1. Современное состояние правотворчества в российском обществе в целом можно охарактеризовать как сложное и противоречивое. Оно отличается бессистемностью и поверхностностью, непланомерностью и хаотичностью, коллизионностью и рыхлостью содержания большинства новелл, неполнотой правового регулирования в различных сферах общественных отношений, иногда избыточностью юридического воздействия, механистичным заимствованием институтов и целых отраслей из других правовых традиций, слабой эффективностью механизма правового регулирования, разнонаправленностью и отсутствием единого замысла. Однако качество создаваемого нормативно-правового материала вызывает серьезные нарекания потребителей, о чем свидетельствуют данные социолого-правовых исследований, поскольку многие законодательные акты имеют системные изъяны и даже юридические дефекты, вступают в коллизии с действующим законодательством, обнаруживаются неравномерность и пробельность правового регулирования и т. д.

2. В отечественном правоведении констатируется недостаточная методологическая разработанность как стратегии правовой политики Российского государства по модернизации нашего общества, так и стратегии укрепления правовых основ общественной и государственной жизни. Нередко концептуальный подход подменяется эмпирическим. Обнаруживают себя принципиально противоположенные тенденции: организованности и дезорганизации, централизации и децентрализации, согласованности и противоречивости предметов правового регулирования.
В большей степени правотворчество характеризуется протекционизмом со стороны тех или иных промышленных групп, финансовых структур, государственных органов и ведомств. Правотворчеству свойственна неустойчивость, процедурная неотрегулированность, а самое главное — оно не отточено полноценной законодательной формой.

3. Позитивные тенденции начала 1990-х гг. в сфере построения основ правового государства связаны прежде всего с концепцией правовой реформы и поэтапным обновлением нормативно-правовой базы на основе принятой всенародным голосованием Конституции Российской Федерации.
В последующем эти позитивные наработки были нивелированы постепенной административизацией всей правовой системы и сокращением масштаба свободы во всех сферах общественной жизнедеятельности. После принятия Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400
«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Конституции Российской Федерации, фактически заново были созданы новые отрасли отечественного законодательства: конституционное, гражданское, земельное, банковское, финансовое, семейное, трудовое, воздушное, водное, жилищное, лесное, таможенное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, арбитражно-процессуальное, гражданско-процессуальное, административное, градостроительное, экологическое и др.

4. В настоящий момент в Российской Федерации действует
25 кодифицированных нормативных правовых актов, примерно
6 100 федеральных законов и более 5 миллионов подзаконных актов. Данные нормативные правовые новеллы отразили некоторые потребности социальной жизни во всех сферах общественных отношений, что являлось на начальной стадии правовым ренессансом общества. Но результатом такого поспешного и плохо организованного правотворчества стали проблемы в реализации столь избыточной массы достаточно разрозненных актов.

5. Процесс реализации действующего законодательства можно в целом оценить как неудовлетворительный вследствие огромного количества противоречивых норм, выявленных в процессе его применения на всех уровнях юридической практики, и судебных исков (более 29 миллионов), которые, по сути, парализовали не только всю систему судов общей юрисдикции, но и Федеральную службу судебных приставов и Федеральную службу исполнения наказаний (72 миллиона дел в производстве), исполняющие эти решения.

6. Современные темпы правотворческой деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне остаются интенсивными. Государственная Дума и Совет Федерации принимают в год до 300 законов, бо́льшая часть которых — поправки в действующее законодательство.

В 2015 году в Государственную Думу поступило более 1 570 законопроектов (по состоянию на 28 декабря). Это примерно на
200 законопроектов меньше, чем было в предыдущем году, но законодательная деятельность все еще остается на уровне 2013 года. Около 400 проектов стало законами.

В 2016 году было подписано порядка 560 законов, что на данный момент больше, чем в этом году. Советом Федерации в прошлом году было наложено пять вето.

Текущий спад законодательной активности можно считать закономерным. Закономерным будет также спад активности в следующем, 2017 году за счет снижения количества депутатских инициатив после выборов.

В минувшую весеннюю сессию Государственная Дума шестого созыва приняла 384 закона. Согласно официальной статистике, ни один созыв парламента ни в одну сессию не принимал столько законов. Последний рекорд был установлен шестым же созывом в весеннюю сессию 2014 года, когда было принято 295 законов. Максимум принятых за одну сессию законов во втором созыве равнялся 223 документам, в третьем — 158,
в четвертом — 227, в пятом — 267.

Согласно статистике шестой созыв стал рекордным не только по числу принятых законов, но и по числу внесенных законопроектов. В общей сложности в 2012–2016 годах в парламент было внесено 6 012 законопроектов (в пятом созыве — 4 390, в четвертом — 4 808, в третьем — 4 323, во втором — 4 032). Принял шестой созыв Государственной Думы 1 817 законов (пятый — 1 608, четвертый — 1 087, третий — 781, второй — 1 045).

7. В 2016 году в России вступили в действие новые нормативные правовые акты, затрагивающие все сферы общественной жизни. В частности, они касаются внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанных с нарушением дорожно-транспортного движения.

Вступил в силу мораторий на период с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. на осуществление плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого бизнеса. Внесены изменения в информационное законодательство, согласно которым поисковики обязаны удалять ссылки с недостоверной информацией по заявлению граждан. Любой гражданин сможет потребовать удалить ссылки на информацию о себе, которую он считает недостоверной, неактуальной или распространяемой с нарушением законодательства. Однако эта норма не будет распространяться на информацию о событиях, содержащих признаки уголовно наказуемых деяний, сроки привлечения к уголовной ответственности по которым не истекли, и сведения о совершении преступлений, по которым не снята или не погашена судимость.

Важные изменения были приняты в жилищное законодательство. Так, начиная с 31-го дня просрочки оплаты коммунальных услуг россиянам будут начисляться пени в размере 1/300 ставки рефинансирования за каждый день долга. С 91-го дня размер пени вырастет до 1/130 ставки рефинансирования за каждый день просрочки. Учитывая, что с 1 января Центральный банк Российской Федерации отменяет понятие «ставка рефинансирования» и устанавливает единую ключевую ставку, пени будут рассчитываться исходя из ставки 11 процентов. Ранее пени начислялись с первого дня просрочки в размере 1/300 ставки рефинансирования, которая в конце 2015 г. составляла 8,25 процента.

Управляющие компании будут должны платить штрафы в пользу жильцов. Оштрафовать управляющие компании можно будет как за незаконно начисленные платежи, так и за услуги, которые оказываются недостаточно качественно. В первом случае размер штрафа составит
50 процентов от незаконно начисленной суммы, а во втором — до 30 процентов от стоимости этих услуг за период, в течение которого у собственника жилья были проблемы.

С 1 января 2016 г. минимальный размер оплаты труда установлен в размере 6 204 рубля в месяц. Увеличение составило 4 процента.

Изменения произошли и в социально-экономическом блоке законодательства. Выросли акцизы на пиво, вино, табак, автомобили с мощностью двигателя свыше 90 лошадиных сил и бензин. Предполагается, что увеличение акцизов отразится в итоге и на стоимости продуктов и товаров.

В 2016 году вступили в силу изменения, внесенные в статьи 255 и 270 Налогового кодекса Российской Федерации, касающиеся компенсации средств, затраченных на отдых в Крыму, Карелии и на Камчатке. Теперь семья, приобретающая в туристическом агентстве путевки для отдыха на указанных российских курортах, сможет вернуть потраченные деньги практически в полном размере. Расчет возвращаемой суммы будет производиться в зависимости от стоимости путевки, но не более 50 тысяч рублей на одного человека.

Все эти изменения, безусловно, важны для нормальной жизни общества и граждан, однако это не меняет общей ситуации в правотворческой деятельности, которая во многом продолжает быть бессистемной, плановой и последовательной.

8. Продолжает расти число подзаконных нормативных актов, принимаемых всеми государственными органами власти. Ежегодно увеличивается удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации. В настоящий момент насчитывается более 5,5 миллиона подзаконных нормативных актов, что явно свидетельствует об избыточности ведомственного нормотворчества и создает угрозу для реализации законов, так как многие подзаконные акты противоречат законам. Тем не менее благодаря такому бурному правотворчеству в государстве возникли новые общественные отношения во всех сферах жизнедеятельности: экономической, социальной, духовной и политической.

9. На основе нового административного законодательства была модернизирована процедура административного судопроизводства (Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации). Последними законодательными и конституционными изменениями была реформирована судебная система (Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации”»). Проведена реформа прокуратуры Российской Федерации, из структуры которой выведен Следственный комитет Российской Федерации, с последующей трансформацией правоохранительной системы «милиции» в «полицию» (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»). К сожалению, это не сказалось на раскрываемости преступлений и наведении устойчивого безопасного правопорядка — Министерство внутренних дел Российской Федерации фиксирует ежегодный рост преступности. На базе Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной миграционной службы и Министерства внутренних дел Российской Федерации возникла Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»).

10. Необходимо отметить то благотворное воздействие на юридическую практику, которое оказывает на правовую сферу международное право, в частности прецедентные решения Европейского суда по правам человека.
В российскую правовую систему путем трансформации и имплементации было внесено огромное количество международно-правовых институтов, проверенных временем и мировой практикой, подтвердивших свою ценность и эффективность. Между тем Конституционным Судом Российской Федерации принято весьма спорное с юридической точки зрения Постановление от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона
“О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона
“О международных договорах Российской Федерации”, частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», в соответствии с которым высшая контролирующая судебная инстанция может не исполнять решения ЕСПЧ, если это противоречит Конституции Российской Федерации и правовой системе России.

11. Вместе с тем критический анализ современной правотворческой политики российского общества позволяет сделать вывод, что осуществляемая в течение 20 последних лет правовая реформа, стержнем которой стала судебная реформа, утратила свой первоначальный замысел и стала просто неэффективной для дальнейшего общественного развития. Речь идет о тех необходимых правотворческих новациях, которые обусловливали не только первоначальное, по замыслу создателей Конституции Российской Федерации, конституционное устройство государства и гражданского общества, но и последующее — строение и перспективу развития всего отраслевого законодательства. Наиболее существенные проблемы касаются самого направления развития общества и его отраслевого законодательства, которые в не меньшей степени зависят от процедур принятия правотворческих решений, ставящих под сомнение парламентаризм как самостоятельный политический институт.

12. Неэффективной следует признать организацию работы по так называемому правовому мониторингу, который включает в себя в том числе антикоррупционный мониторинг и антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. Так, были приняты Федеральный закон
от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г.
№ 147 «О Национальном плане противодействия коррупции
на 2016–2017 годы», Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы», постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Ратифицированы основные международные конвенции о противодействии коррупции: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (принята в г. Страсбурге 27 января 1999 г.), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.).

13. Существующая технология законопроектной и в целом правотворческой деятельности создает возможность принятия законов конъюнктурно-корпоративных, недостаточно проработанных, увеличивающих правовую коллизионность в процессе их реализации. Необходима систематическая нормативно регламентированная мониторинговая деятельность по оценке эффективности внедряемых правовых норм, что в настоящее время возложено на Министерство юстиции Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»).

14. Многие сферы жизнедеятельности российского общества развиваются, как правило, в условиях дефицита необходимой нормативно-правовой базы, в результате чего ряд провозглашенных в посланиях Президента Российской Федерации и иных программно-целевых актах (стратегиях, доктринах, концепциях, положениях) приоритетов и целей социально-экономических преобразований остаются не обеспеченными необходимыми правовыми средствами. Действующее право не успевает своевременно и адекватно регулировать уже фактически сложившиеся в обществе отношения и стимулировать развитие новых.

15. Системе правовых актов об органах федеральной государственной власти свойственна пробельность. В правовом регулировании нуждаются статус высшего должностного лица в стране — Президента Российской Федерации и статусы органов исполнительной власти, министерств, служб и агентств. Также необходимо принятие органичного федерального закона о парламенте в Российской Федерации (аналогичные законы есть в большинстве европейских стран). Отсутствует актуальное отраслевое законодательство о промышленной политике, о государственных и муниципальных предприятиях, об интеллектуальной собственности, о малом и среднем бизнесе, нормативных правовых актах, минимальных государственных социальных стандартах, целевых и функционально-юридических режимах (пограничном, военном, таможенном, режиме использования энергоресурсов и др.).

16. Закономерно, что все необходимые текущие политические решения не обеспечены необходимыми отраслевыми правовыми концепциями.
В настоящее время в нормативно-правовой базе существует несколько концепций — программно-целевых документов, принятых на уровне федерального законодательства и определяющих развитие будущих изменений: Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепция государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

17. Социально-экономические преобразования страны не подкреплены концептуальными нормативно-директивными актами. Их нет ни в сфере жилищного строительства, ни в сфере социального сервиса, ни в сфере экологии, ни в сфере уголовной политики, ни в сфере градостроения, ни в сфере энергетики, ни в сфере промышленной политики, ни в сфере трудового партнерства, ни в сфере финансовой политики. Этот список можно было бы продолжить. Ничего в этом плане не решает подзаконное регулирование некоторых правотворческих аспектов, в частности постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», которое определяет тот минимальный перечень требований необходимый для разработки федеральных законов. Это постановление не определяет как таковые правотворческие процедуры, т. е. то, как и в каком порядке должен разрабатываться нормативный правовой акт.

18. Серьезные препятствия для осуществления эффективного правотворчества находятся в области административного ресурса и влияния должностных лиц в процессе лоббирования основных правовых решений.
В качестве недостатков выступают также фактическая непрозрачность и закрытость обсуждения законопроектов (за редким исключением некоторых несущественных новелл), слабый контроль гражданского общества за политическими процессами и истеблишментом страны. Первопричиной такого состояния правотворческой деятельности следует считать слабую интегрированность механизма правотворческой деятельности в механизм гражданского общества с его потребностями и процедурами, чему во многом способствует историческая монополия государства на процессы формирования права. Это, в свою очередь, подкреплено слабостью самой политической системы общества, его институтов, обеспечивающих взаимодействие государства и гражданского общества. К сожалению, деятельность Общественной палаты Российской Федерации как экспертной площадки гражданского общества носит во многом формальный и рекомендательный характер по отношению к основным парламентским решениям. Как следствие, имеется парадоксальная ситуация консервации и сужения процедур и потребностей в правотворчестве административной политической элитой до уровня кулуарного, полулегального, лоббистского. Публичные институты власти не способны действовать в рамках легального публичного правового пространства, в имеющейся системе координат международного и национального права. Поэтому сегодняшнюю конституционную модель законодательной власти, роли и места всех ветвей власти в правотворческом процессе в механизме политической системы следует считать переходными или временными.

19. Одной из причин ослабления института парламентаризма, искажения самой природы правотворческой деятельности (отечественному парламенту дана весьма объективная характеристика — «бешеный ксерокс») является несовершенство современных процедур и правотворческой политики в целом, для которой свойственно то, что она:

1) не является самостоятельным направлением правовой жизни и политики;

2) рассматривается обычно как форма государственной деятельности;

3) не имеет единой правовой основы, в силу чего может быть охарактеризована как нечто спонтанное и хаотичное;

4) отнесена в основном к безусловной монополии государства и государственных органов, включая Президента Российской Федерации;

5) характеризуется низкой долей участия граждан и институтов гражданского общества;

6) обеспечивает приоритет интересов государства и отдельных групп лоббирования;

7) не учитывает и не поддерживает общественное мнение и национальные традиции.

20. В правотворческом процессе, несмотря на интенсивное развитие законодательства, весьма слабо проявлено самое главное — единый идеологический и концептуальный мировоззренческий замысел всех решений. Имеет место чисто прагматическая модель законодательной деятельности, практически бессистемная и неисполнимая для правоприменителя, что подтверждается многочисленными фактами судебной практики. Так сложилось, что законодательная деятельность парламента, осуществлявшаяся в разные эпохи (XX и XXI века) со свойственными именно им вызовами и условиями, оставила глубокий отпечаток на характере идейных оснований и целей проводимых реформ. Разрабатываемая в настоящий период стратегия социально-экономического развития России до 2035 года должна определить законодательное обеспечение проводимых реформ во всех областях жизнедеятельности общества, четко оформить сроки исполнения регламентирующих актов, обозначить ответственность и определить концепции отраслевой направленности законодательства.

21. Самая главная проблема современного российского правотворчества заключается в несовершенстве естественных правовых механизмов, обеспечивающих органичное внедрение, реализацию в общественную ткань провозглашенных в законодательстве положений правовых актов. Нередко законодатель не обеспечивает необходимую для реализации того или иного правового акта либо правового интереса степень достаточности, согласованности и взаимодействия правовых средств и механизмов. Во многом это связано со слабой социальной прогнозируемостью действия будущих правовых положений. Другими словами, процедура правотворчества не учитывает необходимости процедуры обязательной общественной и правовой экспертизы будущих законопроектов. Она пока остается только на бумаге или на телевидении. Речь идет о необходимости учета социальных статистических данных при принятии того или иного правового акта, анализа практики решения вопроса, зарубежного опыта, а не только о финансовой обоснованности правовых документов. Правотворческая политика государства может быть более эффективной, если будет опираться на интересы и потребности гражданского общества, процедуры диалога с обществом, которые в настоящее время сформированы недостаточно.