Сегодня особенно актуальна и трудноразрешима проблема организации эффективного налогового контроля, являющегося важным средством защиты имущественных интересов, как частных собственников, так и государства. Непременным условием четкого функционирования всей системы налогового контроля является эффективность работы налоговых органов, обеспечивающих формирование доходной части бюджета страны.

Немаловажную роль в проводимой работе по подготовке процедур налогового контроля и разработке предложений по совершенствованию налогового законодательства играет изучение опыта стран с развитой рыночной экономикой, использование которого дает возможность ориентировать разрабатываемые нормативные и методические документы на уровень современных международных стандартов и требований.

В данной статье я попытаюсь осветить наиболее интересные и актуальные аспекты организации налоговых проверок на примере двух экономически высокоразвитых стран – ФРГ и Франции, использование которых в отечественной практике могло бы повысить эффективность работы налоговых органов.

Из практического опыта, накопленного этими странами, следует, что необходимыми признаками любой высокоразвитой системы контроля за соблюдением налогового законодательства являются:

– наличие эффективной системы отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок, дающей возможность выбрать наиболее оптимальное направление использования ограниченных кадровых и материальных ресурсов налоговых органов, добиться максимальной результативности налоговых проверок при минимальных затратах усилий и средств, затрачиваемых на их проведение, за счет отбора для проверок таких налогоплательщиков, вероятность обнаружения налоговых нарушений у которых представляется наибольшей;

– применение эффективных форм, приемов и методов налоговых проверок, основанных, как на разработанной налоговым ведомством единой комплексной стандартной процедуре организации контрольных проверок, так и на прочной законодательной базе, предоставляющей налоговым органам широкие полномочия в сфере налогового контроля для воздействия на недобросовестных налогоплательщиков;

– использование системы оценки работы налоговых инспекторов, позволяющей объективно учесть результаты деятельности каждого из них, эффективно распределять нагрузку при планировании их работы;

Значительный интерес в этой связи представляет знакомство со структурой и деятельностью налоговых ведомств, осуществляющих налоговые проверки.

Проводимые в ФРГ документальные проверки охватывают относительно небольшое количество предприятий. Так, например, из 160 тысяч предприятий, расположенных на территории г. Берлина, ежегодно проверяются 30 тысяч (для справки: в Берлине насчитывается около 9 тысяч налоговых инспекторов, из которых 900 специализируются на проведении документальных проверок). Под документальную проверку ежегодно подпадают 19% крупных, 7% средних и 2% малых предприятий. [10]

Основным документом, определяющим порядок осуществления процедуры отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок, является приказ Минфина ФРГ от 08.03.81 «О рационализации отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок». Исходя из положений вышеназванного документа, в ФРГ используются два способа отбора налогоплательщиков для проведения документальных проверок:

а) случайный отбор.

Предполагает выбор объектов для проведения контрольных проверок на основе применения методов статистической выборки.

При этом преследуются следующие цели:

а) обеспечение максимально возможного охвата предприятий контрольными проверками;

6) профилактика налоговых нарушений внезапностью и непредвиденностью контрольных проверок;

в) оценка общего состояния налоговой дисциплины на контролируемой налоговым органом территории за счет репрезентативного отбора всех категорий налогоплательщиков для проверок.

б) специальный отбор.

Обеспечивает целенаправленную выборку налогоплательщиков, у которых вероятность обнаружения налоговых нарушений представляется наиболее высокой по результатам анализа всей имеющейся в налоговом органе информации о налогоплательщике.

Отбор предприятий указанным способом осуществляется отделами контрольных проверок налоговых инспекций на основании анализа данных картотеки предприятий, содержащей всю необходимую информацию о налогоплательщиках, а также с учетом предложений отдела, занимающегося начислением налогов.

При целенаправленном отборе налогоплательщиков для проверки выбираются такие предприятия, налоговая проверка которых представляется приоритетной.

Приоритетными для проведения проверок, с учетом имеющегося кадрового потенциала налогового органа, являются следующие категории предприятий:

1. Крупные предприятия. Согласно действующей в ФРГ классификации к крупным относятся предприятия с годовым оборотом более 11.5 млн. евро и (или) годовой прибылью свыше 450 тыс. евро. Законодательством ФРГ установлено, что налоговая проверка таких предприятий должна проводиться не реже 1 раза в год, но не чаще 1 раза в 6 месяцев. При этом проверяемый период должен непосредственно следовать за последним отчетным периодом, за который проводилась предыдущая проверка. Вместе с этим, крупное предприятие может не включаться в план проверок в соответствии с указанными выше сроками при наличии оснований полагать, что проверка не повлечет за собой взимания дополнительных налогов.

2. Предприятия, предложенные к первоочередной проверке отделом начислений налогов, а также другими контролирующими органами с обоснованием целесообразности проверки (например, в случае изменении, произошедших в структуре предприятия, при наличии сомнений в отношении достоверности налоговых деклараций и бухгалтерских отчетов).

3. Предприятия, не подвергавшиеся проверке в течение длительного времени. Отбор этих предприятий частично производится на основе применения способа случайной выборки.

При отборе предприятий для проведения проверок первоочередное внимание уделяется анализу следующих факторов:

– наличие крупных изменений в структуре налогового баланса предприятия по сравнению с налоговым балансом на момент последней проверки;

– полнота учета доходов предприятий (при этом широко используются возможности сопоставления с показателями доходности других аналогичных предприятий);

– соотношение вложений частных средств в развитие предприятия и объемов изъятия материальных и финансовых средств для личного потребления (превышение вкладов над изъятиями в течение длительного времени является основанием для назначения проверки);

– информация о нарушениях налогового законодательства, поступившая от других контролирующих организаций. В соответствии с законодательством ФРГ все государственные службы обязаны сообщать налоговым органам об известных им фактах уклонения от уплаты налогов;

– продажа (приобретение) земельных участков, изменения в правах пользования земельными участками ввиду появления в результате проведения этих операций значительных сумм доходов (расходов) предприятий:

– участие в других предприятиях, наличие финансовых вкладов, ценных бумаг;

– приобретение, отчуждение, реорганизация, прекращение деятельности предприятия;

– получение финансовых дотаций от государства, вызывающее необходимость осуществления контроля, за соблюдением условий государственного субсидирования;

– информация от Минфина ФРГ о совершении предприятием крупных экспортных (импортных) операции (по законодательству ФРГ таможенные органы входят в систему Минфина);

– прирост имущества налогоплательщика неясного происхождения;

– значительное увеличение сумм амортизационных отчислений без достаточных оснований предполагать правомерность такого роста (прирост имущества, изменение его структуры, переоценка и т.д.).

На основании налоговых деклараций, данных отчетности, а также других имеющихся в распоряжении налогового органа материалов предприятия подвергаются углубленному предпроверочному анализу (с использованием специальных компьютерных программ). В процессе этой работы налоговый орган анализирует отдельные балансовые статьи, сопоставляет статьи прихода и расхода отдельных видов материальных ценностей, показатели оборачиваемости материальных запасов, состав имущества налогоплательщика и т.д. с целью определения основных вопросов для выяснения в ходе последующей налоговой проверки.

В результате предпроверочного анализа вырабатывается конкретная концепция проверки, учитывающая основные последующие проверочные действия, которая включает в себя предположительные основные задачи проверки и, по возможности, вопросы, не затрагиваемые в процессе проверки (например, когда они подробно рассматривались во время прошлой проверки). Предусмотренные налоговым инспектором отдельные участки последующей проверки, а также участки, оставленные в стороне, отражаются в записке, представляемой руководителю отдела налоговых проверок вместе с проектом распоряжения о назначении проверки.

В соответствии с Положением о проведении финансовой проверки, утвержденным Минфином ФРГ по согласованию с Бундесратом ФРГ, налоговая проверка проводится с целью установления и оценки обстоятельств дела, имеющих существенное значение для налогообложения, а не для изыскания дополнительных налогов. При назначении и проведении проверки учитываются принципы соразмерности средств, потраченных на проведение проверки, предполагаемым результатам и наименьшего вмешательства в дела предприятия.

Налоговый орган принимает по собственному усмотрению решение о назначении проверки, ее сроках и объеме.

Работа налоговых органов по проведению контрольных проверок организуется на основании планов контрольных проверок, ежегодно и ежеквартально утверждаемых руководителем налогового органа. Вышестоящие налоговые инстанции практически не участвуют в составлении указанных планов. Однако, им предоставлено право самостоятельно проводить проверки отдельных налогоплательщиков, которое обычно используется при проверке наиболее крупных налогоплательщиков, имеющие разветвленную производственную структуру.

Заслуживает внимания действующая в ФРГ система балльной оценки работы налоговых инспекторов, осуществляющих контрольные проверки. Балльный нормативный показатель является средством для осуществления служебного или специального надзора, главным образом со стороны руководителей отделов налоговых проверок.

Сущность балльной оценки состоит в следующем. В зависимости от категории каждого проверенного предприятия, (исходя из классификации на крупные, средние, малые и мелкие, а также отраслевой принадлежности) налоговому инспектору засчитывается определенное количество баллов от 1 до 8. При этом, за отчетный год каждый инспектор должен набрать, как минимум 34 балла, что является основанием для руководства сделать вывод об его служебном соответствии. По истечении финансового года руководитель отдела налоговых проверок делает заключение о том, имеются ли основания при значительном отклонении результатов работы конкретного налогового инспектора от нормативного показателя критически рассмотреть деятельность данного налогового работника и принять соответствующие организационные меры. Кроме того, балльный норматив служит основой для составления планов проверок на предстоящий отчетный период в части наиболее оптимального распределения нагрузки между отдельными инспекторами.

В распоряжении о назначении проверки указываются правовые основы ее проведения, виды налогов, подлежащих проверке, и отчетные периоды, охватываемые проверкой. К документу о назначении проверки прилагаются указания на основные права и обязанности налогоплательщика при проведении проверки. Если в процессе проверки работники налогового органа приходят к выводу о необходимости контроля каких-либо дополнительных вопросов, то издается дополнительный документ о расширении круга проверяемых вопросов, с которым должен быть ознакомлен налогоплательщик.

Сообщение о назначении проверки, предполагаемом сроке ее проведения с указанием фамилии проверяющих доводится до сведения налогоплательщика заблаговременно до начала проверки, если это не помешает последующей проверке. Как правило, уведомление о предстоящей проверке крупные предприятия получают за 4 недели до ее начала, средние – 3 недели, малые и мелкие предприятия – 1 неделю.

По ходатайству налогоплательщика дата начала проверки может быть перенесена на другое время при наличии уважительных причин (болезнь налогоплательщика, его налогового консультанта или сотрудника предприятия, присутствие которого необходимо при проведении проверки, нарушение нормальной деятельности предприятия, вызванное реорганизацией или обстоятельствами непреодолимой силы и т.д.). Ходатайство налогоплательщика о переносе срока проверки может быть удовлетворено и в случае возложения на него налоговым органом обязанности выполнения подготовительных работ перед проведением проверки.

Средняя продолжительность контрольных проверок составляет:

– на крупном предприятии – 25–30 дней;

– на среднем предприятии – 15 дней;

– на малом и мелком предприятиях – 6–8 дней.

Проверка среднего, малого или мелкого предприятия осуществляется, как правило, силами одного проверяющего, в то время как крупного – группой из двух или трех человек.

Во время проверки налоговый инспектор обязан устанавливать обстоятельства, имеющие существенное значение для исчисления и уплаты налогов. При этом, налогоплательщик должен ставиться в известность в процессе проверки обо всех выявленных обстоятельствах дела и вероятных последствиях, если тем самым не наносится ущерб цели и ходу проверки.

Налогоплательщик должен оказывать содействие проверяющим при установлении обстоятельств дела, имеющих существенное значение для налогообложения. В частности, он обязан давать справки, предъявлять бухгалтерскую отчетность, журналы, деловую документацию и иные документы, давать пояснения. Если плательщик или названные им лица не в состоянии сообщить необходимые сведения или если этих сведений недостаточно для выяснения существа вопроса, то проверяющий имеет право обратиться за необходимой информацией к другим сотрудникам предприятия.

По итогам налоговой проверки составляется акт, в котором отражаются выявленные в процессе проверки факты, имеющие существенное значение для налогообложения физических и юридических лиц, а также внесенные изменения в размер причитающихся к уплате налогов. При отсутствии выявленных нарушений, а также внесения каких-либо изменений в размер налоговых обязательств вместо составления отчета о проверке достаточно направить налогоплательщику уведомление о невыявлении нарушений в процессе проведенной проверки.

Налоговый орган по ходатайству налогоплательщика может, перед тем как подписывать, направить ему акт проверки, давая тем самым возможность выразить свою позицию по поводу его содержания в приемлемый срок.

По окончании налоговой проверки проводится собеседование с налогоплательщиком (его представителем), за исключением случаев, когда по результатам проверки размеры налоговых обязательств остаются без изменений, либо при отказе налогоплательщика от участия в собеседовании. На заключительном собеседовании обсуждаются спорные обстоятельства дела, а также дается правовая оценка фактов, выявленных в ходе проверки, и их последствия.

Французское и немецкое налоговое законодательство, как и отечественное, предусматривает несколько видов налоговых проверок. Некоторые из них, например камеральные, во многом сходны с нашими. Однако есть и такие, аналогов которым Налоговый кодекс не содержит. Например, диагностический обзор.

Диагностический обзор во Франции проводится в отношении малого бизнеса. Цель такой проверки – оценка рисков и достоверности данных в учетных документах налогоплательщика. Под риском в данном случае следует понимать возможность того, что налогоплательщик совершил правонарушение. Диагностические обзоры включают анализ учетных документов налогоплательщика. При этом особое внимание обращают на учет денежных потоков.

Весь диагностический обзор занимает, как правило, от двух до пяти дней. Если инспектор решит, что степень риска недостаточна для назначения более доскональной проверки, процедура обзора завершается.

Налогоплательщик, в отношении которого проводится диагностический обзор, в полном объеме пользуется правами, которые предусмотрены в случае полной налоговой проверки. В частности, инспектор должен заблаговременно письменно уведомить налогоплательщика о своем посещении и о предполагаемом объеме проверки.

Кстати, единственный случай, когда французское законодательство допускает проверку учетных документов налогоплательщика без предварительного уведомления, – это контроль счетов-фактур. Здесь инспектор вправе проверять все документы, сопровождающие сделку купли-продажи. Кроме того, он может расследовать все аспекты процедуры выставления налогоплательщиком счетов-фактур. Проверка может затрагивать вопросы как формы, так и содержания сделки. [10]

Разумеется, во Франции есть аналог нашим документальным проверкам. Но порядок их проведения значительно отличается. Своего рода прологом к такой проверке деятельности налогоплательщика является так называемое «наблюдение на месте». Суть его в том, что налоговый инспектор выезжает на территорию налогоплательщика без предварительного уведомления. При этом он ограничивается исключительно теми фактами, которые непосредственно наблюдает. Такие проверки часто применяются для выявления случаев использования нелегальной рабочей силы.

Свои наблюдения налоговый инспектор включает в официальный отчет. Если результаты наблюдений свидетельствуют, что необходима, например, проверка учетных документов организации, инспектор должен известить об этом налогоплательщика.

Процесс налоговой проверки состоит из трех этапов: подготовка и планирование; исполнение и вынесение суждения; завершение.

Инспектор начинает проверку с изучения дела налогоплательщика. В деле обычно содержатся как постоянные данные, так и текущие. К постоянным относятся учредительные документы, отчеты о предыдущих налоговых проверках, заявления, отчеты об имущественном положении и компенсации убытков. В категорию текущих включаются документы, длительное хранение которых маловероятно. Например, налоговые декларации, выписки, корреспонденция.

Если речь идет о компании, которой владеют или которую контролируют несколько частных лиц, инспектор изучает материалы, касающиеся этих лиц. Дополнительно может быть получена информация из других налоговых инспекций и ведомств. В частности, данные о налоговых платежах (наличие задолженности) или налоговых спорах (жалобы или апелляции) и данные имущественного реестра.

На этом этапе проверки инспектор получает сведения о банковских счетах налогоплательщика – копии банковских выписок. Кроме того, он учитывает информацию более общего характера, такую как данные по тому сектору экономики, который представляет налогоплательщик. Ценность этой информации в том, что она позволяет сформировать представление о финансовых результатах деятельности аналогичных налогоплательщиков.

После этого инспектор делает ряд аналитических обзоров. Результаты обзоров и проверок могут раскрыть те вопросы, на которые следует обратить особое внимание. Выявляются потенциальные риски, каждый из которых оценивается в индивидуальном порядке.

Результатом подготовительных работ является план налоговой проверки. Его основная задача – оценка выявленных рисков. Общий план проверки в обязательном порядке обсуждается с руководителем группы, который к этому времени обычно уже знаком с материалами дела. В общий план, как правило, включают информацию о компании, виды налогов для проверки, данные по соответствующему сектору экономики, риски и план действий. При необходимости в него вносят изменения или уточнения.

Затем налогоплательщику направляют письменное уведомление о предстоящей проверке. Сделать это необходимо за 10 дней до планируемой даты начала проверки. В уведомлении указывают место и время начала проверки, период, охваченный проверкой, и перечень учетных документов, которые необходимо предоставить проверяющим. А также сообщают имя налогового инспектора, который будет проводить проверку.

Следует обратить внимание на следующие важные нюансы. В уведомлении оговаривают, что проверяемый налогоплательщик вправе привлечь специалиста-консультанта. Кроме того, там должны быть указаны имена лиц, к которым налогоплательщик может обратиться в случае каких-либо разногласий или иных затруднений в ходе проверки. При отсутствии в уведомлении данной информации результаты проверки теряют законную силу.

К уведомлению о проверке прилагается буклет с разъяснениями по поводу процедуры ее проведения, выпускаемый специально для налогоплательщиков. В нем подробно рассмотрен порядок проведения проверки, причем особый акцент сделан на правах налогоплательщика.

Следующий шаг – предварительный визит инспектора к налогоплательщику. В течение нескольких дней инспектор занимается сбором информации о компании на ее территории. Особое внимание он уделяет следующим вопросам:

– организационная структура налогоплательщика;

– осуществляемые виды деятельности; сведения о поставщиках и покупателях;

– организация учета и система внутреннего контроля.

На этом этапе оговариваются все практические вопросы. Это касается как помещений, где может работать инспектор и куда он вправе заходить в ходе проверки, так и возможности вмешательства в процесс проверки независимого консультанта. [8]

Затем, завершив сбор информации, инспектор, как правило, несколько дней работает в своем офисе. За это время он анализирует имеющуюся информацию и при необходимости собирает дополнительную. Любые изменения в плане действий прежде всего обсуждаются с руководителем группы. Последний выносит решение относительно адекватности плана и дает инспектору рекомендации по его реализации.

Первый шаг на этом этапе – проверка данных налоговой декларации на их соответствие с учетной документацией налогоплательщика. Связующим звеном служат годовые бухгалтерские отчеты. Обычно любые расхождения в сумме прибыли, указанной в бухгалтерских отчетах и декларации, подлежат особому рассмотрению на более позднем этапе проверки. Этот вопрос регулируется специальными положениями налогового законодательства. На данном этапе проверки инспектор должен удостовериться, что весь процесс от занесения счетов в бухгалтерские книги до подготовки отчета о прибылях и убытках охвачен системой внутреннего контроля. Тогда же инспектор знакомится с информацией об аудиторских проверках.

В ходе проверки инспектор обычно обсуждает некоторые вопросы с налогоплательщиком. Налоговое законодательство Франции не содержит норм, регламентирующих такие беседы, и права и обязанности сторон формально нигде не закреплены. Однако на практике устоялись определенные правила. Так, например, если инспектору потребуется объяснение или обоснование по тем или иным статьям, он должен подать запрос в письменном виде.

Если, по мнению инспектора, документальная информация, полученная в ходе проверки, неубедительна, он вправе самостоятельно собрать дополнительные сведения, опросив третьих лиц. Порядок проведения такого опроса регулируется законом.

В течение всего периода проверки инспектор должен поддерживать регулярные контакты с руководителем своей группы, который несет ответственность за качество работы инспектора и соблюдение им всех соответствующих процедур. При необходимости руководитель дает инспектору рекомендации и направляет его действия.

В ходе проверки инспектор ведет перечень вызывающих сомнение или нуждающихся в уточнении пунктов налоговой декларации. Те вопросы, которым не найдено убедительного объяснения, обсуждаются с руководителем группы. Последний совместно с инспектором решает, по каким из них надо потребовать от налогоплательщика объяснений или обоснований. Письмо за подписью руководителя группы со списком вопросов направляется налогоплательщику.

У налогоплательщика есть два месяца, чтобы подготовить письменный ответ на запрос инспектора. Если ответ не поступил или содержащиеся в нем сведения недостаточны, налоговый орган может в судебном порядке обязать налогоплательщика предоставить полную информацию по существенным вопросам. Срок для исполнения судебного запроса – 30 дней. Если же налогоплательщик не отвечает и по истечении этого срока, инспектор вправе дать самостоятельную оценку по соответствующим пунктам декларации.

По завершении проверки инспектор решает, какие поправки или доначисления надо внести в декларацию. Такие решения принимаются при обязательном участии руководителя группы.

Затем налогоплательщику направляется письменное уведомление о результатах проверки, в котором сообщается, будут ли внесены в декларацию корректировки. Если будут, то в уведомлении указывают характер, объем и основания для корректировок, а также сумму налоговых платежей с учетом корректировки (включая штрафы).

Если налогоплательщик не согласен с выводами налогового инспектора, он имеет право подать дело на рассмотрение специальной комиссии.

Такие комиссии по налоговым спорам существуют в каждом налоговом департаменте. Кроме того, в случае несогласия с результатами проверки налогоплательщик также может обратиться к вышестоящему руководителю того налогового органа, который проводил проверку. Если же и это не принесет желаемого результата, ему остается подать в суд иск об апелляции.

Анализ опыта налоговых органов ФРГ и Франции убедительно свидетельствует о том, что наличие эффективной процедуры отбора налогоплательщиков для проведения налоговых проверок является абсолютно необходимым для рациональной организации системы налогового контроля. Только применение данной процедуры может обеспечить в условиях значительной нагрузки на специалистов налоговых органов максимальную результативность проверок как с точки зрения произведенных по их результатам доначислений в бюджет, так и с точки зрения их профилактического воздействия на налогоплательщиков.