В ряде федеральных законов и подзаконных актов, предусматривающих порядок осуществления контрольных функций и предполагающих предоставление медицинскими организациями для проверок различных документов и сведений, не оговаривается допустимость ознакомления с меддокументами пациентов. Вследствие этого некоторые должностные лица считают себя вправе требовать и знакомиться с документами, содержащими врачебную тайну, в нарушение существующих правил допуска к такой информации.

Такой сферой деятельности является лицензионный контроль. В ходе его осуществления должностные лица для придания законности своим действиям по ознакомлению с меддокументацией пациентов ссылаются на то, что лицензионный контроль – это фактически контроль качества медицинской деятельности, а при осуществлении последнего согласия пациентов на ознакомление с меддокументами не требуется. Иными словами, по их мнению, лицензионный контроль охватывается п. 10 ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья. Однако, по нашему мнению, это не так.

Лицензионный контроль, как и любой иной вид контроля и надзора, в конечном итоге служит целям улучшения качества и обеспечения безопасности медицинской деятельности, однако лицензионный контроль, так же как и другие виды контроля, имеет свой механизм правового регулирования, конкретные задачи, методы и границы.

Пункт 10 ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья, позволяющий предоставлять сведения, составляющие врачебную тайну, без согласия гражданина, указывает, во-первых, цель предоставления сведений (осуществление контроля качества и безопасности медицинской деятельности) и, во-вторых, правовые нормы, которыми такой контроль регламентируется («в соответствии с настоящим Федеральным законом»). То есть имеются в виду ст. 87–90 Закона об охране здоровья, предусматривающие указанную выше трёхуровневую систему контроля (государственный, ведомственный и внутренний контроль). В п. 2 ч. 2 ст. 88 Закона об охране здоровья говорится о том, что госконтроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется, в т. ч. путём осуществления лицензирования медицинской деятельности. Об осуществлении лицензионного контроля в этой норме не упоминается. Кроме того порядок осуществления лицензионного контроля Законом об охране здоровья не регулируется.

В п. 12 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утверждённого постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 291 указывается, что лицензионный контроль осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), с учётом особенностей, установленных Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». О необходимости учёта также и особенностей, которые установлены ст. 13 Закона об охране здоровья, в этом пункте не указывается.

Согласно п. 5 ст. 12 Федерального закона № 294-ФЗ руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица обязаны предоставить должностным лицам органа госконтроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки. Подпунктом 3 п. 1 ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ определено, что при проведении проверки должностные лица органа госконтроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.

Согласно п. 5 ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ должностные лица проверяющих органов не вправе распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Лицензионный контроль, как записано в указанном выше п. 12 Положения о лицензировании медицинской деятельности, включает, в т. ч. проведение проверок соблюдения порядков оказания медицинской помощи, утверждаемых Минздравом России. Порядки оказания медицинской помощи обязательны для исполнения всеми медорганизациями (ч. 1 ст. 37 Закона об охране здоровья). Так, Порядок оказания медицинской помощи при психических расстройствах и расстройствах поведения, утверждённый приказом Минздравсоцразвития России от 17 мая 2012 г. № 566н, устанавливает, в частности, что медицинская помощь при таких расстройствам оказывается в добровольном порядке, кроме случаев, регламентированных законодательством. Следовательно, осуществление лицензионного контроля предполагает проверку наличия добровольного информированного согласия пациентов на освидетельствование, госпитализацию, лечение либо решения суда о недобровольном освидетельствовании (госпитализации). Но эти требования не относятся к показателям качества и безопасности оказываемой помощи. Исполнение данного предписания проверяющими при лицензионном контроле не может осуществляться в порядке п. 10 ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья. Попытки лицензиата укрыть от проверяющих персональные данные пациентов, в т. ч. сведения о состоянии их здоровья, относящиеся к специальной категории персональных данных, пресекаются. По выражению главного врача одной из больниц, члены комиссии «сразу же теряют интерес» к таким обезличенным историям болезни.

Несмотря на очевидную правовую неурегулированность данного вопроса, судебная практика идёт по пути признания правомерным ознакомления лиц, проводящих лицензионный контроль, с меддокументацией пациентов (без их согласия) в лечебных учреждениях, в которых проводится проверка. Причём такие действия судами признавались не противоречащими даже ст. 61 ранее действовавших Основ, в которой такое основание для предоставления сведений, как осуществление контроля качества и безопасности медицинской деятельности, под которое можно было попытаться подвести лицензионный контроль, вообще отсутствовало.

Так, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа (постановление от 21 января 2011 г. по делу № А27-8381/2010) оставил без изменения решение Арбитражного суда Кемеровской области от 8 сентября 2010 г. и постановление суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении требований ООО Медицинский центр «Медпроф» к Управлению лицензирования медико-фармацевтических видов деятельности Кемеровской области (далее – Управление) о признании незаконными действий и ненормативных правовых актов.

МЦ «Медпроф» обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Управления, выразившихся в проведении внеплановой проверки «Медпроф», а также в требовании о предоставлении амбулаторных карт и иных документов, содержащих персональные данные лиц, обратившихся в «Медпроф».

Как следует из материалов дела, Управлением на основании приказа от 24 мая 2010 г. № 490 проведена внеплановая выездная проверка «Медпроф» по соблюдению последним лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности по психиатрии-наркологии, медицинскому (наркологическому) освидетельствованию. Судом установлено, что в данном случае осуществлялся лицензионный контроль.

Основанием для проведения проверки послужило требование прокуратуры Кемеровской области и письмо Управления ФСКН по Кемеровской области, в соответствии с которым «Медпроф» были выданы медицинские заключения об отсутствии наркологического расстройства лицам, которым ранее областным наркодиспансером было отказано в выдаче такого медзаключения по причине нахождения их на наркологическим учёте. Указанные лица на основании полученных в «Медпроф» заключений получили водительские удостоверения. Проверкой установлено, что деятельность центра осуществлялась с нарушением установленных требований.

Как указал суд, лицензионным требованием согласно п. 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утверждённого постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 30, являются, в частности ведение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности учётной и отчётной меддокументации.

Согласно программе внеплановой проверки «Медпроф» Управлением истребованы документы, относящиеся к предмету проверки, а именно, документы, относящиеся к учётной и отчётной меддокументации (амбулаторные карты, карты формы № 25/у-04, ведомости учёта врачебных посещений, журнал учёта работы врачебной комиссии), а также документы, касающиеся профессиональной подготовки врачей-специалистов, осуществления лицензируемой деятельности.

По мнению суда, материалами дела подтверждается, что Управлением запрашивались документы, необходимые для проведения внеплановой проверки в соответствии с законодательно установленными требованиями.

Кроме того, как указал суд, ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ и ст. 61 Основ не устанавливают запрет уполномоченным органам истребовать при проведении госконтроля документы, составляющие врачебную тайну.

Суд пришёл к выводу, что Управление, в силу имеющихся у него полномочий на проведение лицензионного контроля за осуществлением медицинской деятельности, вправе запрашивать сведения, относящиеся к предмету проверки, в т. ч., составляющие врачебную тайну.

В этом судебном решении важно выделить два момента.

1. Суд посчитал правомерными действия проверяющих, затребовавших для изучения меддокументацию пациентов центра, сославшись, в частности на п. 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утверждённого постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 30. Этот пункт касается, в т. ч. требования ведения лицензиатом меддокументации. А эта документация, поскольку она входила в предмет проверки, по логике суда могла быть истребована.

Однако в данном судебном решении была дана оценка событий, имевших место в 2010 г., т. е. в период действияПоложения о лицензировании медицинской деятельности 2007 г., вызывавшего массу нареканий со стороны лечебных учреждений в связи с возможностью ознакомления проверяющих в рамках лицензионного контроля с медкартами пациентов без их согласия.

Новое Положения о лицензировании медицинской деятельности, утверждённое постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 291, насколько мы можем судить, более не предусматривает в качестве лицензионного требования ведение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности учётной и отчётной меддокументации. Следовательно, и затребование такой документации для проверки её ведения в рамках лицензионного контроля можно теперь считать неправомерной.

2. Несостоятелен вывод суда о том, что ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ и ст. 61 Основ не устанавливают запрет уполномоченным органам истребовать при проведении госконтроля документы, составляющие врачебную тайну. Тот факт, что такой запрет не содержит ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ, можно объяснить тем, что все специальные правила предоставления той или иной информации, составляющей охраняемую законом тайну, регулируют соответствующие законодательные акты (применительно к врачебной тайне – это законодательство об охране здоровья граждан). Не содержат таких запретов, например, УПК РФ, нормы о прокурорском надзоре. Случаи, когда следователь, прокурор или другие лица вправе получить такие сведения, собраны в базовом законе в сфере охраны здоровья. Что же касается ст. 61 ранее действовавших Основ, то приведённая выше аргументация суда противоречит логике построения правовых норм. Часть 4 этой статьи, как известно, строится не по принципу перечисления запретов, а, наоборот, на основе установления допущений (разрешений) истребования и получения информации. Иными словами ч. 4 ст. 61 Основ, как и ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья, содержит перечень случаев, когда можно, а не когда нельзя запрашивать и предоставлять такие сведения. Запрета органам лицензионного контроля истребовать сведения, составляющие врачебную тайну, эта норма содержать никак не могла по определению. А дозволения запрашивать и соответственно предоставлять по запросу такую информацию ч. 4 ст. 61 не предусматривала, как не предусматривает ныне и ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья. А значит, обоснованность приведённого выше решения суда вызывает большие сомнения.

Психиатрическим учреждениям при информировании их соответствующими органами о предстоящей проверке следует требовать от проверяющих внятной информации о том, проводится ли это мероприятие в целях осуществления контроля качества и безопасности медицинской деятельности или же в целях проверки соблюдения лицензиатом требований и условий, предъявляемых при осуществлении медицинской деятельности. В первом случае затребование меддокументации пациентов без их согласия будет законным, во втором случае – незаконным. Мнение отдельных юристов[132] о том, что лицензионный контроль полностью подпадает под действие п. 10 ч. 4 ст. 13 Закона об охране здоровья, мы не разделяем. По нашему мнению, медорганизация при осуществлении в отношении неё лицензионного контроля вправе как отказать проверяющим лицам в предоставлении такой информации, так и предоставить её в обезличенном виде.[133]

Работа проверяющих при осуществлении лицензионного контроля с обезличенными медкартами пациентов не должна повлиять на качество проводимой проверки и её результаты.