4.1. Джерела права соціального забезпечення: поняття, зміст,
види.
4.2. Поняття форм права соціального забезпечення та їх кла
сифікація.
4.3. Конституція України як форма права соціального забез
печення.
4.4. Міжнародно-правові акти як форма права соціального
забезпечення.
4.5. Закони України як форма права соціального забезпечення.
4.6. Підзаконні нормативні акти як форма права соціального
забезпечення.
159
Глава 4
Джерела і форми права соціального забезпечення
4.1. Джерела права соціального забезпечення: поняття, зміст, види
Вважається, що термін джерело права в науковий обіг вперше ввів понад дві тисячі років тому Тіт Лівій, який у своїй праці "Римська історія" назвав Закони XII таблиць джерелами всього публічного і приватного права. Як наукову проблему джерела права починають досліджувати з кінця XIX ст.
Під словом джерело В.І. Даль розумів будь-який початок чи підставу, корінь і причину, вихідне положення. З погляду етимології джерело це: 1) те, з чого береться чи черпається що-не-будь, або те, що дає початок чому-небудь чи служить основою для чого-небудь; 2) письмова пам'ятка, документ, на підставі якого проводиться наукове дослідження; 3) висхідне місце або позиція, що служить основою для розвитку чого-небудь.
Термін джерело права можна розглядати в різних аспектах. Під ним розуміють: силу, що творить право (воля Бога чи народу, правосвідомість, ідея справедливості, державна влада та ін.); матеріали, покладені в основу того чи іншого законодавства (римське право послужило основою для створення Цивільного кодексу Німеччини); історичні пам'ятки, що колись мали значення чинного законодавства (Збірник "Права, по которым судится малороссийский народ"); засоби пізнання чинного права (пізнання права з закону) тощо.
Джерела права соціального забезпечення — це витоки формування цієї галузі права, система факторів, які визначають зміст і форми вираження правових норм у сфері соціального забезпечення та соціального захисту населення.
До факторів, які істотно впливають на творення права соціального забезпечення, належать:
— природні фактори (географічні, кліматичні, біологічні). Проживання на забруднених територіях, у гірських населених
160
пунктах, містах чи селах, у тих чи інших регіонах накладає певний відбиток на матеріальне забезпечення і соціальне обслуговування осіб залежно від місця постійного знаходження. Належність до жіночої чи чоловічої статі, вікові особливості потребують неоднакових підходів до соціального захисту. Потреба у створенні безпечного для життя і здоров'я довкілля спонукає до прийняття спеціального законодавства;
161
— економічні фактори. Основу життєдіяльності людей ста
новить сфера виробництва й розподілу життєвих благ. Держа
ва зацікавлена в розширеному відтворенні кваліфікованої ро
бочої сили і соціально-економічній підтримці малозабезпече
них верств населення з метою зниження соціальної напруги в
суспільстві. В умовах ринкових відносин людина може забез
печити задоволення своїх потреб лише шляхом отримання до
ходу від власності чи через заробітну плату за свою працю.
Диференціація у доходах буває істотною, особливо в країнах з
перехідною економікою. Вимога справедливого обміну полягає
в тому, що той, хто отримує більше прибутків, зобов'язаний
виділяти більше коштів на соціальний захист населення. Це
змушує державу до прийняття правових актів, які б сприяли
людині своєю працею досягнути гідного рівня життя, самозай-
нятості, самозахисту, матеріальному забезпеченню з боку дер
жави, справедливому перерозподілу матеріальних благ;
— соціальні фактори. У соціальному просторі відбуваються
найрізноманітніші зв'язки й контакти, у яких беруть участь
окремі особи, сім'ї, трудові колективи, групи населення й т. ін.
Вони мають власні інтереси та потреби. Держава зобов'язана
створювати соціальну інфраструктуру з обслуговування як усього
населення, так і певних груп, які потребують соціальної підтрим
ки. В Україні діють професійні спілки, об'єднання споживачів,
громадські організації, політичні партії. їхня діяльність не може
опинитися поза увагою держави. Мета діяльності державних
органів та інститутів громадянського суспільства — соціальна
злагода, якої досягають і за допомогою правових важелів;
— політичні фактори. Складовою політики є соціальна
політика, під якою розуміють комплекс соціально-економіч-
— 5-747
Глава 4
Джерела і форми права соціального забезпечення
них заходів державних органів, підприємств, установ, організацій і їх об'єднань, органів місцевого самоврядування, спрямованих на послаблення нерівності в розподілі доходів та майна, на захист населення від бідності, безробіття, зростання цін, знецінення заощаджень і т. ін. Основними напрямами соціальної політики є: 1) встановлення державних соціальних стандартів і соціальних гарантій у системі соціального забезпечення; 2) сприяння працевлаштуванню та встановлення допомоги в разі безробіття; 3) захист рівня життя шляхом встановлення компенсацій від підвищення цін і проведення індексації; 4) матеріальна підтримка малозабезпечених сімей і сімей з дітьми; 5) здійснення політики загальнообов'язкового державного соціального страхування; 6) проведення активної політики, спрямованої на набуття громадянами кваліфікації, гарантування процесу трудової діяльності; 7) встановлення мінімальної заробітної плати для тих, хто працює; 8) розвиток освіти, охорони здоров'я, навколишнього середовища переважно за рахунок державних коштів тощо. Реалізація соціальної політики, в основному, здійснюється через видання нормативно-правових актів;
— ідеологічні фактори. У суспільстві існує сукупність ідей і поглядів різних категорій громадян на структуру і функціонування системи соціального забезпечення і соціального захисту населення. У країні сильні позиції людей старшого віку щодо держави як гаранта рівності й бідності, яка надає непрацездатним хоч і невеличкий, проте стабільний рівень соціальної підтримки. Обов'язок держави повністю забезпечити людину в разі непрацездатності. Однак міцнішають позиції тих, хто вважає, що кожний повинен брати активну участь у накопичуванні коштів на майбутнє, дбати про самозайнятість і самоза-безпеченість. Поле діяльності держави, навпаки, має розширитися за рахунок нових видів надання соціальних послуг, введення нових соціальних допомог, комплексного підходу до соціального захисту населення. Ідеології у сфері соціального забезпечення різних груп населення трансформуються в державну, що через соціальну політику закріплюється, зокрема, в нормативних актах і впроваджується в життя;
162
— культурологічні фактори. Культура розглядається як
сукупність усіх видів перетворювальної діяльності людини і
суспільства, а також як результат цієї діяльності. Вона закріп
люється в матеріальних і духовних цінностях, знакових систе
мах, акумулюючи в них певні знання, творчі здібності, уміння
людини, і тим самим забезпечує їх соціальне наслідування. У
вузькому розумінні культура — це система освіти і виховання
як специфічний спосіб наслідування. Існуючий рівень загаль
ної культури суттєво впливає на нормотворчу і нормозастосов-
чу діяльність, на формування правової свідомості в усіх сферах
суспільного життя і в сфері соціального захисту населення зок
рема;
— релігійні фактори. Серед релігій найбільш поширеними
є християнство, буддизм, іслам. Структурними елементами
релігій виступають релігійна свідомість, релігійні почуття,
релігійний культ, релігійні організації. Релігія є творенням
людського суспільства, особливою формою пізнання ним себе
самого і навколишнього світу. Релігії намагаються створити
свою картину світу, свої соціально-гносеологічні схеми вдоско
налення суспільного життя, визначити місце і роль людини в
системі природи й суспільства. Вона створює певну систему
норм і цінностей, особливо у сфері міжособистісних та сімейно-
побутових стосунків. Гуманістичні ідеї любові до ближнього
втілюються в благодійницькій діяльності релігійних органі
зацій та пронизують право. Під впливом релігійних ідей фор
мується законодавство про соціальне обслуговування людей,
хворих на невиліковні хвороби;
— моральні фактори. Мораль — форма суспільної свідо
мості, сукупність принципів, правил, норм, якими люди керу
ються у своїй поведінці. Моральні норми народжуються посту
пово у процесі людських стосунків. Через вчинки у людей скла
даються уявлення про добро і зло, справедливість і несправед
ливість, честь і безчестя, совість та ін. Норми моралі, як і нор
ми права, виступають соціальним регулятором, складаються з
правил поведінки, загального характеру, ґрунтуються на сис
темі цінностей, що склалася у суспільстві. Мораль здійснює
її* 163
Глава 4
Джерела і форми права соціального забезпечення
вплив на зміст і функціонування права і, перш за все, у сфері правотворчості, правозастосування і правовиконання. Правові норми мають відповідати нормам моралі, аморальних норм права не може бути. Дуже сильний вплив норми моралі мають на норми права у сфері соціального забезпечення. Ідея турботи про непрацездатних є стержневою у всіх нормативних актах, що приймаються з питань соціального захисту населення. Мораль виступає критерієм справедливості у вторинному розподілі національного валового доходу країни.
Залежно від вказаних вище факторів (перелік їх не є вичерпним) виділяють такі джерела права соціального забезпечення: природні, матеріальні (економічні), соціальні, духовні.
До джерел пізнання права соціального забезпечення входять окремі елементи правової матерії. До них належать:
— історичні пам'ятки права соціального забезпечення.
Право соціального забезпечення України виникло не на порож
ньому місці. Ухвалюючи нормативні акти у сфері соціального
забезпечення, враховують і аналогічні нормативні акти, що
приймались у різні часи й діяли на території України. Вони
відіграли певну позитивну роль, але зі зміною соціально-еко
номічної ситуації втратили своє значення і були скасовані.
Серед них можна назвати Статут про пенсії та одноразові допо
моги 1827 p., Закони від 23 червня 1912 р. "Про страхування
робітників від нещасних випадків на виробництві", "Про забез
печення працівників на випадок хвороби" та ін., Положення
про соціальне забезпечення 1918 p., Правила забезпечення по
старості 1930 р., Закон СРСР 1956 р. "Про державні пенсії",
Закон СРСР 1964 р. "Про пенсії і допомоги членам колгоспів",
Закон СРСР від 11 грудня 1990 р. "Про основні засади соціаль
ної захищеності інвалідів в СРСР" та ін.;
— праці фахівців права соціального забезпечення. У попередні
роки роль вчених у правотворчому процесі принижувалася, але
загальновідомо, що законодавчий процес не може обходитись без
наукового супроводу. Вчені працюють над структурою норма-
164
тивного акта, формулюють правові дефініції, проводять правову експертизу законопроектів, розробляють проекти окремих законів тощо. Без фахових знань у певній сфері суспільних відносин жоден практичний працівник не сяде за розробку законопроекту. Так, у ст. 1 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" подано визначення 34 термінів, що сформульовані науковцями. Складовими наукових досліджень є розробка рекомендацій щодо внесення змін до чинних правових актів чи щодо підготовки проектів нових;
— принципи права соціального забезпечення (див гл. 3). Вони
спонукають до прийняття нормативних актів, які б відповіда
ли загальноправовим і міжгалузевим правовим принципам.
Критерієм оцінки правових актів виступає не лише мораль, а й
принципи права. Особливістю права соціального забезпечення
є те, що в державному соціальному забезпеченні не застосовуєть
ся аналогія права чи аналогія закону, тобто не можна надавати
певний вид соціального забезпечення на підставі принципів
права;
— зарубіжний досвід правотворення. При розробці проектів
нормативних актів враховуються міжнародно-правові стандар
ти у сфері соціального захисту населення, вивчаються ана
логічні правові акти інших країн, особливо країн СНД, врахо
вуються особливості правового регулювання соціального забез
печення в країнах ЄС з метою узгодження соціального законо
давства;
— чинні нормативні акти у сфері соціального забезпечен
ня. При підготовці законопроектів до уваги беруться вже діючі
нормативні акти. Нормативні акти вищого рівня виступають
джерелом для нормативних актів нижчого рівня. Так, поло
ження ст. 46 Конституції України відтворені у багатьох зако
нах і підзаконних актах, а норми Основ законодавства України
про загальнообов'язкове державне соціальне страхування лягли
в основу законів, які регулюють окремі види загальнообов'яз
кового державного соціального страхування;
— правосвідомість. Це одна із форм суспільної свідомості.
Характеризується як сукупність ідей, почуттів, настроїв, уяв-
165
Глава 4
Джерела і форми права соціального забезпечення
лень, поглядів, у яких виражається ставлення до права соціального забезпечення, правових явищ у соціальній сфері, діяльності органів соціального захисту населення, а також до дій і вчинків суб'єктів соціально-забезпечувальних правовідносин. Правосвідомість суттєво впливає на соціальні процеси, які відбуваються в країні. Так, при проведенні пенсійної реформи відмовилися від збільшення віку виходу на пенсію, оскільки це негативно сприймалось у суспільстві. Не вважається справедливою й формула, за якою призначаються пенсії у солідарній системі. Наявні правова психологія і правова ідеологія, які є складовою правосвідомості, часто ініціюють прийняття того чи іншого нормативного акта;
— практична робота органів соціального захисту населен
ня. У процесі реалізації норм права соціального забезпечення
відповідні органи щоденно стикаються з людьми, які постійно
чи тимчасово перебувають у складних життєвих обставинах.
Вони перші відчувають необхідність прийняття нових норма
тивних актів, внесення змін у діюче законодавство. Саме вони
найчастіше виступають авторами тих чи інших законопроектів;
— правова культура. Це частина загальної культури. До її
сфери належать право, правова наука, правосвідомість, юри
дична практика та ін. Коли говорять про правову культуру у
сфері соціального захисту населення, то мають на увазі, по-
перше, рівень знання норм права соціального забезпечення як
громадянами, так і відповідними органами, по-друге, поважне
ставлення до цієї гуманної галузі права всіх членів суспільства
і, по-третє, навички правової поведінки всіх учасників соціаль
но-забезпечувальних правовідносин. Спосіб мислення, норми і
стандарти поведінки в сукупності становлять правовий мента
літет суспільства у різних сферах суспільного життя.
Джерелом права соціального забезпечення виступає право-творча діяльність державних органів різних рівнів відповідно до своєї компетенції. Правотворчість — специфічна інтелектуальна діяльність, яка вимагає особливих знань і навичок у створенні, зміні та скасуванні нормативних актів. Пальму першості
166
тут тримають Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України. Далі йдуть центральні органи виконавчої влади (Міністерство праці та соціальної політики України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров'я України, Пенсійний фонд України та ін.). На регіональному рівні нормативні акти приймають органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, але вони, в основному, стосуються надання одноразових допомог та соціального обслуговування. Через правотворчу діяльність реалізовується державна воля у сфері соціального захисту населення.
До джерел права соціального забезпечення слід віднести акти Верховної Ради України, Президента України та інколи Кабінету Міністрів України директивного характеру. В них перелічуються заходи щодо поліпшення матеріального забезпечення вразливих груп населення, нормативні акти, що слід прийняти, основні положення, які слід у них закріпити. До таких актів належать Концепція соціального забезпечення населення України, схвалена Постановою Верховної Ради України від 21 грудня 1993 p., Засади державної політики України в галузі прав людини, затверджені Постановою Верховної Ради України від 17 червня 1999 р. № 757-XIV (передбачено забезпечення кодифікації законодавства про соціальний захист шляхом прийняття Соціального кодексу України), Рекомендації парламентських слухань щодо невідкладних заходів з виконання законодавства з питань соціального захисту пенсіонерів, ветеранів та інвалідів і шляхи його вдосконалення, схвалені Постановою Верховної Ради України від 5 травня 1999 р. № 621-XIV, Основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні, схвалені Указом Президента України від 13 квітня 1998 р. № 291/98, Стратегія подолання бідності, затверджена Указом Президента України від 15 серпня 2001 р. № 637/2001, Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2001 р. "Про основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України", розпорядження Президента України від 3 грудня 2003 р. "Про додаткові заходи щодо соціального захисту осіб
167
Глава 4
Джерела і форми права соціального забезпечення
з обмеженими фізичними можливостями", Стратегія заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населення, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 р. №253 та ін.
До джерел права соціального забезпечення слід віднести й соціальні ризики, які є підставою для прийняття нормативних актів з метою запобігання втрати засобів до існування чи поне-сення матеріальних витрат у разі настання страхового випадку. Соціальні ризики — це соціальні факти, які настають незалежно від волі особи, не можуть бути нею усунені самостійно і потребують адекватного реагування з боку суспільства і держави. Включення їх у гіпотезу норми права як юридичних фактів, які мають назву страхових випадків, означає, що при настанні останніх виникають, змінюються і припиняються правовідносини. Соціальні ризики самі по собі не породжують юридичних наслідків і не є елементом правовідносин.
4.2. Поняття форм права соціального забезпечення та їх класифікація
Форма (лат. forma — форма, вид, образ) розглядається в різних значеннях: 1) обриси, зовнішній вигляд, контури предмета; 2) зовнішнє вираження якого-небудь змісту; 3) пристосування для надання чому-небудь певних обрисів (форма для лиття); 4) єдиний за кольором, пошиттям та іншими ознаками одяг (форма військовослужбовців, працівників прокуратури). Вживається також в словосполученні математична форма, біологічна форма, музична форма, форма слова, форма держави, форма соціального забезпечення тощо.
З погляду філософії форма є внутрішньою організацією змісту. Юристи під формою, як правило, розуміють спосіб матеріалізації норм права шляхом нормативного вираження і структуру-вання правових правил поведінки людей у суспільстві.
168
Форми права соціального забезпечення — це способи (прийоми, засоби) внутрішньої організації та зовнішнього вираження норм права, які регулюють суспільні відносини у сфері соціального забезпечення населення. Розрізняються дві форми закріплення норм права соціального забезпечення: нормативно-правовий акт та нормативно-правовий договір. Останній у праві соціального забезпечення відіграє незначну роль.
Нормативно-правовий акт — це виданий компетентними державними органами правовий акт, наділений державно-владним характером, він має офіційно-документальну форму, містить обов'язкові правила поведінки і гарантований примусовою силою держави. На думку фахівців теорії права, основні його ознаки такі:
— він подає загальнообов'язкові правила поведінки. Його
норми адресуються невизначеному колу осіб, діють безперерв
но, розраховані на багатократну дію і регулюють найбільш ти
пові соціальні ситуації у сфері соціального захисту населення;
— його норми мають владний і обов'язковий характер та
забезпечені заходами державного примусу;
— подає чітко і ясно сформульовані приписи суб'єктам соці
ально-забезпечувальних правовідносин і визначає умови їх ре
алізації та захисту;
— видається тільки компетентними органами в межах своїх
повноважень. Наприклад, Кабінет Міністрів України не може
встановлювати певні види пенсій, оскільки це компетенція
Верховної Ради України;
— приймається з дотриманням чітких процедурних правил;
— має офіційно-документальну форму закріплення, до якої
входить назва акта, поділ на розділи, глави, статті, пункти
(структуру), зміст, способи і стиль викладу, інші реквізити;
— наділений відповідною юридичною силою, яка свідчить про
його місце в діючій системі нормативно-правових актів країни.
До форм права соціального забезпечення належать такі нормативно-правові акти:
169
Глава 4
Джерела і форми права соціального забезпечення
1. Закони України. Закон — це нормативний акт, прийнятий Верховною Радою України і наділений найвищою юридичною силою. Всеукраїнським референдумом не можуть прийматися закони у сфері соціального забезпечення населення, оскільки такі закони пов'язані з бюджетом, а відповідно до ст. 74 Конституції України не допускається референдуму щодо законопроектів з питань бюджету. Закони регулюють найбільш важливі, корінні суспільні відносини і встановлюють принципові положення правового регулювання у сфері соціального захисту населення. Вони поділяються на основні, кодифіковані та поточні.
До основних законів належить Конституція України, яка характеризується такими особливостями: 1) наділена стабільністю і вищою юридичною силою, очолює ієрархію правових актів, є основною формою всіх галузей національного права та закріплює примат міжнародного права над внутрішньодержавним; 2) є основним законом держави і політичним та ідеологічним документом; 3) є відображенням співвідношення політичних сил, що існувало на момент її прийняття, тобто результатом економічної й політичної боротьби в суспільстві, правовим закріпленням об'єктивного співвідношення сил у цій боротьбі; 4) є своєрідним суспільним договором, який фіксує й узгоджує політичні інтереси різноманітних соціальних груп, прошарків, класів (див. 4.3).
Однією з форм систематизації законодавства, способом його впорядкування є кодифікація. Кодифікаційний акт — це нормативно-правовий акт, що приймається в результаті кодифікації. Залежно від форми кодифікації розрізняються загальні, галузеві й спеціалізовані кодифікаційні акти. Особливістю форм права соціального забезпечення є те, що немає систематизації його законодавства, а також низький рівень кодифікації законів у сфері соціального захисту населення. Робляться перші спроби спеціальної чи комплексної кодифікації (див., наприклад, Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування). На нинішньому етапі можлива розробка й прийняття Кодексу про загальнообов'язкове державне
170
соціальне страхування з внесенням до нього всіх законів з питань соціального страхування, Кодексу про державне пенсійне забезпечення, Кодексу про соціальну допомогу та Кодексу про соціальне обслуговування.
Поточними є всі закони, прийняті Верховною Радою України і не віднесені до конституційних (основних) чи до високого рівня кодифікації (кодексів, зводу законів та ін.). Характерною рисою законів у сфері соціального забезпечення є належність їх одночасно до ряду галузей права. Вони, як правило, регулюють суспільні відносини, що є предметом не лише права соціального забезпечення, але й адміністративного, фінансового, трудового, цивільного, екологічного та деяких інших галузей прав. Соціальний захист населення охоплює питання, що є предметом більшості галузей права України.
2. Укази Президента України. Як глава держави, Президент
України на основі та на виконання Конституції і законів Украї
ни видає укази й розпорядження, які є обов'язковими для ви
конання на території України. Ненормативні укази та розпо
рядження не є формами права соціального забезпечення. Фор
мами права є тільки нормативні укази, які містять норми, що
стосуються матеріального забезпечення й соціального захисту
різних верств населення. Укази Президента України в деяких
випадках коригували соціальні виплати, встановлювали довічні
стипендії та інші виплати соціального характеру. Указами за
тверджуються положення про центральні органи виконавчої
влади у сфері соціального захисту населення.
Дата: 2019-03-05, просмотров: 266.
