Понятие, структура и функции

 

Категория «юридическая деятельность» весьма часто используется в научных исследованиях последних 20 лет; в теоретической науке о государстве и праве данная категория употребляется достаточно часто и, как правило, с целью анализа поведенческо-деятельностного аспекта функционирования субъектов, которые наделены властными полномочиями.

Следует особо отметить, что появившиеся за последнее время научные публикации можно охарактеризовать с дуалистических позиций в отношении научного анализа юридической деятельности. В одних исследованиях ее определяют как деятельность всех субъектов, которые реализуют права и обязанности с помощью специальных правовых средств в разных типах правового регулирования, как то: правовая активность, правореализующая деятельность в составе общедозволительного и разрешительного регулирования[238]. В этом же ключе авторы учебного пособия «Социология права» в качестве юридической деятельности признают правомерную деятельность граждан и иных субъектов права, которая направлена на сохранение либо совершенствование юридического механизма правового регулирования, в том числе, таких его основных компонентов как: механизм правотворчества, правореализации и государственного принуждения[239]. Наряду с этим мнением, в общей теории государства и права существует достаточно узкое понимание этой категории, в рамках которого юридическая деятельность понимается как совокупность таких юридически значимых актов уполномоченных органов и должностных лиц, которые нацелены на внесение организованности в иную социальную деятельность в интересах защиты прав, свобод и безопасности граждан и их объединений, а также охраны общества и государства[240].

На основании изложенных выше теорий становится очевидным: несмотря на многочисленные научные исследования, проводимые в последние годы по данной проблеме, категория «юридическая деятельность» еще не разработана в полной мере. Более того, данная категория, по нашему мнению, до сих пор не получила однозначного понимания, в связи с чем пока не вполне понятно ее место и роль в содержании и развитии категориального аппарата юридической науки. Безусловно, в целях настоящего диссертационного исследования мы не видим особой необходимости глубоко погружаться в ведущуюся до сих пор научную полемику по данной научной проблеме. Как уже отмечалось ранее, максимально возможным для исследования правотворчества как юридической деятельности, является подход, при котором, как верно отмечает Б. В. Шагиев, делается некоторое различие между правовой и юридической деятельностью[241]. Среди многих используемых в юридической литературе словосочетаний: «правомерное поведение», «правовые формы деятельности государства», «правовое поведение», «юридическая деятельность» и т. д. — на сегодняшний день наиболее устоявшимся и наиболее часто употребляемым термином является термин «правовая деятельность». Несмотря на этот факт, на наш взгляд, имеются все основания полагать, что сама категория «правовая деятельность» является более широкой по сравнению с категорией «юридическая деятельность».

Первая категория охватывает не только и не столько действия субъектов, которые легитимно реализуют государственную (публичную) власть, но и действия всех юридических лиц и граждан, которые гарантированы и охраняются государством. По-видимому, наиболее плодотворной является позиция тех, кто считает правовую деятельность категорией общетеоретической науки, благодаря которой, по большому счету, все объективированные во вне деяния субъектов в конкретном обществе в конкретное время признаются правильными и справедливыми и, кроме того, обеспечиваются официальной (легитимной) защитой со стороны государства в лице уполномоченных органов государственной власти как способные привести к положительным изменения в правовой системе (юридически значимым последствиям). Поэтому она в контексте ее значения для общественной жизни должна рассматривать только со знаком «плюс». Неслучайно этимологически смысл слова «правовой» означает «правильный», «справедливый», «правый»[242]. Что касается не тождественной правовой деятельности категории «юридическая деятельность», то с ее помощью в юриспруденции охватываются действия и операции немного иного социального значения. Да и осуществляется она меньшим числом субъектов.

Для лучшего понимания специфики правотворческой деятельности как разновидности деятельности юридической, на наш взгляд, надлежит опираться на определение, которое дал В. Н. Карташов. По его мнению, в качестве юридической выступает опосредованная правом профессиональная, трудовая, государственно-властная деятельность по принятию юридически значимых решений компетентными на то органами. Данная деятельность своей целью имеет выполнение самых разных общественно значимых функций и задач (создание законов, осуществление правосудия, конкретизацию права и т. д.) и удовлетворение тем самым как общесоциальных, групповых, так и индивидуальных потребностей.

Как полагает Б. В. Шагиев, продолживший разрабатывать данную проблематику, но уже в новом столетии, в состав юридической деятельности следует включить и многочисленные организационно-юридические мероприятия, носящие подчас вспомогательный, дополнительный характер, но оцениваемые в совокупности с юридической деятельностью как приносящие серьезный общественно-политический эффект[243].

В контексте приведенных рассуждений становится очевидным, что юридическая деятельность представляет собой так же, как и экономическая, духовная и др., одну из разновидностей социальной деятельности, или точнее, один из подвидов политической деятельности, обычно осуществляемый субъектами на профессиональной основе, как правило, юристами, которые обладают государственно-властными полномочиями. Обособление юридической деятельности как отдельного подвида политической деятельности предопределено ее содержанием и предметом (объектом) и в меньшей степени тем, что она с формальной точки зрения может рассматриваться в качестве правовой. Правы те авторы, которые связывают специфику социально-правовой природы юридической деятельности с особенностями ее объекта, в качестве которого выступает право во всем многообразии конкретных проявлений правовых норм, правоотношений, правового сознания и правового регулирования: «Юридическая деятельность имеет своим предметом процесс создания и реализации права, чем и отличается от других видов социальной деятельности»[244].

Но действия и операции по поводу права признаются юридической деятельностью не столько в связи с тем, что они направлены на гармонизацию правовой действительности. Ее осуществление кардинальным образом преобразовывает, а иногда просто сохраняет наличное бытие правовой реальности, приводит к юридически значимым результатам.

Юридическая значимость анализируемой деятельности проявляется двояким образом: 1) возникают те правовые последствия, ради которых создавалось то или иное правовое предписание, складывается определенный правовой порядок; 2) действия вносят определенные изменения в саму правовую сферу, совершенствуют ее. Субъект юридической деятельности стремится преобразовать существующую правовую жизнь, производя определенные изменения в правовой системе общества. В юридической литературе справедливо отмечается, что такая деятельность выражается вовне в форме отдельных действий и приводит к юридически значимым результатам, изменениям в какой-то отдельной сфере права, правового регулирования: правотворчестве, правореализации или государственном принуждении[245].

Опираясь на имеющиеся в юриспруденции характеристики юридической деятельности, следует указать на такие из них, которые имеют прямое значение для понимания правотворчества. Прежде всего юридическая деятельность как любая другая социально значимая активность обладает предметностью, упорядоченностью, избирательностью, системностью, планомерностью, целесообразностью, самоорганизованностью[246]. Тем не менее у нее появляются особые политико-правовые качества, что обусловлено связью юридической деятельности с государством и правом. Характерными только для юридической деятельности считают, например, следующее: она является прерогативой соответствующих компетентных государственных органов и должностных лиц; нормативно одобрена; всегда связана с правоотношениями; носит официальный, конструктивный, удостоверительный характер, входит в механизм правового регулирования, связана с наступлением юридически значимых последствий[247].

Если обобщить существующие в общетеоретической литературе рассуждения о юридической деятельности, можно указать на такие:

1) ее осуществляют в рамках своей компетенции субъекты, наделенные государственно-властными полномочиями (например, народ, органы местного самоуправления как субъекты правотворчества);

2) в целях получения оптимального результата установлен строгий порядок и последовательность ее осуществления (таковы стадии правотворчества);

3) в ходе ее осуществления принимается юридическое решение на основе операций по поводу норм позитивного права (в ходе
правотворчества — относительно внесения изменений в систему норм права);

4) принимаемое решение по юридическому делу юридически значимо не только (и не столько) для тех, кто принимает юридическое решение, сколько (прежде всего) затрагивает «чужие» интересы (принятый нормативный правовой акт содержит правовые нормы с определенными пределами действия по кругу лиц);

5) для доведения до сведения всех заинтересованных субъектов любое юридическое решение должно быть документально оформлено, как правило, письменно — в правовых актах (таков, например, установленный порядок опубликования федеральных законов);

6) оформление правовых актов, содержащих принятое юридическое решение, как общего, так и индивидуального характера, сопряжено с применением приемов и способов юридической техники (одним из ее наиболее разработанных видов является законотворческая техника)[248].

Указанные признаки можно взять за основу и предположить, что перечисленные выше свойства присущи также правотворческой и правотворческой деятельности. Так, при характеристике разновидностей юридической деятельности учеными подчеркивается, что именно те параметры, которые им присущи, позволяют правотворчеству и правоприменению выполнять особую роль в правовой системе общества[249].

С этих позиций правотворческая деятельность может быть охарактеризована как складывающаяся из всех официально оформленных и юридически значимых действий наделенных государственно-властными полномочиями субъектов по принятию решения об установлении (или санкционировании), изменении или отмене общеобязательных образцов поведения участников входящих в сферу правового регулирования общественных отношений, необходимых для нормального функционирования правовой системы.

Как правило, в отечественной литературе в качестве правотворческой понимается продуктивно-моделирующая деятельность компетентных органов, связанная в основном с разработкой, изданием и совершенствованием (изменением или отменой) нормативных правовых актов[250], ибо в нашей стране большинство правовых норм находят свое официальное оформление именно в них. На этих позициях уверенно стояли разработчики проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России 26 декабря
2014 г.): «Правотворчество — официальная деятельность государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов»[251].

Но этого уже недостаточно для современной теории правотворчества в плане ее концептуального оформления. Находясь в актуальном поле научных исследований правовой системы общества, рассматриваемая как юридическая деятельность, категория «правотворчества» предстает специально-правовым способом теоретического постижения правовой реальности.

Поэтому не способствует уяснению юридической природы правотворчества ни весьма распространенное сведение его к созданию только одного из возможных источников права — нормативных правовых актов, ни представление о нем как о нормотворчестве, т. е. как о деятельности по созданию правовых норм, о чем уже указывалось ранее. С позиции юридической догмы очевидно, что с помощью правотворчества идет формирование и развитие позитивного права, причем как с содержательной стороны, так со стороны внутренней (системы права) и внешней (системы законодательства) формы; происходит установление и изменение сферы правового регулирования. В более широком контексте, который обусловлен понятийным рядом, образуемым категорией «правовая система общества», правотворческая деятельность приобретает особое специально-юридическое значение. Именно с ее помощью формируется устойчивая правовая основа общественной и государственной жизни, что влечет усиление требований к ее качественной стороне. Как отмечается в отечественном правоведении, тем самым в правовую систему вводятся новые средства и методы юридического воздействия, новые программы социального управления[252].

В некоторых случаях ученые-юристы настаивают на определении правотворчества в качестве процесса[253]. На наш взгляд, если попытаться рассмотреть правотворчество исключительно как правотворческий процесс, то оно предстает с точки зрения фактического содержания образующих его организационных действий. В свое время такая постановка проблемы интерпретации правотворческой деятельности как процесса была предложена профессором А. С. Пиголкиным[254]. Соглашаясь с ним, С. С. Алексеев под правотворческим процессом также понимал длящуюся во времени, регламентированную юридическими нормами деятельность[255].

В данном контексте правотворческий процесс предстает как сложная система следующих друг за другом организационных действий, как технология создания нормативного правового акта, состоящая из последовательных операций, в результате осуществления которых в правовую систему вливается новый официально действующий акт[256].

Насколько уместно использование применительно к правотворчеству специально-юридического термина «процесс», применяемого законодателем в основном к деятельности органов правосудия? Отдельные ученые-юристы категоричны в том, что использование в данном контексте термина «процесс» основано, скорее, на общефилософском понимании «процессуального» компонента, присущего всем социальным системам[257] и не имеет никакого отношения к специально-юридическому понятию «юридический процесс». Конечно, если отвлечься от содержательной характеристики осуществляемых субъектами действий в правовой сфере, как это происходит в абстрактном определении правотворческого процесса С. С. Алексеева, то совершение сделки, заключение брака, трудовая деятельность, выполнение обязательств по договору, обучение в вузе, также последовательно осуществляемые в течение определенного срока и урегулированные правом, можно было бы с уверенностью признавать различного рода юридическими процессами.

Однако известно утверждение С. С. Алексеева, что «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом в том специальном юридическом смысле, который исторически сложился и принят законодательством, в практике, в науке»[258]. Определенной проекцией данных утверждений на понимание правотворчества в качестве процесса может послужить высказанное в современной юриспруденции предложение различать юридический и правовой процессы. Автор этого предложения в качестве примера правового процесса указывает на процесс правового регулирования или правообразования[259], в связи с чем с ним можно вполне согласиться.

Поддерживая в целом саму постановку вопроса о правотворческом процессе как разновидности или части правового, а не юридического, можно утверждать, что она не противоречит рассмотрению правотворчества в деятельностном плане. Более того, полагаем, что вряд ли оправданно сводить правотворческую деятельность только к процедуре как совокупности организационных действий компетентных органов по рассмотрению и утверждению законопроекта, как это делают некоторые исследователи[260]. Конечно, правотворческий процесс играет важную роль в придании организованности, рациональности, прозрачности деятельности правотворческих органов, выступая лишь как формально-юридический аспект правотворчества, раскрывая его «технологию», то есть формы, способы, процедуру возведения в общеобязательный ранг правящей воли[261]. Но только анализ социальной природы и содержания правотворческой деятельности позволяет обнаружить ее предназначение в качестве одной из основных форм государственного руководства обществом в сфере обеспечения действия государственной власти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества[262].

Поэтому еще одна особенность правотворчества как деятельности юридической связана с его весьма сложно-структурированной, «двойственной» (материально-процедурной) природой.
В фундаментальной юриспруденции о данной особенности юридической деятельности долгое время говорилось только применительно другого, но «родственного» типа юридической деятельности — применения права[263]. Так как существует определенное сходство в этом отношении между правотворчеством и правоприменением, о котором упоминал еще К. Маркс, отмечая, что: «…ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играют порядок дня и регламент»[264], имея в виду не содержательный аспект этих двух разновидностей юридической деятельности, а общность их процедурно-процессуальных формы, можно уверенно предположить такую же двойственность правовой природы и у правотворчества.

Наши предположения оказываются вполне обоснованными. В рамках теории правотворчества современные исследователи уверенно утверждают, что правотворческая деятельность — достаточно сложное материально-процессуальное образование, также имеющее амбивалентную правовую природу: материально-правовое содержание, основной смысл которого заключается в действиях по принятию компетентным органом решения об установлении, изменении или отмене правовых норм и которые относятся к сущностной стороне механизма правового регулирования, и процедурно-процессуальную форму, которая является лишь средством осуществления ее материально-правового содержания.

Амбивалентность правотворчества обусловлена прежде всего тем, что правотворческая, как и любая юридическая деятельность, немыслимо без особого рода познания, а, значит, по своей сути носит творческий, интеллектуальный характер. К тому же, осуществляющие правотворчество субъекты призваны предпринимать познание самостоятельно, а не просто опираться на познанные наукой законы общественного развития. Эту специфическую особенность правотворчества усматривал еще К. Маркс, отмечая о том, что «законодательная функция есть воля не в ее практической, а в ее теоретической энергии. Воля не должна здесь утверждать себя взамен закона: ее роль в том именно и заключается, чтобы открыть и сформулировать действительный закон»[265].

Учитывая, что осуществляемая законодателем активность носит в основном не практический, а теоретический характер, и придавая этой особой умственной познавательной активности, направленной в конечном счете на формулирование правовых норм, реально воспринимаемую наблюдателями форму, объективируя ее в целях недопущения субъективизма, процесс создания права должен протекать не самопроизвольно или спонтанно, а только по особому процедурному распорядку. В отсутствии установленной и строго соблюдаемой процессуально-правовой формы не существует реальной возможности проследить за ходом мысли законодателя с целью выяснить, что именно из познанного стало основой для принятия того или иного законодательного акта, каким образом был произведен отбор приемов и способов правотворческой техники и т. д. А это, в свою очередь, во многом затруднило бы воплощение принятого законодателем решения в жизнь. Поэтому не может рассматриваться в качестве полноценного понятие правотворчества, в котором нет указания на последовательность правотворческих действий (процедуру) и на причину потребности в ней. Одним из редких исключений в рассмотренном концептуальном аспекте выступает понятие, когда им охватываются как интеллектуальные усилия, способствующие моделированию образца, масштаба поведения, так и фактические процедурно-процессуальные операции по их оформлению, выражению во вне, демонстрирующие итог этих умственных (теоретических) действий, в качестве которого способен, а в случае наступлении особых жизненных обстоятельств — неизбежно выступает нормативный правовой акт[266]. Двойственная природа правотворческой деятельности, составляющая ее главную особенность, в этой формулировке отражается, по нашему мнению, вполне точно.

Двойственный характер природы правотворчества предопределяет, в свою очередь, его рассмотрение как высокоорганизованной и динамичной подсистемы, имеющей определенное внутреннее строение, складывающееся из взаимосвязанных элементов. Это делает возможным обнаружение внутренней организации правотворческой деятельности (ее структуры) и внешней формы выражения (ее процедурно-процессуальной формы). Раскрытие и того и другого составляет важную плоскость исследований в рамках теории правотворчества.

Структура деятельности основательно исследуется в современной научной литературе[267]. Не остались в стороне и исследователи правотворчества, внося свой вклад в создание системных представлений этого вида юридической деятельности. Один из таких подходов к структуре юридической деятельности представлен в работах В. Н. Карташова, с точки зрения которого юридическая деятельность представляет собой сложное полиструктурное образование. По мнению В. Н. Карташова, конституирующими элементами содержания юридической деятельности являются субъекты, юридические действия и операции, средства и способы их осуществления, результаты действий[268]. Форма, служащая организующим началом для элементов содержания, имеет свою собственную структуру. Данная структура отражается в существовании внутренней и внешней формы, типологии юридической деятельности. В. Н. Карташов считает необходимым включить в состав юридической деятельности психологический механизм, образуемый такими идеальными факторами как цели, мотивы, знания и другие способы (элементы) сознания[269].

В целях исследования более глубоких сторон избранного объекта В. Карташов использовал дополнительно методологический потенциал философской пары «форма — содержание», благодаря чему изучение юридической деятельности приобретает иное направление. Становится тогда непонятно, с какой целью необходимо было прибегать к использованию терминологии структурно-функционального анализа. Вместе с тем ему не вполне удалось соблюсти четкие различия структур общественной и, соответственно, индивидуальной деятельности, как это принято в философской и психологической литературе[270].

Аналогичным образом излагается и внутренняя структура правотворческой деятельности другим исследователем, который предпринял попытку выделения ее элементов на уровне субъекта РФ: объект правотворческой деятельности, предметы правотворческой деятельности, субъекты правотворческой деятельности, горизонтальные и вертикальные связи между субъектами правотворческой деятельности, нормативные правовые акты как формально-юридическое выражение результатов правотворческой деятельности, нормативно-правовая регламентация деятельности субъектов, контроль над осуществлением правотворческой деятельности[271].

Данные попытки создания структурных моделей правотворчества значительно обогатили научные представления о правотворческой деятельности и заслуженно входят составной частью в теорию современного правотворчества. И разработки в этом направлении продолжаются, о чем свидетельствует следующий опыт применения системного подхода к правотворчеству: «Анализ правотворчества как системы позволяет придти к выводу, что элементами правотворчества являются субъекты, в том числе субъект правотворческой инициативы, объект и предмет правотворчества, цель правотворчества, принципы правотворчества, основания правотворчества, способы и методы правотворчества, правотворческий механизм»[272].

Можно признать, что результаты таких попыток не ушли дальше гегелевского представления о деятельности как «единства цели, средства и результата, представленного в процессе»[273]. В целях продвижения в дальнейшем исследовании структуры правотворчества можно воспользоваться подходом В. Н. Сагатовского соотнесения в единой системе различных способов представления структуры деятельности как взаимодополняющих аспектов:

во-первых, категориальная парадигма, инвариантная для любых видов, аспектов и уровней деятельности, которая берет начало от известной марксовской характеристики любой производственной деятельности (субъект, объект, цель, средства, сам процесс);

во-вторых, это макроструктура, отражающая основные организационные уровни деятельности любого вида (действие, операция, деятельность в целом);

в-третьих, это структура, включающая основные предметные виды и аспекты деятельности (М. С. Каган и М. С. Кветной)[274].

В аспекте приведенных рассуждений становится очевидным, что структура юридической деятельности — это такое ее строение, благодаря которому расположение основных элементов и связей обеспечивает ее целостность и сохранение основных свойств и функций при воздействии на юридическую деятельность разнообразных внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов общественной жизни. Однако для создания непротиворечивой и логически выверенной системы знаний относительно структуры правотворчества как юридической деятельности необходимо различение указанных уровней в ходе проводимых исследований в рамках теории правотворчества. Каждый из обозначенных уровней способен организовать полученные результаты многочисленных исследований правотворческой деятельности: например, уровень всеобщей общественной структуры предполагает последовательно раскрытие основных видов правотворчества; макроуровень — позволяет подвергнуть исследованию внутреннюю организацию этого вида юридической деятельности, в соответствии с которой простейшие составные части образуют более сложные поведенческие общности; и только микроуровень способен детально на общетеоретическом уровне представить весь механизм создания права. Большинство научных разработок в отечественной юриспруденции связаны с раскрытием элементов этого механизма — субъектный состав[275], средства правотворческой техники, целеполагание, объект воздействия, акты правотворчества, мониторинг правотворчества и т. д.

Большую эвристическую ценность может представлять использование категории «юридическая процессуальная форма», без которой невозможно существование той или иной разновидности деятельности, относящейся к разряду собственно юридической[276]. Мы пришли к выводу, что достигнутая определенность относительно содержания процессуальной формы как органичного целостного образования, образуемого процессуальными производствами, процессуальными стадиями и процессуальными режимами, сохраняемая в юридической литературе более 25 лет[277], является доказательством концептуального характера данной юридической конструкции[278].

В то же время нельзя не признать, что при исследовании правотворчества методологические возможности категории «юридическая процессуальная форма» далеко не исчерпаны. Несмотря на наличие большого количества научных изданий и диссертационных исследований, авторы которых по-разному интерпретировали содержание данной юридической конструкции, воплощающей принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий[279], не все ее составляющие компоненты исследованы в равной степени. Так, самыми изученными представляются стадии правотворчества[280], а такой компонент процессуального режима как принципы правотворчества, традиционно раскрываемый в научной и учебной литературе (также как и стадийность) мог приобрести легальное закрепление[281]. Об этом, в частности, свидетельствует то, что в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в отдельных главах закрепляются отдельные стадии правотворчества, а в ст. 2 прямо указано: «Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности»[282].

Зато совершенно игнорируется в современных научных исследованиях правотворчества такой основополагающий элемент юридической процессуальной формы как «процессуальное производство». В результате при определении этого понятия в общетеоретической литературе исследователи сформулировали такое, которое никаким образом не может быть использовано относительно правотворчества: «Процессуальное производство — это главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, в ходе которых уполномоченные субъекты в пределах своей компетенции и в рамках установленной процедуры осуществляют выяснение фактического состава и доказывание фактических обстоятельств юридического дела и принимают по нему соответствующее решение, выраженное в официальных актах-документах»[283]. Вряд ли выяснение фактического состава и доказывание фактических обстоятельств юридического дела имеет место при осуществлении правотворческой деятельности. Ориентация на правоприменение налицо. Поэтому, чтобы выступить общей концептуальной основой понимания процессуального производства как составной части юридической процессуальной формы, его научное определение, на наш взгляд, должно носить более обобщенный характер с тем, чтобы быть применимым не только к традиционному юридическому процессу, связанному с правоприменением, но и к другим видам юридической деятельности[284].

А приведенное выше определение, к сожалению, не учитывает уже имеющееся в отечественном правоведении понимание правотворческого производства как основного элемента правотворческого процесса, характеризующего организационный порядок деятельности уполномоченных органов государства и общественных организаций, в основе которого лежат обусловленные предметом правотворческой деятельности особые цель и метод реализации полномочий по созданию (изменению, отмене), соединения воедино нормативных предписаний[285].

На основе данного понимания и отправляясь от предметной характеристики правотворческих действий, принято говорить о таких производствах, как текущее правотворчество, производство по упорядочению действующего нормативно-правового материала, санкционированное правотворчество, делегированное правотворчество[286]. Но если внимательно проанализировать правомерность такой классификации, то выясняется, что в число выделяемых видов оказываются зачисленными не только правотворческие производства. Среди них два последних вида — санкционированное и делегированное правотворчество — в какой-то мере относятся к раскрытию структуры правотворчества, но вот первые два выделяемых вида характеризуют больше функциональную составляющую правотворческой деятельности, прямо не относящуюся к юридической процессуальной форме. Именно в таком срезе в юриспруденции идет речь о функциях правотворчества, взаимосвязанных по содержанию и направленности: обновление правовых предписаний; восполнение существующих правовых пробелов (в том числе, конкретизация, детализация изданных правовых норм) или устранение юридических коллизий; упорядочение (проведение расчистки нормативно-правового материала, унифицирование нормативных актов, а также систематизация законодательства)[287].

Конечно, выработка и утверждение новых правовых норм представляет собой главное направление правотворчества, через которое прежде всего проявляется социальное предназначение данной разновидности юридической деятельности. Все остальные проявления правотворчества — совершенствование редакции действующих норм права, их отмена или изменение и т. д. — имеют вспомогательное, подчиненное значение. Выполнение данных основных направлений осуществления правотворчества способствует оптимальному развитию системы нормативных правовых актов.

Таким образом, в области исследования разновидностей правотворческих производств, выдвигаемая в юриспруденции и проанализированная нами классификация не отвечает строгим научным критериям. Полагаем, что необходимо осуществить иное выделение их видов на примере специфики процесса законотворчества. Так, в структуре процессуальной формы правоприменения специалисты в области юридического процесса усматривают ординарные, специальные и особые производства с учетом процессуальных особенностей рассмотрения различных категорий юридических дел[288]. Распространив данный подход к исследованию видов правотворческих производств, считаем возможным говорить об ординарном конституционно-законотворческом производстве в случае внесения поправок к гл. 3–8 Конституции РФ. Пересмотр гл. 1, 2, 9 Конституции РФ может рассматриваться в качестве экстраординарного конституционно-законотворческого производства.

Как специальное конституционно-законотворческое производство выступает внесение изменений ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в случае принятия в состав Российской Федерации и (или) образования в ее составе нового субъекта федерации, а также — изменения конституционно-правового статуса субъекта федерации.

Наконец, в случае изменения наименования субъекта РФ имеет место упрощенная процедура — особое конституционно-правотворческое производство[289].

Немного выбивается из этой классификации производство практически-прикладное, связанное с деятельностью Конституционного Суда РФ по созданию так называемого ситуационного права[290].

С учетом всего проведенного нами анализа правотворчества как юридической деятельности и — одновременно — как звена механизма правового регулирования, следует подвести итоги относительно его правовой природы. На уровне юридической догмы востребованным остается вывод о том, что правотворчество представляет собой осуществляемую в строгих процессуально-правовых рамках форму государственного управления обществом, заключающуюся в теоретических (интеллектуальных) и практических (волевых) действиях компетентного органа, осуществляемых им на основе познанных объективных закономерностей и согласованных интересов различных слоев общества по официальному оформлению как общеобязательных создаваемых предписаний или признанию в качестве таковых уже сложившихся в обществе правил поведения для упорядочения жизненно важных общественных отношений в целях достижения максимально эффективных положительных социальных результатов. Данное понимание природы правотворческой деятельности способно послужить концептуальной основой современной теории правотворчества.

§ 3. Теория правотворчества
и совершенствование правотворческой политики

Сегодня настоятельно требуется изменение концептуальных подходов к совершенствованию правотворческой деятельности. Юридическая наука не может ограничиваться исключительно выработкой рекомендаций законодателю, касающихся издания тех или иных законодательных новелл. Новых законов и иных нормативных правовых актов в последнее десятилетие создано гораздо больше, чем в предыдущие годы. Активизация законодательных усилий происходит и на общефедеральном, и на региональном уровне. Темпы законотворческой деятельности впечатляют: ежегодно через Федеральное Собрание РФ проходит более
300 законодательных актов, правда, многие из них лишь вносят изменения и дополнения в существующие законы.

Например, в 2015 г. Государственной Думой РФ рассмотрено более 1,5 тыс. проектов законодательных актов. Это меньше, чем в 2014 г., но вполне сопоставимо с 2013 г. Заметим, что в итоге Государственная Дума РФ приняла в 2015 г. 400 новых законов[291].

Но законотворческая активность сейчас продолжает нарастать. Уже на следующий год российский законодатель сумел принять 560 федеральных законов. И это несмотря на то, что пять раз Совет Федерации РФ оставлял принятый Государственной Думой РФ законодательный акт без одобрения, а в конце 2016 г. Президент РФ не подписал один федеральный закон.

В весеннюю сессию 2016 г. Государственная Дума РФ сумела рассмотреть и принять 384 закона, о чем свидетельствуют опубликованные на ее сайте статические данные. По официальным данным статистики законотворческого процесса, это в настоящее время шестой созыв российского парламента единственный, который принял в одну сессию такое количество законодательных актов. Тем самым Государственная Дума РФ побила свой собственный рекорд, когда в весеннюю сессию 2014 г. было создано 295 федеральных законов. До этого российский законодатель за одну сессию принял во втором созыве 223 законодательных акта, в третьем — всего 158, в четвертом — 227, в пятом — 267.

Государственная Дума РФ шестого созыва оказалась продуктивнее своих предшественниц не только в издании официальных документов. Число внесенных в нее проектов законодательных актов также значительно больше, чем до этого. Согласно официальной статистике в 2012–2016 гг. в общей сложности в законодательный орган России поступило 6 012 законопроектов, в то время как в пятом созыве Государственной Думы РФ эта цифра составила всего 4 390 законопроектов, в четвертом — 4 808, в третьем — 4 323, во втором — 4 032.

Из указанного числа внесенных законопроектов (6 012) Государственная Дума РФ шестого созыва приняла 1 817 федеральных законов, что также делает данный созыв рекордсменом (пятый созыв «освоил» 1 608 законопроектов, четвертый — 1 087, третий — 781, второй — 1045).

За время деятельности Государственной Думы РФ в период с 1995 по 2017 г. было принято и подписано Президентом РФ примерно
6 100 федеральных законов (включая федеральные конституционные законы), в том числе в 2016 г. (весенняя сессия) — 383 закона, в 2015 г. — 478, в 2014 г. — 505, в 2013 г. — 448, в 2012 г. — 334, в 2011 г. — 431,
в 2010 г. — 450, в 2009 г. — 394, в 2008 г. — 330, в 2007 г. — 337,
в 2006 г. — 273, в 2005 г. — 205, в 2004 г. — 225, в 2003 г. — 170,
в 2002 г. — 174, в 2001 г. — 193, в 2000 г. — 131, в 1999 г. — 199,
в 1998 г. — 174, в 1997 г. — 132, в 1996 г. — 148, в 1995 г. — 230[292].

Таким образом, именно Государственная Дума РФ шестого созыва в свою последнюю сессию приняла больше всего законов за все время своей работы. В целом за шестой созыв Государственной Думой было принято законов больше, чем за все прошлые созывы.

В настоящее время ожидаемым будет некоторый спад активности в связи с уменьшением числа депутатских инициатив после прошедших выборов в Государственную Думу РФ. Но это вряд ли повлияет на выявленную общую закономерность увеличения количества принимаемых российским парламентом законодательных актов.

Данный краткий обзор деятельности высшего законодательного органа России позволяет резюмировать, что требованием настоящего времени является ее принципиальная модернизация, основанная не столько на применении нестандартных средств и приемов правовой регламентации, сколько на разработке качественно нового видения общей методологической основы правотворческой политики[293], выраженного и закрепленного на уровне доктринального акта. Имеются в виду выработка и последующее принятие соответствующим государственным органом специального официального документа программно-целевого характера, определяющего стратегию правотворческой деятельности в рамках российской правовой системы общества. Подобного рода концепция необходима для качественной реализации не только основных направлений государственной политики в сфере правотворчества, но и посланий Президента РФ Федеральному Собранию на 2017 г., а также долгосрочных приоритетов стратегического развития России, провозглашенных в разрабатываемой стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2035 года[294].

Приведенные выше статистические данные являются иллюстрацией, красноречиво свидетельствующей о наличии противоречия между темпами законотворчества и способностью практики их реализации освоить весь объем принимаемых нормативных правовых актов. Дальнейшая модернизация системы российского законодательства, как представляется, невозможна без принятия соответствующего программно-целевого официального акта (послания, стратегии, концепции, плана, прогноза, доктрины или другого типа), о необходимости которого давно заявляет юридическая литература[295]. Для этого необходимо определить методологические и концептуальные основы теории правотворчества, позволяющие не руководствоваться эмпирическим подходом, учитывающим лишь спонтанные настроения законодателя или лишь отдельные фрагменты этой теории[296]. Только опираясь на современные достижения в области теории правотворчества, зафиксированные в соответствующей официальной концепции, российский законодатель окажется способным выполнить свое предназначение[297].

Еще одним фактором, способствующим повышению эффективности правотворчества, могло бы послужить совершенствование порядка его осуществления, для чего необходимо детальное регламентирование процедурно-процессуальных норм. К сожалению, законотворческий процесс российского парламента регулируется только организационно-правовыми предписаниями регламентов обеих палат, а не законодательными актами. Конечно, Конституция РФ закрепила наиболее существенные полномочия субъектов законотворчества и общую последовательность их реализации, но этого явно недостаточно. К тому же, имеется некоторый перевес законотворческих полномочий исполнительной и президентской власти, о необходимость корректировки которого уже давно обсуждается в научной литературе[298].

Правы те специалисты, которые предлагают основные предписания, содержащиеся в названных регламентах и подтвердившие свою эффективность, зафиксировать в федеральных законах «О парламенте в Российской Федерации» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»[299].

Считаем необходимым дополнить это верное предложение указанием на то, что в федеральном законе «О парламенте в Российской Федерации» должен быть конкретизирован правовой статус данного представительного федерального органа в той части, которая касается его главного предназначения в качестве законодателя. За образец создатели такого законодательного акта вполне могут взять имеющиеся во многих зарубежных странах законы о парламентах.

И даже этого мало для полного удовлетворения потребности в формировании целенаправленной государственной политики в области правотворчества[300]. Поэтому начинать надо все-таки с разработки указанной выше концепции, поскольку именно она послужит основой для оптимизации современных правотворческих процессов в нашей стране.

На наш взгляд, выработка правотворческой политики поспособствует созданию благоприятных условий прежде всего в сфере законопроектной деятельности Федерального Собрания РФ, формированию четкой и непротиворечивой системы отраслевого законодательства, регулирующего основные сферы жизнедеятельности общества, а также созданию эффективного механизма взаимодействия гражданского общества и государства[301].

Названное обусловливает потребность в обосновании фундаментальных научных положений, теоретических взглядов и практических мер в области правового регулирования общественных отношений, выступая одной из первоочередных задач современной юриспруденции. Обозначенная задача, получившая новое звучание в современных условиях, требует кардинальных изменений самой технологии юридической деятельности в сфере формирования права, что отражает объективные тенденции общественного развития и выражено в имеющихся научных достижениях, научной литературе[302].

Огромную роль в решении этой проблемы играет выработанный нами доктринально-правовой документ, который вытекает из концептуализации научных знаний о стратегии и тактике правового регулирования в переходных условиях, в концентрированной форме обобщения фундаментальных знаний и закладывает основу для его восприятия в области политико-правовой практики. Речь идет о проекте концепции законотворческой политики Российской Федерации (далее-проект концепции), в котором систематически изложены взгляды автора на типовую программу правового развития российского общества на будущее (см. прил.).

Концепция, проект которой нами предлагается, может поспособствовать появлению иных программных (доктринальных) официальных документов (стратегий, концепций, программ, доктрин, прогнозов, планов и др.), в частности единой концепции развития отраслевого законодательства (не только отдельных отраслей, как это происходит сейчас, но и всего отечественного законодательства в целом).

Концепция представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, задачи, принципы, приоритеты, направления, процедуры и пути формирования права и правотворческой деятельности в Российской Федерации до 2035 г.

Под правотворческой политикой понимается целенаправленная, систематическая, планомерная, научно обоснованная, процедурно-регламентированная политико-правовая деятельность государства и гражданского общества в сфере правового регулирования общественных отношений, заключающаяся в инициировании, разработке, обсуждении, принятии и отмене нормативных правовых актов[303].

Правотворческая политика является первопричиной и организующим началом всей правовой деятельности общества, выступает одной из форм осуществления государственной политики посредством юридического управления и нормирования социального и политического курса страны. Выработка стратегии правового развития невозможна без четкого определения технологии правотворческой деятельности как системы мер, способов и средств конструирования системно-структурированного законодательства. Концепция определяет, как и в какой последовательности должны быть разработаны и приняты основополагающие нормативные правовые и доктринальные, программно-целевые акты страны.

Осуществление обоснованной правотворческой политики на современном этапе является одним из определяющих условий демократизации общества, формирования нового типа правовой системы общества, возрождения в России институтов гражданского общества и правового государства, создания подлинного парламентаризма в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ и международными стандартами.

В целях управления процессами правообразования и правотворческой деятельностью в масштабах всего общества также целесообразно выработать и принять федеральный закон «О правотворчестве в Российской Федерации».

Потребность в наличии обозначенного акта связана с существующими объективными обстоятельствами усложнения социальной реальности и необходимостью контролировать столь важную юридическую деятельность в направлении обеспечения эффективности вырабатываемой правотворческой политики[304]. По мере нарастания темпов социального развития происходит усиление правового воздействия со стороны государства при помощи именно «концептуального» способа правового регулирования доктринальными правовыми актами, т. е. актами стратегического характера. Полагаем, что в федеральном законе «О правотворчестве в Российской Федерации» надлежит зафиксировать такие параметры правотворческой деятельности, как: субъектный состав правотворческой процедуры, право правотворческой инициативы, порядок осуществления правотворчества по стадиям, способы формирования норм права (источники права). Поскольку разработка любого нормативного правового акта требует огромных материально-технических средств и значительных финансовых вложений и общества, и самого государства, целесообразно определить примерный «тарифный план» правотворческой процедуры, чтобы заинтересованные субъекты учитывали возможности и ресурсы бюджета страны.

Разработанная в отечественном правоведении теория правотворчества, методологические и концептуальные аспекты которой были исследованы нами, вполне способна служить для обоснования долгосрочных прогнозов оптимизации и совершенствования правотворческой сферы деятельности Российского государства, так как отражает существующие политико-правовые тенденции в развитии законодательства нашей страны. Основополагающими показателями качества в настоящее время становятся комплексность и системность правотворческой деятельности, учитывающие современную специфику и особенности регулируемых общественных отношений. Этому критерию должны соответствовать доктринальные акты стратегического характера в исследуемой области. Заметим, что некоторый опыт в этом отношении в нашей стране уже был: в советский период осуществлялись подготовка и принятие пятилетних планов развития народного хозяйства. Однако этот опыт едва ли может быть востребован в современных условиях глобализации, требующих учета более долгосрочных факторов и более глубокого осмысления взаимоотношений не только между сферами общественной жизни внутри одной страны, но и различными странами, природой и всем человечеством.

Об этом свидетельствует появление акта стратегического
планирования — Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2035 года[305]. Она отвечает всем обозначенным выше требованиям, призвана не только иметь комплексный характер, но и соответствовать посланиям Президента РФ, основным направлениям деятельности Правительства РФ и другим правовым актам. Указанная Концепция была принята за образец при подготовке проекта концепции — доктринального акта, способного выступить дополнительным юридическим средством осуществления стратегического регулирования всей общественной жизни на методологически выверенной и долгосрочной правовой основе.

Для целей поступательного развития правовой сферы жизни российского общества неслучайно был выбран традиционный программно-целевой метод, использование которого позволяет последовательно развивать правовую сферу общественных отношений путем совершенствования и гармонизации всего действующего нормативно-правового материала, дает реальную возможность провести до конца кодификацию отраслей российского права, способствует оптимизации правотворческой деятельности всех государственных органов и иных субъектов в долгосрочной перспективе развития нашей страны и не исключает имплементации норм международного права в российскую правовую систему.

Действительно, важнейшими предпосылками осуществления стратегических целей общественного развития являются формирование согласованной системы российского законодательства и всех других юридических источников российского права, отражающих комплекс современных общественных отношений, и создание завершенной совокупности кодифицированных актов, охватывающих системообразующие сферы общественной жизни российского общества. Отсюда проект концепции затрагивает своим регулирующим воздействием экономику, политику, социальную и духовную сферы, что должно привести к обновлению всего российского законодательства — конституционного, административного, налогового и бюджетного (финансового), гражданского, уголовного, трудового, семейного, экологического, миграционного, предпринимательского, банковского и др.

Только это обеспечит создание требуемого нормативно-правового материала в целях:

- развития экономических процессов и механизмов, обеспечивающих нормальное функционирование рыночного механизма и развитие национального благосостояния;

- социального демографического роста и формирования механизмов восполнения народонаселения, здравоохранения, пенсионной системы и других сфер;

- совершенствования политических институтов и политической системы общества, направленных на обеспечение участия граждан, общественных организаций и всех субъектов в правотворчестве, системы государственных органов и органов местного самоуправления;

- развития духовной сферы общества, науки, образования и культуры[306].

Плодотворность принятия подобного рода акта усматривается непосредственно из методологических и концептуальных основ теории правотворчества, подробно представленных в настоящем исследовании. Концепция, проект которой нами представляется, позволяет задать более высокую планку требований к процессу законотворчества, способствует выявлению прогнозируемых тенденций и повышению качества правотворческой деятельности всех ее субъектов и их законодательной инициативы в соответствии с современными потребностями социально-экономического развития российского общества, а также обеспечению оптимального использования общественных сил и ресурсов в этом процессе.

Реализация данной концепции предполагает масштабное обновление нормативных правовых актов на всех уровнях: общероссийском, региональном и муниципальном. Становится очевидным, что такой глобальный охват потребует привлечения всех правотворческих ресурсов и возможностей всех органов государственной власти и даже всего общества, всех его общественных институтов, для чего должен быть осуществлен кардинальный пересмотр планирования всей законотворческой работы.

Для внедрения указанной концепции в правотворческую практику потребуется ускорить все социально-правовые процессы, а не только само правотворчество. Предполагаемое увеличение законодательных новелл неизбежно отразится на развитии правоприменительной практики. Однако, будучи прогнозируемыми, эти изменения в большей степени способны носить комплексный и системный характер, нежели ранее. Пока же наблюдается исключительная непоследовательность в принятии законодательных решений: идет ли речь о конституционной реформе, где планировали создавать специализированные суды, но потом неожиданно объединили суды общей юрисдикции и арбитражные суды в одной системе; касается ли это административной реформы, где имеет место полная дезорганизация в отношении функций, полномочий и наличия тех или иных органов федеральной исполнительной власти; затрагивает ли это миграционную сферу, где, несмотря на создание специальной комиссии, до сих пор так и не принят миграционный кодекс; говорить об уголовном праве, которое показывает бессвязность своих действий в отношении целых групп противоправных деяний, кочующих то в Кодекс РФ об административных правонарушениях, то обратно — в Уголовный кодекс РФ (последнее нововведение может коснуться так называемых уголовных проступков, которые планируется отграничивать от преступлений и административных правонарушений) вообще не приходится.

Отсутствие ясной правотворческой политики во многом обусловлено отсутствием четкого регулирования правотворческого процесса (процедуры), который, по сути, стабилизирует и оформляет те или иные тенденции в отраслевом законодательстве, не давая просочиться спонтанным правовым инициативам. Принятие федерального закона «О правотворчестве в Российской Федерации» будет способствовать повышению планомерности и продуманности правотворческой деятельности, а целесообразности правовой политики в целом в современных условиях. Безусловно, нельзя отбрасывать тот факт, что условия, при которых резонны те или иные изменения в законодательстве, тоже существенно меняются. Между тем принятие данного акта будет способствовать более слаженному функционированию самого механизма правового регулирования, где правотворчество и само правообразование играют существенную роль в появлении и жизни права[307].

Исходя из этого, законодателю как основному субъекту правотворчества целесообразно предвосхищать формирование социальной реальности системным правовым регулированием, включающим в себя целые пласты нормативного материала. Принимая во внимание возрастающую коллизионность и пробельность правового регулирования на федеральном уровне, что констатируется многими учеными-юристами, следует принять доктринальные положения, которые смогут обеспечить слаженность правового регулирования, а также стратегический характер правотворческой деятельности.

В связи с этим будет разумным возвратиться к обоснованию необходимости принятия документа именно доктринального характера — концепции правотворческой политики Российской Федерации, которая и должна быть построена с учетом передовых научных достижений и с использованием широкого спектра правовых средств в правотворческой и законотворческой деятельности. Представляется, что разработку окончательного варианта данной концепции способны осуществить лишь специализированные научно-исследовательские учреждения — Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В настоящее время качество правотворческой деятельности определяется при помощи правового мониторинга, или мониторинга правотворчества, который представляет собой разновидность правового мониторинга[308]. По сути, правовой мониторинг — это один из важнейших инструментов повышения эффективности как правотворческой деятельности, так и правореализации в механизме правового регулирования общественных отношений. Об этом свидетельствует включение положений о необходимости правового мониторинга в законодательные акты субъектов РФ. В частности, в ст. 30 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы»[309] говорится о понятии, цели и способах осуществления правового мониторинга. А в ч. 2 ст. 31 этого Закона установлено, что полученные в результате правового мониторинга материалы публикуются в специальных изданиях Московской городской Думы, Мэра, и Правительства Москвы и (или) размещаются на их официальных сайтах[310].

На основе сформулированных предложений представляется возможным сделать вывод о необходимости перехода на новый этап в развитии российского законодательства — этап его существенной модернизации, которая не просто ограничивается введением частных новелл в отраслевое законодательство, а, наоборот, направляет отечественное право в русло системных концептуальных изменений. Неслучайно в юридической науке отмечалось, что именно программно-целевой метод развития законодательства может стать основным в современных условиях развития правотворчества[311]. Узловым моментом здесь выступает установка на пересмотр базовых подходов к правовому регулированию, изменение не только общих целей законодательства или простое комбинирование методов правового регулирования, а выработка общих стратегических целей при помощи системного доктринального правотворчества. Данные преобразования в законодательстве видоизменяют саму архитектонику отраслевого строительства права: оно должно состоять из крупных блоков, имеющих концептуальную направленность.

Признавая безусловную полезность многих практических предложений в текущее законодательство, тем не менее можно отметить недостаточно проработанный в прогностическом и методологически выдержанном отношении характер отечественного права, что в целом вытекает из ослабевшего в последние годы интереса самой юридической науки к базовым вопросам теории государства и права. Вероятно, это обусловлено и недостатками самих современных теоретических исследований, иногда характеризующихся бессистемностью представлений о правоотношениях, правовых процессах, правовом регулировании, правовой культуре, правовом пространстве и, конечно же, о самом правотворчестве, которое до сих пор не имеет завершенного фундаментального теоретического обоснования. Вот что пишет современный исследователь правотворчества: «Но вопрос о науковедческом статусе теории правотворчества и о ее месте в юриспруденции еще не выявлен»[312]. А ведь теория правотворчества — это «каркас» представлений о правовой деятельности и правовой активности общества и государства, она должна иметь свою «форму» и «содержание».

Неслучайно сегодня, когда в России начался активный рост темпов правотворчества на всех уровнях власти, опять встали вопросы системы права и законодательства, их отраслевой и иной дифференциации.
К сожалению, в юридической науке превалирует изучение отдельных проблем отраслевого законодательства без учета имеющегося целостного взгляда на проблему правотворчества и юридической практики. В основном же наука занимается комментированием текущего законодательства, забывая, что ее основная задача — выработка концептуальных положений, поиск фундаментальных закономерностей государственного и правового развития[313]. Необходимо помнить о главных задачах юридической науки, которые способны обеспечить научный прогресс. Что, если не теория правотворчества, способно задать необходимый вектор ее эволюции? Речь должна идти, во-первых, об обогащении наших концепций о системе законодательства в контексте зарождения новых направлений, развития новых институтов отраслевого и комплексного регулирования и об усилении прогностической функции юридической науки в свете теории правотворчества. Предложенный проект концепции, обоснованной на базе теории правотворчества, очертил необходимые аспекты и задачи, актуальные для государственно-правового строительства. Но необходимо разработать научный инструментарий юридического прогнозирования и использовать его для определения динамики развития способов (методов правового регулирования) и форм (источники права) правового регулирования. Проведение глубоких теоретических исследований, научное прогнозирование путей дальнейшего формирования пределов и особенностей правового регулирования, разработка обоснованных предложений по дальнейшему развитию всех областей законодательства и практики его применения должны находиться в центре внимания фундаментальной теоретической науки. Юридическая прогностика, или же правовая футурология, есть элемент правовой политики и долгосрочного планирования и прогнозирования социально-экономического развития государства, она призвана способствовать преодолению прагматического мышления юридической практики. Это все напрямую относится к теории правотворчества, которая интегрирует наши представления о правовой деятельности общества, а также о проблеме границ или же пределах правового регулирования в свете теории правотворчества. В механизме правового регулирования нужно умело сочетать правовые и неправовые методы правового воздействия на правовое поведение участников социального общения. Особое внимание должно быть обращено на преодоление обычной фрагментарности и утилитарности регулирования по «отраслям» и на обеспечение их как дополняющего взаимодействия, так и целевой ориентированности на концепцию правотворческой политики Российской Федерации. Такие взаимодействие и направленность необходимо подкрепить конкретными механизмами реализации в правовой системе общества. Кроме того, нельзя забывать об анализе преемственности в праве, требующей обеспеченности правотворчеством. Совершенствование правового регулирования не должно быть сфокусировано на регламентации только новых отношений. Следует стабилизировать существующие тенденции, которые имеют позитивный характер. Нередко необходимо не создание новых институтов или механизмов, а обновление существующих с целью адаптации к новым условиям. Правотворчество нуждается в обновлении с новых позиций и в новых условиях. Важное место занимают исследования новых тенденций развития государственно-правовых институтов в условиях, когда государство переходит в ручной режим управления. И, наконец, необходимо поставить в центр правовой системы общества и, соответственно, правотворческого процесса человека. Ведь именно личность со своим правами и свободами является «живым центром» правовой сферы. Она управляет своей правовой жизнью, а правотворчество — это и есть управление с помощью права и в русле создания правового материала. От ее мыслей, интересов, потребностей и притязаний зависит эффективность не только правореализации, но и самого правообразования в форме правотворчества[314]. Неслучайно в приводимом уже Законе г. Москвы в ст. 3 о субъектах правотворчества на первое место поставлены жители города Москвы, обладающие правом на участие в референдуме[315].

 

 















ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги проведенного исследования, можно заключить, что современная юридическая наука вплотную приблизилась к обоснованию и обособлению отдельных (частных) теорий различных правовых объектов как составных частей общей теории государства и права. Дифференциация научного знания, проникновение исследовательской мысли в отдельные пласты правовой реальности сделали возможным формирование относительно самостоятельных системных научных комплексов, претендующих на автономное существование. К их числу можно отнести теорию правовой нормы, теорию правоотношения, теорию юридической ответственности, теорию правовой системы и др. В их ряду нельзя не назвать теорию правотворчества, выступившую в качестве объекта данного диссертационного исследования. Зародившись еще в дореволюционное время, эта теория обрела свои характерные очертания в 70-е гг. ХХ в.
К настоящему времени накоплен огромный объем научных знаний относительно правотворчества как юридической деятельности, что сделало возможной попытку выявить те теоретико-методологические аспекты, с помощью которых данная сформировавшаяся теория обретает свое целостное, непротиворечивое и последовательно разворачивающееся состояние.

В частности, в настоящему времени имеются многочисленные исследования, в которых на базе научно-методологических начал философии, социологии и догмы права были раскрыты природа, содержание и социальное предназначение правотворчества, показано его предназначение в механизме правового регулирования, осуществлен ее теоретический анализ, позволившее обосновать научную модель методологических и концептуальных аспектов теории правотворчества. В результате проведенного диссертационного исследования получены теоретические выводы, отражающие те научные идеи и представления, к которым мы обращались на протяжении всей работы:

1. Теория правотворчества представлена как достоверно отражающие и соответствующие действительности данные  о процессе создания права, выявляющие реально существующие в данной области связи и отношения в виде системы суждений, представлений и умозаключений. Она претендует на роль частной теоретической науки, методологически связанной с общей теорией государства и права.

2. В качестве предмета диссертационного исследования выступали закономерности формирования концептуальных начал теории правотворчества, охватывающие только специфическую сферу правотворчества, в рамках которой они были организованы в соответствии со сложившейся в юриспруденции научной традицией.

3. Вопреки юридическому рационализму, служившему долгое время методологическим основанием для научного осмысления правотворчества
(в том числе в советской юридической науке), в современных условиях единственным концептуальным основанием теории правотворчества на уровне философии права призвана быть синергетическая парадигма регулятивных процессов в природе и обществе, а также системная методология для определения научных оснований правотворческой деятельности.

4. Правотворчество не может выступить интегративной категорией современной юриспруденции. При всей ее важности и наличии «творческой» составляющей в ее содержании вряд ли она способна претендовать на роль исходной, способной самостоятельно объединить вокруг себя другие правовые категории, не потеряв своего специфического содержания. Концептуально наиболее перспективным оказывается понятийный ряд, на котором располагаются образующие его понятия — «правотворчество», «реализация норм права», «юридическая ответственность» и который основан на категории «правовое регулирование».

5. Рассматривая правовое регулирование и правотворчество как относительно самостоятельное целостное образование, удается обнаружить между ними субординацию функций в рамках правовой системы общества, выражающуюся в том, что для организации всей общественной жизни требуется наличие системы специальных средств — социальных нормативов. Из них лишь правовые регуляторы по мере культурологического развития социума начинают воспроизводиться таким цивилизованным способом, как правотворчество. Следовательно, методологически верно рассматривать правотворчество как один из необходимых элементов механизма правового регулирования.

6. При сопоставлении формирования права (правообразования) как более широкого социального процесса, чем это обычно представляется в нашей юридической литературе, и правотворчества в качестве его завершающей стадии, на которой происходит реальное сотворение правовых норм в формах (как абстрактно-общих, так и индивидуально-определенных), позволяющих официально представить их обществу, можно признать такое понимание одним из достоверных постулатов теории правотворчества на уровне социологии права.

7. Целесообразно различать не спонтанный и сознательный типы правообразования, а два соответствующих способа правового регулирования. Это связано с тем, что разница между ними заключается не столько в особенностях самого процесса правообразования, сколько в специфике упорядочивающего влияния применяемых юридических приемов и, обусловленного этим, контингента лиц, их использующих в ходе правотворчества. Базирующийся на влиянии обычая способ правового регулирования применяет упорядочивающийся эффект привычки и силу фактического (обычай — это то, что уже есть в действительности и всегда будет). Что касается государственно-обеспеченный способа правового регулирования, для его осуществления требуется создание особых правовых средств – правовых норм, в результате чего происходит расщепление объективной реальности на должное и сущее (норма — это то, что должно быть и чего еще нет). Обычно-правовому способу присуща естественная самоуправляющая природа как коллективному общественному творчеству, к которому государство не имеет никакого отношения. Для правотворческого способа характерно, наоборот, активное участие конкретных органов государственной власти в создании для правового регулирования юридические средства (иногда они поручают это народу, муниципальным органам, контролируя этот процесс, либо утверждают разработанные различными корпорациями правила поведения.

8. Вопреки сложившимся представлениям о тождественности нормотворчества и правотворчества обосновано, что нормотворчество — это глобальный общественный процесс формирования социальных нормативов, осуществляемый общественными организациями, политическими институтами, религиозными объединениями и другими представителями гражданского общества. В то время как особый вид нормотворчества -  правотворчество в качестве финальной стадии правообразования связан только с созданием официальных источников, содержащих нормы права, посредством которых  государственно-правовые идеи относительно порядка в общественной жизни   претворяются в действительность.

9. Если следовать буквальному толкованию термина «правотворчество», то отражаемая им деятельность направлена на сотворение общеобязательных правил поведения (содержани я права), организованных в правовые нормы со всеми ее структурными элементами — гипотезой, диспозицией и санкцией (внутренняя форма права) и выраженных во вне в законах, судебных прецедентов, договоров нормативного содержания и т. д., то есть – на создание права как целостного общественного явления. Поэтому неправомочно интерпретировать эту категорию как процедуру издания нормативных правовых актов. Известно, что существуют и другие способы правотворчества – санкционирование обычаев, формирование судебных прецедентов и т.д. Но главное заключается в заблуждении будто законодатель участвует в создании  лишь внешней формы выражения права — нормативных правовых актов, а не всего права в целом. Исходя из этого, считаем введение в научный оборот юридической науки термина «нормотворчество» неплодотворным, отвлекающим внимание исследователей от процесса создания юридических норм в сторону более глобального процесса создания всех социальных регуляторов — морали, права, религии и т. д. Ведь упор в категории «нормотворчество», как это вытекает из смыслового контекста,  ставится на создании «нормативности», которая не суть - единственное свойство норм социального общежития. Получается, что другие их характерные признаки, благодаря которым названные  социальные регуляторы существуют и действуют как целостное образование с содержательной и формальной сторон, не являются результатом созидательной деятельности «нормодателей». А вот широко применявшийся термин «правотворчество» в прежние годы всегда позволял охватить целостно процедуру сотворения права в ходе правового регулирования общественных отношений. Он и в настоящее время активно востребован юридической наукой, выступая понятийным компасом, помогающим правильно ориентироваться в разработке методологических и  концептуальных основ теории правотворчества.

10. В качестве одного из основных направлений функционирования юридической системы, ее субстанционально-функциональной основы правотворчество интегрирует все свойства юридической деятельности, что позволяет построить теорию правотворчества, опираясь на данные системные характеристики. В таком контексте правотворчество выступает в качестве целостной совокупности всех официально оформленных и юридически значимых действий наделенных государственно-властными полномочиями субъектов по принятию юридического решения об установлении (или санкционировании), изменении или отмене общеобязательных правил поведения для участников общественных отношений, входящих в сферу правового регулирования, столь значимых в ходе функционирования правовой системы. Находясь в актуальном поле научных исследований правовой системы общества, правотворчество, рассматриваемое как юридическая деятельность, олицетворяет специфический способ теоретического отображения современной правовой реальности.

11. Будучи деятельностью юридической, правотворчество неизбежно имеет дуалистическое строение: материально-правовое содержание, представляющее собой принятие субъектом правотворчества решения об установлении, изменении или отмене правовых норм и относящееся к сущностной стороне механизма правового регулирования, и процедурно-процессуальную форму, выступающую всего лишь средством воплощения этого содержания.

12. Большую эвристическую ценность может представлять использование категории «юридическая процессуальная форма», образуемой процессуальными производствами, процессуальными стадиями и процессуальными режимами. В сфере правотворчества эта особая юридическая конструкция, воплощающая принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий, еще недостаточна востребована.

Таковы основные концептуальные начала теории правотворчества, обнаруженные нами в ходе данного общетеоретического исследования и необходимые, на наш взгляд, в современной юриспруденции для научного осмысления этого весьма специфического типа юридической деятельности. Однако это отнюдь не означает, что они заменяют собой сам процесс научного познания реальных правотворческих процессов в России, который только набирает силу, но вполне способны придать ему методологическую направленность и выступить главными общетеоретическими ориентирами для юридической науки и практики.





БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Дата: 2019-02-18, просмотров: 875.