Цель создания и функционирования внебюджетных фондов заключается в желании обособить часть ресурсов в силу того, что направления расходования некоторых ресурсов крайне важны. Речь, в первую очередь, идет о средствах, которые направляются на выплаты социального характера - пенсии, пособия по нетрудоспособности и т.д. Выше рассматривался механизм секвестра расходов, однако он не может полностью гарантировать того, что указанные выплаты не сократятся. Поэтому вышестоящий бюджет либо закрепляет за подобными фондами часть своих средств, либо закрепляет за фондом собственные - фонда - источники доходов. Во втором случае происходит своеобразное возникновение "параллельного" бюджета; как правило, развитие фондов идет именно по этому пути.

Вторым видом фондов являются так называемые экономические фонды. Их суть та же: часть налоговых поступлений обособляется от общегосударственного (регионального или местного) бюджета и закрепляется за каким-либо фондом. До недавнего времени широкое распространение имели фонды НИОКР и поддержки отраслей хозяйства, однако сейчас из крупнейших фондов экономического содержания можно назвать дорожный фонд.

В обоих указанных случаях основной чертой, отличающей внебюджетные фонды от бюджета, является то, что расходование средств фонда носит целевой характер, причем направление средств строго ограничивается одной сферой. В отличие от этого, средства государственного бюджета, равно как и бюджета любого иного уровня, как правило, носят универсальный характер, т.е. спектр их расходования широк - от проведения ядерных взрывов на испытательном полигоне до организации приюта для детей-сирот.

Существующие ныне в России внебюджетные фонды помимо закрепленных за ними источников доходов (налогов) могут получать доход и от осуществления коммерческой деятельности. Это общее правило, применимое не только к России. Через различные пенсионные программы в развитых странах аккумулируются колоссальные средства, используемые для инвестирования в различные, как правило, надежные ценные бумаги. А дорожный фонд США является одним из крупнейших кредиторов, ссужая средства бюджетам всех уровней. Еще одним видом источника доходов могут быть заимствования на рынке ссудных капиталов, в том числе кредиты центрального (эмиссионного) банка.

Основы регулирования деятельности фондов содержатся в законах и подзаконных актах.

Основным из них является Закон Российской Федерации от 10 октября 1991 года N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который устанавливает следующее правило: «Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней (Статья 18)».

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте формы организации государственных и муниципальных финансовых ресурсов.

2. В чем состоит экономическое содержание бюджета органа государственной власти и органа местного самоуправления?

3. Что собой представляют бюджетные резервы? Опишите их виды и назначение.

4. В чем состоит экономическое содержание внебюджетного фонда?

5. Каковы особенности внебюджетной формы организации государственных и муниципальных финансов?

6. Назовите специфические признаки внебюджетного фонда.

7. Перечислите виды внебюджетных фондов, приведите их классификацию.