива главным образом органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности. А поскольку это так, то именно эти органы и должны управлять информационными системами обеспечения градостроительной деятельности, то есть быть операторами таких систем.

С позиций интересов субъектов управления развитием территорий – органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, и с учетом позиций и выводов, изложенных ранее, рассмотрим два более частных вопроса ― о дежурных планах и картах, а также о якобы негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, возникающих вследствие упразднения «государственного градостроительного кадастра».

Вопрос (45.1) о дежурных планах и картах

Для управления требуется «вся информация». Для получения «всей информации» необходимо создавать «вторичные» документы и материалы, манипулируя с «первичными» документами. Возникает вопрос, как структурно организовать «всю информацию», которая должна содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности в виде обязательного сочетания двух частей: «первичных» документов и «вторичных» документов и материалов ― при том что эти две части принципиальным образом различаются своим правовым статусом? Этот общий вопрос целесообразно разделить на два:

· как должна быть структурирована двухчастная информация;

· кто может или должен подготавливать, «вести» дежурные планы и карты.

Как должна быть структурирована двухчастная информация

При формировании структуры информационной системы обеспечения градостроительной деятельности должны учитываться два фактора – правовой и технологический. При учете данных факторов указанная структура будет следующей:

1) «первичные» документы, согласно ГрК РФ от 29.12.04 (а в перспективе и иным федеральным законам) в обязательном порядке и в неизменном виде поступающие в информационные системы для размещения в них;

2) «вторичные» документы и материалы, созданные на основе манипуляций с «первичными» документами:

а) дежурные планы и карты, которые могут существовать в статусе документов и (или) рабочих материалов;

б) информационно-аналитические материалы, подготавливаемые с использованием «первичных» и «вторичных» документов и материалов, в том числе дежурных планов и карт;

3) технические документы, материалы «внутреннего пользования», создаваемые и используемые в целях обеспечения функционирования информационной системы и не предоставляемые заявителям.

Для целей управления развитием территорий и регулирования градостроительной деятельности дежурные планы и карты являются одним из важнейших элементов информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Охарактеризуем их с точки зрения технологии изготовления, содержания и правового статуса.

Что такое дежурные планы и карты по технологии изготовления? Это скомплектованные в сводный материал (который может стать документом при определенных условиях) несколько «первичных» документов, в обязательном порядке поступивших в информационную систему для хранения в ней в неизменном виде. Сводные материалы могут комплектоваться из «первичных» документов без изменения последних, а могут ― с изменениями (например, может составляться выборка тематической информации, относящейся к определенному, частному вопросу, с удалением «ненужной» информации).

Что такое дежурные планы и карты по содержанию? Это своего рода тематические слои по разнообразным аспектам. Например, состояние территории и динамику происходящих на ней изменений можно оценивать по наличию границ зон различных ограничений и их характеристикам, по расположению и характеристикам различных видов сетей инженерного обеспечения, по параметрам и состоянию улично-дорожной сети, по расположению различных типов застройки, по результатам инженерных изысканий, по динамике изменений за соответствующие периоды времени и т.д. Тематические слои систематизированы (соотнесены между собой) таким образом, что сопоставление различных видов информации позволяет выявлять и формулировать проблемы и ставить задачи по их решению посредством, например, подготовки предложений о разработке документов территориального планирования и внесении в них изменений, внесении изменений в планы (программы) реализации документов территориального планирования и т.д.

Что такое дежурные планы и карты по правовому статусу? Дежурные планы и карты могут существовать:

1) в статусе рабочих материалов ― если они не размещаются в информационной системе и не предоставляются заявителям, а подготавливаются и используются органами власти для собственных нужд в целях управления определенными аспектами развития соответствующей территории;

2) в статусе утвержденных уполномоченными органами документов, размещенных в информационной системе и предоставляемых заявителям;

3) в статусе одновременно и рабочих материалов, и документов – в определенных частях.

Дежурные планы и карты в процессе подготовки – это рабочие материалы, которые еще не утверждены органами власти и которые не могут выдаваться заявителям по причине того, что публичное предоставление информации всегда влечет за собой имущественную ответственность за достоверность предоставляемой информации. Если орган власти утверждает рабочие материалы, он тем самым превращает их в документ для публичного предъявления и принимает на себя имущественную ответственность. Однако такое желание может вообще не возникнуть у соответствующего органа власти, а федеральный закон его к этому не может принудить. В этом случае: 1) уполномоченные органы власти будут производить управление территорией с использованием «первичных» документов информационной системы и «вторичных рабочих материалов»; 2) физические и юридические лица будут использовать общедоступные «первичные» документы информационной системы и не будут иметь доступа к «вторичным рабочим материалам».

Следует особо подчеркнуть, что при этом физические и юридические лица смогут пользоваться тем же объемом информации, что и органы власти, не больше, но и не меньше. Разница только в том, что для органов власти информация будет представлена в более систематизированном, наглядном и удобном для использования виде. Таким образом, преимущество информационной системы перед государственным градостроительным кадастром в том, что граждане никогда не будут лишены достоверной информации, даже если публичная власть не предоставляет им в удобной форме специально ею подготовленную «вторичную» информацию.

После утверждения в качестве документов дежурные планы и карты предоставляются заявителям. Содержащаяся в них информация соответствует дате утверждения. После утверждения процесс ведения дежурных планов и карт продолжается. Дополнительно внесенная информация существует в статусе «рабочих материалов» и заявителям не предоставляется. По мере того как накопленная новая информация достигнет необходимого объема или через определенные органами власти промежутки времени она будет утверждаться в составе обновленного документа – дежурной карты. То есть будет происходить актуализация документов на соответствующую дату.

Следует обратить внимание на отличие описанной правовой схемы, раскрывающей смысл актуализации «вторичных» документов, от схем, когда под актуализацией неверно понимают обновление «первичных» документов, например генеральных планов, применительно к которым в правовом смысле можно говорить только о внесении изменений и их утверждении в установленном порядке либо о реализации, но нельзя говорить об актуализации (об этом см. также ответ на вопрос 12).

Вопрос о том, кто может или должен подготавливать, «вести» дежурные планы и карты

Гипотетически только два субъекта могут выполнять эту работу:

1) орган, уполномоченный на ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности;

2) служба, непосредственно являющаяся оператором информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, которая исходя из логики управленческого процесса может быть создана отдельно для решения вопросов местного значения в форме муниципального учреждения.

Закономерно возникает вопрос о последовательности становления и развития информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с учетом того, что нынешнее время характеризуется недостатком кадровых и материальных ресурсов, неравномерным их распределением по территории страны, а также различной степенью подготовленности к такой работе городских округов и муниципальных районов. Структуру информационных систем можно представить по шкале трудоемкости и развитости ― от «минимальной системы» до «максимальной системы»:

«Минимальная система». Работы ограничены: а) приемом «первичных» документов, направляемых в обязательном порядке в информационную систему; б) их систематизацией и хранением; в) предоставлением заявителям копий «первичных» документов. Иногда в разговорах о создании системы намеренно подчеркивается слово создание ― тем самым подчеркивается необходимость направления значительных материальных средств, без которых система вообще не будет функционировать, а ее «создание» застопорится в самом начале. Да, средства нужны, да, поддержка нужна. Но важно понимать другое: система обладает внутренним потенциалом формирования и развития без значительных внешних финансовых вливаний, воспринимая и накапливая копии «первичных» документов, которые ранее никому и никогда в обязательном порядке не направлялись. Для «минимальной системы» достаточно того, чтобы она могла «принимать, хранить и выдавать». Эта задача вполне посильная для абсолютного большинства органов местного самоуправления как городских округов, так и муниципальных районов.

«Промежуточная система». К тем работам, что выполняются при «минимальной системе», добавляются работы по ведению отдельных тематических дежурных планов и карт первоочередной значимости с последовательным расширением состава таких карт и планов. Вводятся средства автоматизированного обеспечения системы.

«Развитая система». Выполняется полномасштабный комплекс работ по всем направлениям, включая ведение и подготовку на регулярной основе различных по тематике дежурных планов и карт, информационно-аналитических материалов и исследований, результаты которых используются для выработки предложений по градостроительному проектированию, реализации документов в области градостроительной деятельности.

Вопрос о том, нормативные правовые акты какого уровня должны определять структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Ответ на поставленный вопрос предлагается искать, проверяя возможности правовых актов и двигаясь при этом «сверху вниз» – от вышестоящих к нижестоящим уровням.

Во-первых, ГрК РФ от 29.12.04 определяет структуру только «первичных» документов (п. 1 и 2 ч. 4, а также ч. 5 ст. 56). Выше было доказано, что структура «вторичных» документов и материалов законодательно регулироваться не может.

Во-вторых, Правительство Российской Федерации может регулировать соответствующую деятельность в рамках прямых предписаний федеральных законов. В силу того что ГрК РФ от 29.12.04 не содержит таких прямых предписаний правительству в части «окончательной» структуры информационной системы градостроительной деятельности, правительство не может и не должно «доустанавливать» эту структуру. Может ли Правительство Российской Федерации косвенным образом воздействовать на определение компонентов структуры информационной системы? Такое предположение возникает в связи с нормой ч. 5 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой «порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации». Очевидно, что эта норма относится ко всей системе без изъятий – ко всем позициям ч. 4 ст. 56, в которой структура информационной системы формально «закрыта», но особым образом ― указанием на «иные документы и материалы», которые не могут и не должны в принципе определяться федеральным законом. Поэтому мы можем сказать, что правительство имеет возможность косвенного воздействия на определение компонентов структуры информационной системы через определение порядка ее ведения и предъявляемых к ней требований.

В-третьих, в силу того что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние обладают формальным правом своими законами «доурегулировать» то, что не урегулировано ГрК РФ от 29.12.04. Иными словами, субъекты РФ вправе детализировать норму п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04, раскрыв, что включают «иные документы и материалы».

В-четвертых, органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов своими правовыми актами могут определить перечень «иных документов и материалов», которые должны содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.