Временное правительство встало у власти не по закону, не по волеизъявлению населения. П.Н. Милюков на вопрос «Кто вас выбрал?» отвечал: «Нас никто не выбирал… Нас выбрала русская революция». Временное правительство должно было действовать лишь до созыва Учредительного собрания. Поэтому оно сознательно отказалось от принятия решений, которые Учредительное собрание не смогло бы отменить. Такими были сочтены изменение государственного строя России, уступка части российской территории другому государству, отделение от России какого-либо национального района, раздел частновладельческих земель между крестьянами.

Тем не менее фактически уже в марте власть стала республиканской. Дворцовые ведомства были ликвидированы, удельное и кабинетское имущество перешло в казну.

В отечественной историографии советского периода считалось, что после Февральской революции установилось двоевластие: власть Временного правительства и власть Совета. Именно этим советские авторы, вслед за Лениным, объясняли стремительное превращение России в одну из самых свободных и демократических стран мира. Историки 90-х гг. сомневаются в реальности двоевластия. Исполком Совета в основном поддерживал правительство, что позволяло рассчитывать на создание коалиции либеральных и социалистических сил.

В первые дни своего существования Временное правительство упразднило жандармский корпус и Департамент полиции. Полицию должна была заменить добровольная народная милиция. Политический сыск отменялся, уголовный передавался в ведение Министерства юстиции. Была объявлена широкая амнистия. Постановлением от 12 марта в России отменялась смертная казнь.

Временное правительство законодательно ввело в России свободу слова, печати, союзов и собраний, уничтожило политическую цензуру. Свободно распространялись газеты самых различных направлений: от правых до ультралевых. Попытки Совета депутатов ввести цензуру, чтобы подавить контрреволюционную печать, правительство квалифицировало как «недопустимое самоуправство». Продолжала функционировать лишь военная цензура, но и ее эффективность резко снизилась.

Было узаконено право граждан устраивать собрания, создавать без специального разрешения любые общества и союзы, цели которых не были «противны уголовным законам».

Стремясь избежать хаоса, Временное правительство опиралось на принцип преемственности права. Оно отвергло требование ультралевых партий (главным образом, большевиков и анархистов) о полном отказе от царского законодательства и управлении страной на основе «революционного правосознания». Конечно, утратили силу законы, утверждавшие в России монархию. Однако Временное правительство сохранило, хотя и приступило к их постепенному пересмотру, важнейшие статьи Свода законов Российской империи, судебные уставы, основы уголовного законодательства, Табель о рангах, звания, чины и титулы.

Постепенно осуществлялась реформа судопроизводства. Были расширены права суда присяжных, отменены имущественный ценз и другие ограничения для присяжных заседателей.

Становление новой власти требовало формирования ее органов на местах. Место губернаторов заняли назначаемые Временным правительством комиссары. Первое время они опирались на стихийно возникшие общественные исполнительные комитеты, включавшие представителей всех слоев населения. В мае-июне правительство осуществило реформу местного самоуправления. Городские думы и земства стали избираться на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права. В их ведение перешел важнейший вопрос тогдашней жизни — продовольственный. Земствам и городским думам подчинялась милиция, что превращало их в реальные органы власти.

Временное правительство вело демократическую национальную и религиозную политику. 20 марта было опубликовано постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений». Оно предоставило всем гражданам России, вне зависимости от вероисповедания и национального происхождения, равные права на выбор места жительства и рода занятий, образование и владение имуществом, государственную и военную службу, участие в выборах и т.д. Россия избавилась от «процентной нормы», «черты оседлости» и других форм дискриминации «инородцев».

Временное правительство пошло навстречу стремлению народов России к автономии. В марте оно утвердило Конституцию Финляндии, в апреле признало право польского народа на собственную государственность, провозгласило автономию Эстонии. Был поставлен вопрос и об автономии Латвии и Литвы. В конце июня право на автономию было признано за Украиной.

В июле правительство приняло постановление «О свободе совести», предоставив гражданам России свободно выбирать веру. Однако право на неверие не было формально узаконено. В руках духовенства сохранилась регистрация рождений, браков, смертей.

Русская православная церковь также испытала влияние перемен в обществе. Епископов стали избирать на съездах клира и мирян. Возросла роль мирян в управлении церковью. В августе Всероссийский Поместный Собор, открывшийся в Успенском соборе московского Кремля, впервые после 217-летнего перерыва избрал патриарха. Им стал Тихон (Беллавин). Патриарх был подотчетен Поместному Собору. Синодальный период истории Русской церкви окончился. Вместе с тем православное духовенство категорически возражало против отделения церкви от государства. Недовольство церкви вызвала отмена обязательного преподавания Закона Божия и передаче церковно-приходских школ в ведение Министерства народного просвещения. Однако правительства твердо придерживалось намерения создать в России светское государство.

Таким образом, политика Временного правительства была нацелена на превращение России в демократическое правовое государство. Оказавшейся к власти либеральной интеллигенции казалось, что провозглашенные в Феврале идеалы свободы, народовластия и законности разделяются всеми и способны сами по себе привлечь на сторону новой власти громадное большинство населения. Выяснилось, однако, что это была прекраснодушная иллюзия, не многим менее наивная, чем уверенность неграмотной работницы в том, что после свержения царя упадут цены и исчезнут очереди.

Россия не имела демократических традиций и связанной с ними правовой культуры. Для многих ее граждан, особенно для городских низов и селян, политические свободы вообще ничего не значили. Более того, в традиционно несвободном обществе внезапное крушение монархической власти вызвало анархические настроения. Раз свобода — все позволено! Выражение «опьянение свободой» приобрело пугающе буквальный смысл. Свобода нередко воспринималась как отсутствие ответственности. А нежелание новой власти уподобиться ненавистному царскому деспотизму и, в связи с этим, отказ от репрессий вызывали, вопреки надеждам либералов, не симпатии к демократизму правительства, а лишь презрение к его слабости. Так демократия (власть народа) вырождалась в разнузданную охлократию (власть толпы). Революция произошла в стране, уже три года воюющей. Война вырвала миллионы людей (солдат, беженцев и т.п.) из привычных условий жизни, традиционной среды. Именно эти маргинальные[7] слои населения в первую очередь становились питательной средой радикализма.

Начало разложения армии

1 марта в обстановке революционной эйфории Петроградский Совет издал «Приказ №1 по гарнизону Петроградского округа». Он требовал от войск подчиняться только Совету и выполнять любые правительственные распоряжения лишь с его согласия. Одновременно предлагалось провести во всех частях выборы солдатских комитетов, которые должны были контролировать действия офицеров. Приказ запрещал выдавать офицерам оружие, отменял отдание чести. Стремясь привлечь солдатские массы на сторону Временного правительства, военный министр А.И. Гучков 5 марта отменил титулование офицеров и генералов «ваше благородие», «ваше превосходительство», запретил офицерам обращаться к солдатам на «ты» и именовать их «нижними чинами». Солдатам разрешалось участвовать в политических организациях. 11 мая А.Ф. Керенский, ставший к тому времени военным министром, узаконил в армии борьбу партий. Все эти меры были рассчитаны на демократизацию вооруженных сил, однако в условиях войны имели тяжелые последствия: сея недоверие к офицерам, провоцируя падение воинской дисциплины, они вели к разложению армии.

3. Аграрный и продовольственный вопросы

Временное правительство встретило большие трудности в решении продовольственного вопроса. Во многих городах хлеба не было совсем, голод угрожал фронту. Катастрофическая ситуация заставила правительство пойти в марте 1917 г. на введение государственной хлебной монополии. Все запасы хлеба, за вычетом необходимого минимума, и будущий урожай были объявлены собственностью государства. Хлеб полагалось сдавать государству по твердым ценам через местные продовольственные комитеты. Утаенные запасы подлежали изъятию по сниженной цене. Удвоив твердые цены, правительство рассчитывало на добровольную сдачу хлеба, широко прибегая к агитации и убеждению. Однако эти расчеты не оправдались, так как промышленные товары постоянно дорожали, обесценивая деньги, полученные за сданный по твердым ценам хлеб. Поэтому крестьяне предпочитали сбывать хлеб на черном рынке. Петроградский Совет предлагал перейти к установлению фиксированных цен на промышленные изделия, но это предложения были отвергнуты под давлением промышленных кругов. Радужные надежды на то, что «теперь всего будет много», преобладавшие в февральские дни, быстро рассеялись: очереди росли, деньги продолжали обесцениваться. Очередное повышение хлебных цен в конце августа вызвало лишь новый виток инфляции. Для принудительного изъятия хлеба и подавления сопротивления правительство не имело ни сил, ни решимости.

С продовольственным был тесно связан другой принципиальный вопрос российской жизни — аграрный. Свержение самодержавия подтолкнуло крестьян к захвату помещичьей земли и погромам имений. Временное правительство считало решение аграрного вопроса исключительной прерогативой Учредительного собрания, но крестьяне не хотели ждать и требовали земли немедленно. В мае министерство земледелия возглавил В.М. Чернов, автор эсеровской программы социализации земли, которая предусматривала изъятие частновладельческой земли и передачу ее местным органам самоуправления. Первым шагом к этому грандиозному преобразованию должен был стать запрет купли-продажи земли. Однако правительство решилось лишь передать сделки с землей на усмотрение местных земельных комитетов. Это компромиссное решение не удовлетворило ни землевладельцев, недовольных ущемлением своих прав, ни крестьян, требовавших полностью запретить торговлю землей.

В ответ на растущие аграрные беспорядки правительство объявило о намерении силой пресекать захваты земли, но выполнить эту угрозу не смогло из-за развала карательных органов и ненадежности воинских частей.