История коррупции, как одного из элементов социальной реальности уходит своими корнями в далекое прошлое. Первые исторические факты зарождения коррупции в ее первородном состоянии датируются временем существования так называемых протогосударственных образований и древних цивилизаций. Спустя тысячелетия люди и по сей день исследуют всю многогранность этого явления. ХХΙ век - век быстрых машин, новых инженерных технологий, но как, ни странно он не приносит нам единого и канонического определения коррупции.

В этой главе мы преимущественно будем говорить о коррупции "государственной". Несомненно, интерес, проявляемый к этой сфере - сфере государственного управления и контроля вызывает сегодня большой резонанс в общественной и политической жизни нашей страны. О ней говорят в средствах массовой информации (далее - СМИ). Новости о погрязших в пучину коррупции государственных чиновниках не сходит с экранов телевизоров и с эфиров радиовещания. Между прочим, как ни странно, коррупция не единственный социальный элемент, который может характеризовать сферу государственного управления, он так же в свою очередь может быть присуща сфере менеджмента (управления) и сфере корпоративного управления в целом или просто может существовать на бытовом уровне. Но, не смотря на разноплановость социального феномена коррупции, с практической точки зрения наш интерес будет распространен на сферу непосредственного государственного управления, где по крайне мере всегда одной из сторон в исследовании детерминант коррупции будет должностное лицо, находящееся на непосредственной государственной службе.

Если дать толкование латинскому слову "коррупция" ("corruptio") то в переводе на русский язык, мы встретим такие слова как: "подкуп", "совращение" "порча", "упадок". Общелексическое толкование этой категории закреплено в словаре русского языка Ожегова. "Коррупция - моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами". [16] В Российской юридической энциклопедии, так дается определение государственной коррупции: "использование государственными служащими (чиновниками) и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, в силу своих служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения и использования материальных преимуществ и иных благ, как в личных, так и в корыстных целях". [17]

Если более конкретно разобрать по составу данное определение, то можно сделать первый вывод о том, что коррупция в государственных органах проявляется в том, что работник госаппарата, обладая правами на распоряжение принадлежащих ему административных, технических и материальных ресурсов может принимать или не принимать важные с точки зрения конкретики решения. И это трактовка, несомненно, более раскрывает сущность российской системы управления в органах государственной власти. Отсюда вытекает один законный и вполне логический вопрос - в результате или под воздействием чего чиновнику нередко приходиться занимать сторону коррупции, если у него есть достаточные финансовые и материальные ресурсы, что бы в принципе не от кого и ни от чего не зависеть?

Современные публицисты, ученые и правоведы дают различные определения понятию "коррупция". Так, например Н.Ф. Кузнецова считает, что коррупция - это "подкуп одних лиц другими"[18], Н.А. Катаев и Л.В. Сердюк полагают, что взятка как таковая входит в "систему коррупции" лишь как одна из составляющих. По их мнению, это негативное социальное явление следует понимать как "подкуп должностных лиц представителями различных формирований, организаций и отдельными гражданами в целях обеспечения их противозаконной деятельности, что влечет или может повлечь за собой со стороны должностных лиц поведение, отклоняющееся от существующих норм и правил, а также преступления, направленные против порядка управления "экономической мощью страны"[19]. Авторы также в свою очередь, что безусловно, важно выделяют два вида коррупции. В качестве первого подвида они выделяют уголовную (в основном экономического характера) коррупцию и в качестве второго - политическую, которая в широком смысле понимается как осуждаемое обществом поведение политиков, а в узком смысле - как нелегитимное использование господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения. По мнению западных политологов, политическая коррупция делится на два вида: "отклоняющееся поведение власть имущих" и "преступное поведение". [20]

Реальность российской действительности сегодня такова. Ни смотря на обилие нормативно-правовых гарантий установленных в действующем законодательстве Российской Федерации (Конституция РФ[21], Федеральные Конституционные законы (далее ФКЗ), Федеральные законы[22] (далее ФЗ)) связанных в единую совокупность и нормами морали и культуры, коррупция появляется тогда, когда "правильные цели" заменяются "ложными целями". Это, пример расхождения двух диаметрально противоположных целей находит свое воплощение в нормах административного и уголовного права, когда мы и говорим о таком критерии как "злоупотребление служебным положением в корыстных целях".

Одной из важных черт коррупции как социального явления можно считать ее принцип или фактор "интернационализации". Мы считаем необходимым, обозначить всю сложность этого феномена и его многогранность, которая теперь не ограничивается только лишь одним государством, а воздвигается в ранг проблемы международного уровня. Позицию обороны от "всепоглощающих пут коррупции" сегодня заняло почти всё международное сообщество. Ни одно большое государство и даже маленькая территория не может считать себя застрахованной от коррупции, которая может проникнуть в созданную и налаженную ими систему механизма органов государственной власти.

В 1994 году коррупция незаметно подкралось, и нанесла один из больнейших ударов по системе госорганов в такой маленькой стране как Швейцария. Если до этого периода она гордилась неподкупностью своих государственных служащих, то в 1994 году была озадачена широким резонансом вокруг чиновника из кантона Цюрих. Ему инкриминировались взятки на сумму почти 2 миллиона долларов. После этого последовали целые череды проверок и расследований, в итоге которых многие чиновники и работники тогдашнего Правительства Швейцарии получили солидные сроки наказания.

Далеко от Швейцарии не отошла и Франция. В 1993 году премьер-министр, после череды коррупционных скандалов открыл возможность правоохранительным органам Франции расследовать факты коррупционных злоупотреблений в правительстве и в ряде политических партий. В 1992 году более 700 бизнесменов и политических деятелей предстали перед судом Италии. Это стало одним из массовых разоблачений столь высокопоставленных работников госучреждений за всю историю Италии. Этот список можно продолжать до бесконечности. С 2000 года по конец 2007 года мы стали также свидетелями самых коррупционных скандалов, в которых были задействованы и виновны лидеры ведущих государств мира.

В 2003 году Нью-Йоркский журнал Оксфордского Университета опубликовал масштабы политической и государственной коррупции в мире по оценке капитала, присвоенного известными лидерами за последние 20 лет (см. таблица №5). Интересно, что суммы того капитала, которые были присвоены этими нечистыми на руку в прошлом руководителями оцениваются в цифрах со многими нулями. Те последствия, которые были вызваны расхищением столь огромных средств из бюджета страны, нанесли им непоправимый ущерб не только в плане экономики, но и нанесли вред собственно социальной сфере, подорвав в конечном итоге и престиж этой страны. Одни судебные процессы, проводимые над экс-президентом Сербии/Югославии Слободаном Милошевичем, вызвали широчайший резонанс общественности.

Таблица 3. Масштаб политической коррупции (по оценке капитала присвоенного известными лидерами прошлых 20 лет)

Источник: GDP figures: UN Human Development Report 2003 (); IMF Country Report №.02/269 (2002)

Marcos: CNN, February 1998; Time Asia, 24 May 1999; UN Office on Drugs and Crime (UNODC)

Lanham: University Press of America, 1996); Time Asia, 24 May 1999; UNODC, Anti-Corruption Toolkit; L’Humanité (France), 11 May 1999.

Lazarenko: Financial Times (Britain), 14 May 2003; Chicago Tribune (United States), 9 June 2003.

В 2006 году Правительство Российской Федерации взяло курс на скорейшее проведение административной реформы в России, утвердив 25 октября 2005 года положение Правительственной комиссии Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 года. Реформа предполагает повышение эффективности государственного управления, одним из основных механизмов которого является государственная служба. Государственная служба призвана внести важный вклад в реализацию функций государства, подъем экономики страны, обеспечение правопорядка, а также развитие институтов гражданского общества.

Правительство РФ признала необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей ликвидировать коррупцию. Столь постоянное наличие "коррупционных элементов" в системе федеральных органах исполнительной власти стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления. Таким образом, наше государство еще раз четко и во всеуслышание заявила, что намерена вести полную и целенаправленную борьбу с коррупцией во всех структурах и во всех уровнях государственной власти, путем разработки и внедрения правовых и новых организационных и иных механизмов противодействия коррупции. Аналогичная примерная программа противодействия коррупции была разработана Правительством России и для субъектов РФ на 2007 - 2010 годы.

Обозначив столь жесткую позицию, Россия определила, что основной методологической системой борьбы с коррупцией в органах государственной власти в ХХΙ веке станет единая, сильная и последовательная антикоррупционная политика. Что же такое антикоррупционная политика? Каковы её элементы и содержание в целом? Как и насколько активно ведут другие государства свою антикоррупционную политику по отношению к теме поднятого исследования? Давайте рассмотрим, каждый из этих ключевых вопросов.

Учитывая всю многоаспектность коррупция, меры противодействия этому социальному феномену должны обладать повышенной степенью "выживаемости". Для этой цели в целом и создается единая и централизованная антикоррупционная политика, которая заключается в разработке и реализации многоотраслевых, последовательных и разносторонних методов, подходов государства и общества по минимизации и устранению предпосылок, причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни и функционирования государства. Для достижения таких целей в сфере противодействия коррупции выдвигается единая и четкая антикоррупционная функция государства, создающая механизмы, позволяющие уменьшить масштабность коррупции, как в краткосрочном, так и в долгосрочном плане.

На представленной Transparency International таблице 4 - "Как страны воспринимают правительственную борьбу с коррупцией?" мы можем четко проследить, какие страны и территории, считают свои правительственные усилия, нацеленные на борьбу с коррупцией менее или более эффективными. В целом, правительственная политика любого государства, в свою очередь является частью комплексной антикоррупционной политики этого государства. Наша страна вошла в список тех государств, которая по оценке Transparency International занимает позицию с правовой стороны. И с этим нельзя и не согласиться! Это стало прообразом отголоска прошлого момента, когда большая часть высших правительственных должностных лиц государства, когда-либо способствовали, принимали или до сих пор принимают участие в коррупционных аферах и схемах, будучи работниками государственных учреждений и органов.

Таблица 4. Как страны воспринимают правительственную борьбу с коррупцией? (страноведческий взгляд)

Источник: Transparency International - "Барометр Мировой Коррупции 2007"

Прежде чем говорить о антикоррупционной политике нашего государства и стран дальнего и ближнего зарубежья, давайте в первую очередь рассмотрим, какую оценку для своего государства дают наши граждане относительно коррупционной политики. В этом же отчете - "Барометр Мировой Коррупции 2007" Transparency International приводит оценку респондентами правительственных мер и усилий государства (страны, территории) в борьбе с коррупцией и коррупционными проявлениями в процентном соотношении к каждому из представленных трех вариантов ответа.

Таблица 5. Оценка респондентами правительственных мер и усилий своего государства (страны, территории) в борьбе с коррупцией и коррупционными проявлениями

Источник: Transparency International - "Барометр Мировой Коррупции 2007"

Это социологическое исследование в целом показало, что большая часть респондентов, считает проводимую антикоррупционную политику в своем государстве либо неэффективной, либо недостаточно эффективно. Мнение жителей России, соответственно распределилось так:

Это еще раз подчеркнуло необходимость укрепления государственной антикоррупционной политики в целом, для каждого отдельного государства. Выделенный в отдельное социологическое исследование, отчет Transparency International, следует рекомендовать особо внимательно рассмотреть и изучить всем субъектам, непосредственно формирующих и направляющих антикоррупционную политику. Отношение к антикоррупционным усилиям со стороны правительств, сравнимо с ожиданиями, связанными с масштабами коррупции в будущем - более половины от общего числа респондентов оценивают деятельность своих правительств как неэффективные. Лишь один из каждых трех опрошенных отмечал, что правительство соответствующей страны добилось успехов в противостоянии коррупции.

В среднем, наиболее скептическое мнение по этому вопросу со стороны общества было отмечено в Северной и Латинской Америке, регионе Европейского Союза, включая его новых членов, а также в Азиатско-тихоокеанском регионе. Жители Северной Америки и Европы очень негативно рассматривают деятельность своих правительственных органов в сфере противостояния коррупции. Лишь 19% и 28% респондентов соответственно одобряют их усилия в этой области. Несмотря на низкий уровень бытовой коррупции, цифры указывает, что руководящие структуры озабочены проблемами коррупции в верхах и разрывом между количеством фактов взяточничества в особо крупных размерах, ставших достоянием гласности в последнее время, и теми мерами, которые правительства готовы предпринять в этом отношении к сложившейся ситуации. Отсутствие ясного подхода к решению проблемы коррупции в странах Севера может еще больше обострить без того острое отношение общественности к этим проблемам.

Примечательно, что в некоторых странах Африки, включенных в опрос, респонденты продемонстрировали гораздо больший оптимизм, чем опрошенные жители стран Северной Америки и Европы. Это означает, что богатым странам в особенности стоит прислушаться к тому, что говорят их граждане, разработав и приняв у себя дома такие же комплексные подходы к методологии противостояния коррупции.

В 1989 году под эгидой Организации Объединенных Наций (далее ООН) был проведен один из первых открытых международных семинаров по проблемам коррупции в сфере государственного управления и контроля в штаб квартире ООН в Гааге. До этого, в 1983 году на конференции в Вашингтоне, округ Колумбия были также обсуждены вопросы международной интеграции в борьбе с коррупцией и взяточничеством в системе госорганов и госучреждений. В феврале 1995 года Совет Европы (далее - ЕС) созвал первую междисциплинарную группу по проблемам коррупции. В этом же году на повестку дня Девятым Конгрессом ООН, проходившим в городе Каире, были вынесены вопросы коррупции в системе высших государственных органов. Итоговым результатом этого конгресса стал одобренный проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц[23].

Что же представляет собой стратегия антикоррупционной политики? Первое - это политический документ, выполняющий функцию компаса, указывающего правильное направление, и определяющий возможные методы движения. Однако было бы опрометчиво предполагать, что можно на старте раз и навсегда предопределить верный маршрут и верные средства движения. Это связано, с одной стороны, природой коррупции как социального явления, приспосабливающегося, и, с другой стороны, ограниченностью нашего знания о коррупции и несовершенством применяемых инструментов. Поэтому стратегия антикоррупционной политики должна быть достаточно гибкой и располагать встроенными средствами анализа своей эффективности и видоизменения. Второе - антикоррупционная политика может иметь успех в определенных политических условиях. Опыт показывает, что выбор здесь только из двух вариантов: жесткая диктатура и эффективная демократия

За несколько последних лет Российская Федерация вела активное сотрудничество с международными организациями и странами в сфере международного сотрудничества в построении единой системы антикоррупционной политики. Результатом обсуждения этих стратегий стало принятие Россией нескольких международно-правовых актов: Конвенцию ООН против коррупции[24] принятую 31 октября 2003 года и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. [25] Согласно ратифицированным конвенциям понятие коррупции должно определяться в соответствии с внутригосударственным правом. В настоящее время в Российской Федерации на федеральном уровне законодательных толкований коррупции как социального феномена еще нет, но, несмотря на это первое такое законодательное упоминание об определении коррупции мы уже можем встретить в Законе Республики Башкортостан "О борьбе с коррупцией". [26]

В 2001 году в Государственную Думу РФ был представлен проект Федерального закона "Основы коррупционной политики". Настоящий проект ФЗ предполагал своей основной целью создание единой правовой системы формирования, функционирования и реализации антикоррупционной политики. Достижение этой цели предполагалось совершить путем систематизации всего антикоррупционного законодательства в соответствии с нормами международного права.

Как указано в проекте, по своей сути основы антикоррупционной политики должны быть только комплексным правовым актом, структура которого адекватна сложной социально-правовой природе коррупции, порождающих или способствующих ее росту факторов, разнообразию и многоуровневому характеру мер борьбы с этим злом. Вместе с тем, настоящим федеральным законом, устанавливающим основы антикоррупционной политики, не должны создаваться параллельные механизмы правового регулирования.

В целом, исходя из комплекса уже существующих норма права закрепленных в нормативно-правовых источниках и действующих программах Правительства РФ, мы можем свести российскую антикоррупционную политику, которая в свою очередь, являясь, предметом правового регулирования должна включать в себя следующие отношения по:

формированию основных начал антикоррупционной политики, определению ее понятий, целей и принципов;

реализации антикоррупционной политики в деятельности по охране прав и свобод человека и гражданина;

установлению приоритетных сфер и системы мер предупреждения коррупции, а также определению системы субъектов реализации антикоррупционной политики;

определению компетенции органов публичной власти федерального, регионального и местного уровней в формировании и реализации антикоррупционной политики;

определению и проведению антикоррупционной политики в правотворческой и правоприменительной деятельности;

формированию общественного правосознания в соответствии с антикоррупционным стандартами;

формированию основ международного сотрудничества в реализации мер антикоррупционной политики.

Но реалии российской действительности в сфере направления антикоррупционной политики находятся не совсем в той должной форме, в которой им следовало бы находиться. Дело все в том, что в целом так и не проведена итоговая систематизация всего антикоррупционного законодательства. До сих пор в кулуарах Государственной Думы и Совета Федерации находятся лишь проекты Федеральных законов: "Основы антикоррупционной политики", "О борьбе с коррупцией"[27], "О противодействии коррупции"[28] и "О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством". [29] А для создания единой правовой основы системы антикоррупционной политики, систематизации антикоррупционного законодательства и его гармонизации с нормами международного права необходим новый закон, которого до сих пор еще нет. Большой минус в их отсутствия также прослеживается и на уровне того, что многие федеральные экономические и социальные программы одобренные Президентом и Правительством просто терпят свой крах в результате коррупционной блокады. Надежды же добиться успеха исключительно путем уголовно-правых санкций потеряли свою притягательность