Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Иностранные дела Российской Федерации - это область внешнеполитической деятельности государства, связанная с осуществлением разнообразных внешних связей страны с иностранными государствами и международными организациями, и представляющая собой комплекс мер политического, дипломатического и иного характера, осуществляемых с целью обеспечения защиты общегосударственных интересов и создания необходимых благоприятных условий для решения внутренних задач. По своему содержанию внешние межгосударственные связи могут быть политическими, экономическими, военно-техническими, научными и социально-культурными. Но все они выступают как различные формы проявления внешней политики, которая, в свою очередь, тесно связана с политикой внутренней и является ее продолжением во вне нашего государства. Все формы проявления внешней политики направлены на решение внешнеполитических задач, сформулированных в утвержденной Президентом РФ 16 июня 1995 г. Концепции внешней политики Российской Федерации, представляющей собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России. В этой Концепции, в частности, говорится, что успешная внешняя политика Российской Федерации должна быть основана на соблюдении разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов России, а масштаб участия в международных делах адекватен фактическому вкладу в укрепление позиций страны.
Президент РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. В соответствии со ст. 80, 83, 86 Конституции РФ он определяет основные направления внешней политики государства и осуществляет руководство ею, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей нашей страны в иностранных государствах и международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств, ведет переговоры и подписывает международные договоры от имени Российской Федерации. Президентом РФ принимаются решения о применении соответствующих мер в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности находящихся за рубежом российских загранучреждений.
Правительство РФ, согласно ст. 114 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и правительственным соглашениям, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и обеспечивает государственный контроль в области внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества с зарубежными государствами.
Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Оно подведомственно Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Основными задачами МИД России являются: разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитического курса Российской Федерации; координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями; содействие согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики Российской Федерации и выполнения ею международных обязательств; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом; обеспечение дипломатических и консультативных отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом. В систему МИД России входят дипломатические представительства (посольства) и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, именуемых загранучреждениями, территориальные органы - представительства МИД России на территории Российской Федерации, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения деятельности этого Министерства.
Посольство Российской Федерации является государственным органом внешних сношений, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Оно учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании Указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных и субъектов Российской Федерации органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов.
Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом Российской Федерации, представляющим ее в иностранном государстве и являющимся высшим официальным представителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пребывания. Основные права и обязанности Посла регламентируются специальным Положением о нем.
Консульское учреждение Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Создается оно по решению Правительства РФ на основании международного договора Российской Федерации с соответствующим иностранным государством.
Консульские учреждения в зависимости от класса подразделяются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства. Консульские функции выполняются также дипломатическими представительствами Российской Федерации, в составе которых для этих целей могут создаваться консульские отделы. Основными задачами и функциями Консульского учреждения являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и российских юридических лиц; содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Российской Федерацией и государством пребывания, дружественных отношений между ними; оказание помощи и содействия российским гражданам и юридическим лицам, осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с российским законодательством; осуществление нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания; ведение в установленном порядке учета находящихся в пределах консульского округа российских граждан, принятие мер по розыску пропавших без вести в пределах консульского округа граждан России, оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа, в реализации их избирательных прав и права на участие в референдуме; оказание помощи и содействия находящимся в пределах консульского округа морским, речным, воздушным судам и их экипажам и ряд других функций.
За консульские действия, совершаемые на территории государства пребывания, консульским учреждением взимаются в соответствии с законодательством Российской Федерации консульские сборы.
Консульское учреждение в зависимости от класса возглавляется соответственно генеральным консулом, консулом, вице-консулом, консульским агентом. Глава Консульского учреждения назначается на должность в установленном порядке МИДом России и допускается к исполнению своих обязанностей уполномоченным органом государства пребывания. Консульским должностным лицом может быть только гражданин Российской Федерации. Но МИД России с согласия государства пребывания может поручить выполнение отдельных консульских функций почетным консулам Российской Федерации, которыми могут быть как российские граждане, так и граждане иностранного государства из числа лиц, занимающих видное общественное положение в государстве пребывания и обладающих необходимыми личными качествами, а также имеющих возможность должным образом выполнять возложенные на них консульские функции. Почетный консул не состоит на государственной службе Российской Федерации. Он подчиняется МИДу России и выполняет свои функции под руководством дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации в государстве пребывания.
Правом на осуществление международных связей обладают и субъекты РФ. При этом под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. Субъекты РФ обладают, в частности, правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства РФ субъекты Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами; они подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и государственной регистрации в порядке, установленном Правительством РФ, а тексты этих соглашений подлежат опубликованию в порядке, устанавливаемом законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
142. Правовая природа административной децентрализации и механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов.
В федеральных правовых актах термин «аутсорсинг» с середины 2000-х годов начал активно использоваться в связи с проведением административной реформы, и, прежде всего, с реализацией Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах В соответствии с Концепцией разработка и обеспечение применения принципов и технологий аутсорсинга являлись одной из составляющих оптимизации функций органов исполнительной власти.
На дальнейшее продолжение реализации административной реформы направлен раздел «Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения» Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В соответствии с данным разделом аутсорсинг должен стать одним из основных направлений повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий).
Таким образом, с точки зрения законодателя, внедрение механизмов аутсорсинга в деятельность органов исполнительной власти должно быть направлено на экономию бюджетных расходов в сфере выполнения государственных функций, оптимизацию численности государственных гражданских служащих, повышение доступности, оперативности и качества административно-управленческих процессов, обеспечение оптимизации деятельности, функций и структур органов исполнительной власти.
Важно отметить, что для целей практической реализации положений Концепции распоряжением Правительства РФ № 1789-р был одобрен План мероприятий по проведению административной реформы в РФ. Ряд мероприятий указанного плана был посвящен внедрению практики аутсорсинга. Так, в 2006 году в рамках административной реформы должна была быть проведена работа по формированию механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. В 2007 году предполагалось уже пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов. А 2008 год должен был ознаменоваться повсеместным внедрением системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.
Но до настоящего времени разработку и внедрение системы, принципов и механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов на территории Российской Федерации удалось реализовать лишь в отдельных органах исполнительной власти и в ряде субъектах РФ.
Сложно отрицать, что аутсорсинг (при правильной организации данного процесса и наличии надлежащей правовой основы) позволяет сократить расходы бюджета, повысить эффективность и качество предоставления услуг, сфокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, обеспечить доступность новых технологий и методов управления, сократить число персонала, осуществляющего обеспечивающие функции.
Анализ зарубежного опыта показывает, что механизм аутсорсинга активно применяется в секторе государственного управления. В зарубежных странах современный период активного развития аутсорсинга деятельности органов государственной власти начался в 1990-е годы. Во многом развитие аутсорсинга было связано с реформами государственного управления, с развитием концепций так называемого нового государственного управления (New Public Management). Активное развитие аутсорсинга соответствовало практически всем основным принципам «нового государственного управления» (внедрение рыночных механизмов в государственное управление, повышение требований к эффективности и результативности деятельности органов власти, прозрачность государственного управления, децентрализация управления), поэтому неудивительно, что передача части государственных функций на аутсорсинг стала одной из ключевых составляющих реформ государственного сектора, которые проводились в большинстве стран — членов ОЭСР в 1990–2000-е годы.
Основными лидерами в развитии аутсорсинга среди стран — членов ОЭСР являются англо-саксонские страны (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), страны Скандинавии (Швеция, Дания, Финляндия) и Дальнего Востока (Сингапур, Гонконг, Южная Корея). ОЭСР регулярно проводит оценку общего объема аутсорсинга в государственном секторе. При этом применяется методика, использующая расширенное определение аутсорсинга как общего объема товаров и услуг, закупаемых государственным сектором (включая все уровни бюджетной системы) у негосударственного сектора. Согласно оценке ОЭСР, по данной методике в 2009 году аутсорсинг государственного сектора в странах— членах ОЭСР составлял в среднем около 10 % ВВП. При этом доля аутсорсинга весьма различалась в различных странах— членах ОЭСР: от 2,7 % ВВП в Мексике до 19,4 % ВВП в Нидерландах. С 2000 по 2009 год доля аутсорсинга в ВВП стран — членов ОЭСР возросла в среднем на 1,5%. Максимальный прирост был отмечен в Нидерландах и Франции[71].
По мнению экспертов ОЭСР, функции государственных органов, передаваемые на аутсорсинг в странах — членах ОЭСР, можно разделить на три группы.
В первую группу входят функции, исполняемые так называемыми синими воротничками. Это обеспечивающие функции, примерами которых являются уборка помещений, вывоз мусора, общественное питание, услуги по охране. Все функции данной группы не относятся к ключевым миссиям и задачам деятельности органов власти. Исполнение данных функций относительно просто стандартизируется и не предъявляет высоких требований к квалификации и образовательному уровню исполнителей. Как правило, функции данной группы достаточно легко могут быть переданы на аутсорсинг.
Ко второй группе функций можно отнести обеспечивающие функции, требующие достаточно высокой профессиональной квалификации исполнителей. К этой группе функций относятся в том числе функции, связанные с информационными технологиями, финансы и бухгалтерия, управление персоналом, юридическая поддержка, операционные функции, связанные с документооборотом. В последние 20 лет аутсорсинг в государственном секторе в странах ОЭСР был связан прежде всего с аутсорсингом данной группы функций. Наиболее популярным является аутсорсинг функций, связанных с информационными технологиями.
К третьей группе государственных функций, передаваемых на аутсорсинг, относятся непосредственно ключевые функции государственных органов власти. Аутсорсинг данных функций является достаточно редким. Следует отметить, что даже в странах-лидерах целесообразность аутсорсинга ключевых функций органов власти часто оспаривается и является предметом активных дебатов политиков и экспертов[72].
. Мировая практика показывает, что ряд государственных и муниципальных полномочий, в особенности относимых к услугам, может с высокой эффективностью исполняться коммерческим сектором рынка. Наибольшее распространение за рубежом получил IT-аутсорсинг в сфере государственного и муниципального управления.
Так, например, в Чили внедрена электронная система государственных закупок с помощью Интернета. При регистрации в системе по месту осуществления своей деятельности частная фирма получает уведомление о проводимом тендере. За счет этих процедур предполагается снизить бюджетные расходы на 200 млн. долларов или на 1,4% годового бюджета страны.
Повышая эффективность взаимодействия государства и общества, Япония разработала закон о доступе к информации, что позволило опубликовать отчет о расходах чиновников местных органов управления и тем самым выяснить и обнародовать расходы местных чиновников на встречи с вышестоящими чиновниками. В результате с 2004 по 2005 гг. 47 японских префектур сократили свои бюджеты на представительские расходы на общую сумму более 100 млн. долларов.
В Австралии быласоздана и внедрена электронная системы регистрации компаний, работающих в режиме реального времени, что позволило 80 % компаний воспользоваться этой системой и тем самым сократить время, необходимое для регистрации, с 15 дней до 15 минут.
Помимо IT-аутсорсинга, в мировой практике также применяется и аутсорсинг социальных услуг. Так, в Великобритании в течение последних десятилетий действует система частных социальных учреждений, оказывающая социальные услуги населению в рамках государственных социальных программ. Британские менеджеры высоко оценивают и экономическую и социальную эффективность этой системы[73].
Таким образом, мировой опыт свидетельствует, что положительный результат применения технологии аутсорсинга в деятельности органов государственного и муниципального управления возможен. При этом аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий и т.д.
В рамках реализации Программы ФОИВ разрабатывались отраслевые (ведомственные) планы по повышению эффективности бюджетных расходов в соответствии с Методическими рекомендациями, утвержденными совместным приказом Минфина России № 182н и Минэкономразвития России № 674 от 23 декабря 2010 года. В этом документе ФОИВ рекомендовалось включать в ведомственные планы, в том числе мероприятия по «передаче оказания государственных услуг (выполнения работ), связанных с реализацией государственных функций, специализированным организациям, саморегулируемым организациям, размещению государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг), оптимизации (сокращению) численности государственных служащих за счет передачи исполнения государственных функций на аутсорсинг и перехода к оказанию услуг в электронной форме».
Анализ региональных актов показал, что даже те немногочисленные положения относительно аутсорсинга, определенные в Концепции на федеральном уровне, были востребованы в ряде субъектов РФ (например, в Чувашской Республике, Липецкой, Иркутской, Тамбовской и Томской областях), которые уже с 2006 года предпринимали шаги по созданию нормативной основы для использования принципов и технологий аутсорсинга. Подход к аутсорсингу субъектов РФ представляется более комплексным и системным.
К 2011 году вопросы аутсорсинга урегулированы в той или иной степени проработанности в 16 субъектах РФ. В 2012 году еще ряд субъектов федерации приняли необходимые нормативно-правовые акты с целью регулирования и контроля предоставления государственных (муниципальных) услуг. Хотя цифра и выглядит незначительной, однако опыт этих регионов является чрезвычайно полезным в контексте разработки общегосударственных правил применения механизмов аутсорсинга.
Общие подходы к аутсорсингу во всех регионах схожи как с точки зрения основных целей аутсорсинга (повышение эффективности бюджетных расходов и качества исполнения функций и сокращение численности государственных служащих), так и с точки зрения объекта аутсорсинга (передача исключительно обеспечивающих функций).
Во всех регионах понятие аутсорсинга опирается исключительно на факт передачи той или иной функции на исполнение сторонней организации, вместе с тем только в Сахалинской области по тексту правового акта упоминается чрезвычайно принципиальный момент: разовое взаимодействие со сторонней организацией по исполнению отдельной функции не является аутсорсингом. Именно постоянный (продолжительный) характер передачи функции на исполнение внешней организации является признаком аутсорсинга.
Методики оценки целесообразности передачи той или иной функции на аутсорсинг разнообразны, тем не менее, все они ориентируются на экспертные оценки. Основными постулатами всех методик является оценка последующим факторам:
· Приведет ли аутсорсинг к экономии бюджетных средств;
· Позволит ли аутсорсинг повысить качества реализации функции;
· Есть ли на рынке соответствующее предложение;
· Возможно ли сформулировать четкие требования к реализации функции.
Международный опыт свидетельствует, что формирование подходов к использованию аутсорсинга — является одним из наиболее методологически сложных, поскольку именно в этот момент формулируются требования к качеству и процедурам реализации функций, а также критерии и показатели оценки качества реализации государственного контракта, то есть фактически закладывается основа для обеспечения эффективности аутсорсинга.
Немаловажным представляется правильное решение задачи о выборе механизма аутсорсинга. На сегодняшний день можно выделить два механизма, получившие нормативное правовое закрепление и позволяющие применять аутсорсинг в органах власти на практике без каких-либо существенных изменений (дополнений) федерального законодательства, а именно:
· государственный контракт;
· государственное задание.
Применение законодательства о государственных закупках при аутсорсинге в ФОИВ является в настоящее время наиболее очевидным и логичным способом передачи ряда функций (административных процедур) для исполнения сторонним организациям. Другими словами, аутсорсинг в органах государственной власти приравнивается к осуществлению государственных закупок, то есть к финансированию потребностей в работах и услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления. Заключение контрактов на привлечение сторонних организаций должно происходить в соответствии с правилами и принципами заключения государственных контрактов, установленными Законом № 44-ФЗ и Гражданским кодексом.
Еще одним вариантом передачи отдельных функций (административных процедур) для исполнения сторонним организациям является использование механизма государственного задания и выделения субсидий на его реализацию. Необходимо отметить, что в отличие от механизма государственных закупок (заключения государственных контрактов) инструмент государственного задания появился в БК РФ сравнительно недавно и уже имеет обязательную практику применения для оказания государственных (муниципальных) услуг. Требования к содержанию государственного задания зафиксированы в ст. 69.2 БК РФ. С точки зрения аутсорсинга безусловным плюсом использования государственного (муниципального) задания является наличие жестких требований о включении в него обязательных разделов, устанавливающих:
· показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
· порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
· требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
Из определений следует, что заключение договора аутсорсинга означает совершение двусторонней сделки, предусматривающей выполнение функций сторонними организациями с более высокой квалификацией на возмездной основе. Двусторонняя сделка предполагает участие двух сторон – заказчика и исполнителя, так называемого аутсорсера. Возмездность означает выполнение аутсорсером в рамках договора порученных функций заказчиком за вознаграждение.
Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь повысить качество исполнения деловых процессов, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки на осуществление отдельных функций[74]
Мировой опыт показывает — внедрение аутсорсинга потенциально позволяет сэкономить 10–50% бюджетных средств за счет увеличения конкуренции в секторе заказов[75].
Функция – это основное направление деятельности того или иного органа, определяющее его принципы организации. По исследованиям Центра исследований бюджетных отношений за 2011 год показано распределение работников федеральных органов исполнительной власти по видам функций. Выделены обеспечивающие, основные и управленческие функции (Табл.3.1 )
Таблица 3.1 – Распределение работников ФОИВ по видам функций[76]
| ФОИВ | Доля работников, занятых в обеспечивающих функциях | Доля работников, занятых в основных функциях | Доля работников, занятых в управленческих функциях |
| Среднее значение | 37,5% | 52,7% | 11,7% |
| Наиболее «яркие» соотношения | |||
| Минпромторг России | 62,5% | 30.3% | 7,1% |
| Росжелдор | 38,0% | 6,3% | 55,6% |
| Росприроднадзор | 31,9% | 19,0% | 49.1% |
| Федеральное казначейство | 52,4% | 30,1% | 17,5% |
| Росстандарт | 11,9% | 82,9% | 5,2% |
Реализация модели сервисного государства, чьей целью в лице органов власти является предоставление населению качественных, своевременных и экономичных услуг[77] , требует резкого повышения качества деятельности государства по оказанию услуг, что невозможно без привлечения внешних ресурсов.
Однако внедрение аутсорсинга в государственную деятельность требует уточнения ряда составляющих:
· Какова специфика государственных услуг?
· Возможные модели внедрения аутсорсинга в процессы оказания услуг?
· Отрицательные последствия использования аутсорсинга?
«Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, предписывалось осуществить сначала «пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов», а в дальнейшем — его «внедрение в органах исполнительной власти». Выполнение этих решений затронуло все федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, а также видоизменило управленческие механизмы на региональном и муниципальном уровнях[78].
Возможны разные варианты передачи полномочий: либо в качестве исполнителя функций должна выступать другая наделенная властными полномочиями государственная структура, либо на аутсорсинг могут передаваться только те функции и задачи, выполнение которых не сопряжено с наличием властных полномочий.
В рамках исследования, на основании анализа размещенных на сайте http://www.zakupki.gov.ru перечней государственных заказов в органах государственной власти[79], была составлена специальная таблица – «Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти» (Табл. 3.2). В данной таблице была систематизирована информация по административно-управленческим процессам, передающимся в данных органах на аутсорсинг.
Таблица 3.2 – Опыт использования аутсорсинга в государственных органах власти
| Федеральный орган исполнительной власти | Процессы, передающиеся на аутсорсинг |
| Министерство культуры и массовых коммуникаций | o техническое обслуживание и эксплуатация здания; o охрана здания; o обеспечение центрального аппарата авиа- и железнодорожными билетами; o оказание автотранспортных услуг. |
| Министерство сельского хозяйства | o техническое обслуживание компьютерно-офисного оборудования; o обслуживание информационных систем; o организация Российских экспозиций на международных выставках по агропромышленной тематике; o создание справочно-информационной базы правовых актов. |
| Министерство информационных технологий и связи | o охрана здания; o повышение квалификации и обучение работников; o оказание услуг по организации и проведению мероприятий. |
| Министерство природных ресурсов | o выполнение мероприятий по организации конференций; o повышение квалификации государственных служащих. |
| Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды | o текущий ремонт помещений административного здания и помещений; o охрана объектов Росгидромета; o повышение квалификации сотрудников. |
| Федеральная служба по надзору в сфере природопользования | o оказание транспортных услуг; o обеспечение эксплуатации компьютерной и оргтехники; o обеспечение эксплуатации информационной системы. |
| Федеральная служба по труду и занятости | o разработка программного обеспечения; o оказание автотранспортных услуг; o техническое, эксплуатационное обслуживание и ремонт помещений; o охрана здания; o техническое обслуживание и ремонт копировально-множительной техники; o оказание образовательных услуг по повышению квалификации государственных инспекторов труда. |
| Федеральная служба государственной статистики | o обслуживание и ремонт вычислительной и оргтехники; o разработка аппаратно-программных комплексов; o содержание и ремонт здания; o оказание услуг по автотранспортному обслуживанию; o создание информационно-аналитической системы; o организационное сопровождение документооборота. |
| Федеральная служба по финансовым рынкам | o техническое содержание, ремонт и уборка помещений службы; o оказание автотранспортных услуг; o обеспечение эксплуатации информационных ресурсов и вычислительной техники; o издание информационных бюллетеней «Вестник Федеральной службы по финансовым рынкам» и «Приложение к «Вестнику Федеральной службы по финансовым рынкам». |
| Федеральное архивное агентство | o информационное обеспечение ведения Федеральной целевой программы «Культура России (2006-2010 годы)»; o разработка системы автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации. |
| Федеральное космическое агентство | o продажа и оформление авиационных билетов, организация деловых поездок, выставок и иных корпоративных мероприятий. |
| Федеральное агентство по образованию | o информационно-коммуникационная поддержка образовательного процесса в образовательных учреждениях среднего профессионального и начального профессионального образования; o формирование инфраструктуры информационного и консультационного сопровождения реализации приоритетных направлений развития образования. |
Одним из наиболее важных аутсорсинговых проектов в госсекторе в 2012 г. стал проект аутсорсинга ИС для 84-х территориальных фондов обязательного медицинского страхования по всей территории РФ, В его рамках аутсорсинговая компания «Аутсорсинг 24» осуществляет не только сопровождение, но и администрирование, и эксплуатацию телекоммуникационной инфраструктуры, серверного оборудования. В зоне ответственности компании входят системы криптографической защиты информации на базе сертифицированных ФСБ средств, а также серверное оборудование и системы резервного копирования, платформы виртуализации и базы данных, сетевое оборудование и т.д. Проект представляет собой классический пример ИТ-аутсорсинга, когда обслуживание систем было передано сторонней компании, которая не принимала участия в построении поддерживаемых ИС[80].
Передача исполнения определенных функций от одной государственной структуры к другой в строгом смысле слова не может рассматриваться как аутсорсинг (который предполагает использование услуг внешнего оператора) и должна восприниматься как перераспределение обязанностей внутри системы государственной власти. В качестве единственной модели реализации аутсорсинга в государственной деятельности в нашей стране может выступать лишь передача внешнему исполнителю тех задач, которые не связаны с властными полномочиями. Население России негативно относится к передаче каких-либо видов деятельности частным структурам, видя в этом угрозу своим правам и материальному благополучию. В странах с другим менталитетом и другими институтами ситуация может быть иной: например, в США и Великобритании достаточно успешно функционируют частные тюрьмы (деятельность которых очевидным образом связана с предоставлением аутсорсеру права на насилие). Для решения определенного набора задач в рамках обеспечения национальной безопасности используются частные военные организации (по сути дела, наемники). В России на данном этапе такая модель очевидно неприемлема[81]
В настоящее время оптимальным решением для применения механизмов аутсорсинга является привлечение внешних организаций к исполнению преимущественно обеспечивающих функций органов исполнительной власти. Но сегодня обсуждается вопрос о том, что уже через несколько лет встанет вопрос о возможности и целесообразности передачи не только обеспечивающих функций, но и основных функций или, по крайней мере, отдельных административных процедур в рамках основных функций. На сегодняшний день мировая практика свидетельствует о том, что только развитые страны «осмелились» подойти к данному вопросу. Ключевые риски заключаются в выборе правильной методологии определения конкретных процедур и функций, которые могут быть отданы на рынок. Основные сложности заключаются в следующем:
· Определение четких критериев для создания перечня закрепленных за органами власти основных функций или их административно-управленческих процедур (или любой другой юридической категории), которые передавать на аутсорсинг нежелательно или невозможно.
Сложность состоит в создании единой для всех отраслей и всех органов власти системы критериев для принятия решения о возможности передачи основных функций на аутсорсинг. Для обеспечивающих функций создание таких критериев было значительно более стандартной задачей в связи с однотипностью соответствующих функций во всех органах власти (транспорт, ИТ, питание, лифты и т. д.). Для основных функций наиболее вероятен вариант необходимости рассмотрения каждой конкретной функции в индивидуальном порядке, что делает задачу весьма трудоемкой.
· Создание организационных механизмов для сохранения контроля государства за реализацией функции. Представляется, что сохранение государственного (муниципального) контроля за выполнением функции является принципиальным признаком аутсорсинга.
· Сложность в проведении количественной и качественной оценки выполнения той или иной основной государственной функции, что, в свою очередь, накладывает ограничения на расчет стоимостных характеристик, на установление количественных и качественных показателей результативности выполнения функции и т. д. Решение этой задачи связано с разработкой системы стандартов оказания услуг и стандартов финансирования.
· Выбор механизма аутсорсинга. Следует отметить, что в международной практике существует только один основной инструмент — контрактные отношения с внешним исполнителем. В российской практике используются (по крайней мере рассматриваются как аутсорсинг) еще несколько вариантов, представляющихся спорными:
· возможность передачи части функций, в том числе обеспечивающих, на исполнение подведомственным государственным учреждениям;
· передача с федерального уровня на региональный и наоборот.
· реализация тех или иных основных государственных функций, которая может быть экономически невыгодной для коммерческих организаций, а нередко и убыточной. Это будет приводить к тому, что коммерческие организации будут вкладывать все эти риски в стоимость выполнения функции, что, в свою очередь, приведет к росту бюджетных расходов.
· Возникновение потребности в изменении действующего законодательства по отдельным вопросам и (или) корректировка подходов к аутсорсингу конкретных функций (речь идет о таких вопросах, как закон о государственной тайне, закон о государственной гражданской службе в части возможности привлечения кадровых агентств к подбору государственных гражданских служащих и т. д.).
Экономический и политический эффект от внедрения технологии аутсорсинга в части основных функций и пересмотра подходов к государственной гражданской службе может оказаться значительным.
В части организации процесса формирования государственных заданий основная задача состоит в том, чтобы встроить данный процесс в процедуры стратегического и бюджетного планирования конкретного органа исполнительной власти.
Оценку необходимости принятия решения о передаче исполнения обеспечивающих функций (административных процедур) федерального органа исполнительной власти на аутсорсинг представляется целесообразным проводить в период формирования реестра расходных обязательств. Подобный подход позволит в предварительном реестре расходных обязательств, а затем и в обоснованиях бюджетных ассигнований, формируемых в рамках работы над проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, учесть оценку бюджетных ассигнований, необходимых для реализации решений о передаче исполнения обеспечивающих функций (административных процедур) на аутсорсинг.
В целом с точки зрения последовательности действий внедрение механизмов аутсорсинга в органы исполнительной власти целесообразно осуществлять с соблюдением следующих этапов:
· выделение обеспечивающих функций (административных процедур), которые могут быть переданы на аутсорсинг;
· оценка эффективности передачи обеспечивающей функции (административных процедур) на аутсорсинг;
· передача обеспечивающей функции (административных процедур) на аутсорсинг;
· контроль за реализацией внешними организациями обеспечивающих функций (административных процедур) и представление отчетности об исполнении переданных на аутсорсинг обеспечивающих функций (административных процедур).
Необходимо учитывать, что передача обеспечивающих функций (административных процедур) на аутсорсинг может оказать влияние на деятельность органов исполнительной власти в целом. Построение взаимоотношений с внешней организацией может потребовать определенных организационных и кадровых изменений в деятельности органов исполнительной власти, например, изменение структуры и штатной численности (включая сокращение числа государственных служащих категории «обеспечивающие специалисты») структурного подразделения органов власти, ранее осуществлявшего переданные на аутсорсинг обеспечивающие функции (административные процедуры).
В случае принятия управленческих решений по переводу деятельности на аутсорсинг, приступают к детальной оценке аутсорсинг-проекта, при которой определяющим фактором является уровень (степень) целесообразности решения. Оценка целесообразности перевода деятельности на аутсорсинг может проводиться как факторным (на основе критериев), так и экспертными методами.
При экспертном подходе управленческое решение принимается исходя из собственного опыта управленца, его личных качеств, интуиции, степени понимания проблемной ситуации, желания вышестоящего руководства и др.; при факторном подходе – на основе совокупности определённых факторов (критериев), значения которых получены за счет анализа информации,
в ходе анкетирования, экспертного совещания и др. Дж. Б. Хейвуд называет следующие факторы, определяющие выбор поставщика аутсорсинговых услуг:
1. Доверие. Насколько интересен поставщик услуг данного вида клиентам,
2. Надежность,
3. Гибкость,
4. База навыков, которыми располагает исполнитель,
5. Возможность экономии при работе с данным исполнителем,
6. Уровень обслуживания,
7. Навыки управления,
8. Кадровая политика,
9. Вопросы, связанные с заключением контракта.
10. Внутренняя квалификация и контроль[82].
На основе изученной литературы обобщены основные направления оценки потенциального партнера по аутсорсингу:
· стоимость услуг;
· качество оказываемых услуг, наличие сертификатов;
· оценка прибыльности сотрудничества;
· уровень применяемых технологий;
· финансовая устойчивость партнера;
· укомплектованность и квалификация персонала;
· действующая система менеджмента;
· опыт реализации аналогичных проектов;
· репутация партнера и известность на рынке;
· взаимодействие с клиентами, коммуникабельность,
· адекватность восприятия и понимание взаимных требований;
· гибкие условия соглашения.
По результатам анализа могут быть выбраны несколько поставщиков услуг, наиболее соответствующих требованиям организации-заказчика, среди которых, с целью создания конкуренции целесообразно провести конкурс. По итогам такого конкурса могут быть выбраны одна или несколько организаций-аутсорсеров, с которыми будет впоследствии заключено соглашение об аутсорсинге. За рубежом примерно 80% руководителей при выборе поставщика ориентируются на создание увеличивающейся ценности для предприятия, в то время как лишь 20% – на снижение затрат[83] .
При переходе на аутсорсинг важным и ответственным шагом является подготовка и подписание соглашения об аутсорсинге, в котором необходимо тщательно проработать и учесть все ключевые вопросы:
§ координация действий участников;
§ распределение ответственности;
§ особенности законодательства;
§ информационная безопасность; программа коммуникации;
§ имущество;
§ интеллектуальная собственность;
§ инновационная деятельность;
§ график и стоимость выполнения работ (оказания услуг);
§ уровень сервиса;
§ внесение корректировок и прекращение действия соглашения.
Руководство может использовать два подхода к подготовке соглашения. Один из них заключается в том, что аутсорсинг рассматривается как действие, направленное лишь на закупку того, в чем нуждается организация, а, следовательно, используется как средство извлечения максимальной ценности из рынка.
Второй подход заключается в использовании аутсорсинга для создания ценности при устойчивом росте. Этот подход подразумевает, что аутсорсинговое соглашение будет успешным лишь в том случае, если оно создает ценность и для внешнего поставщика, то есть когда достигается справедливый баланс между в партнерами по аутсорсингу.
Роберт Монзки[84] выявил семь перспективных тенденций, влияющих на стратегии введения аутсорсинга. Это:
1. Глобализация
2. Информационные технологии
3. Учет требований внешнего клиента
4. Технология процесса/производства
5. Возрастание сложности работы:
6. Юридические вопросы / защита окружающей среды
7. Просмотр / модификация
143. Передача отдельных полномочий исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, в том числе многофункциональным центрам предоставления государственных и муниципальных услуг.
Понятие "делегирование" в определенном смысле не является синонимом понятия "наделение" и по сути своей является юридическим действием по передаче части (некоторого объема) определенных полномочий отдельного органа власти или управления (должностного лица) другому органу. Делегирование - это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или органу местного самоуправления.
Конституция РФ не использует термин "делегирование", в том числе применительно к определению порядка осуществления государственной власти. В то же время Конституция допускает перераспределение государственно-властных полномочий, используя при этом иные формулировки: договор (ст. 66 предусматривает перераспределение полномочий между
автономным округом и краем (областью)); изменение статуса носителя власти (ч. 5 ст. 66 предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации); передача (статья 78 закрепляет передачу властных полномочий в рамках исполнительной ветви власти); наделение (ст. 132 устанавливает наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями). Используя подобное умолчание, Конституционный Суд РФ неоднократно давал расширительное толкование указанных статей, определив возможность не только перераспределения властных полномочий между носителями публичной власти, но и включения в этот круг субъектов негосударственных организаций: нотариальных палат (Постановление от 19 мая 1998 г. N 15-П <1>), саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (Постановление от 19 декабря 2005 г. N 12-П <2>). Однако в указанных Постановлениях формулируется лишь общий вывод о допустимости делегирования государственно-властных полномочий. В то же время Конституционный Суд России уклонился от формулирования конституционных параметров передачи власти.
Следует отметить, что одним из лозунгов административной реформы, провозглашенной Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <1>, является прекращение избыточного государственного регулирования. Несмотря на временные рамки представленного Указа, его актуальность не утрачивается и в современное десятилетие. Формы прекращения избыточного государственного регулирования весьма разнообразны. С учетом того что административная реформа уже продолжает действовать достаточно долго, можно увидеть, как государство преуспело в процессе "приватизации власти". При всей неоднозначности отношения к слову "приватизация" со стороны российских граждан именно этот термин нередко используется при характеристике делегирования в западноевропейской юридической науке (3, с. 65). Добавим, что на негативный аспект в термине "приватизация власти" указывается и в зарубежных исследованиях (26; 27).
Делегирование властных полномочий иногда рассматривают как парную категорию дерегулирования. Однако в последнем случае происходит отказ от государственного регулирования, когда появившуюся "нишу" в управлении могут занять частные организации. Некой промежуточной формой выступает сорегулирование и саморегулирование, когда делегирование может проявляться в различных формах. Классическим образом сорегулирование проявляется в принятии нормативных актов государственным органом совместно с негосударственной организацией. Так, в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате <1>, соучастником Министерства юстиции РФ в принятии значимых нормативных актов выступает Федеральная нотариальная палата (некоммерческая организация, основанная на обязательном членстве частнопрактикующих нотариусов). Минюст России совместно (именно такая формулировка используется в Законе) с Федеральной нотариальной палатой утверждает Порядок сдачи квалификационного экзамена у лиц, желающих стать нотариусами <2>, Положение об апелляционной комиссии <3> и другие документы.
144. Основные институты зарубежного административного права.
План:
1. Обзорная характеристика административного права в США и Франции
2. Особенности организации органов исполнительной власти в США и Франции
3. Особенности государственной службы во Франции
4. Особенности форм и методов деятельности органов исполнительной власти в США и Франции
5. Особенности административной юстиции в зарубежных странах
За рубежом административное право является одной из основных отраслей правовой системы, так же, как и в России. Как правило, административным правом регулируется деятельность администрации, внешняя, а иногда и внутренняя; вопросы государственной службы; принятие исполнительными органами нормативных и ненормативных актов и иные вопросы их деятельности; вопросы оспаривания решений административных органов. В некоть торых странах административное право регулирует и иные вопрос, либо, наоборот, не включает в себя некоторые из перечисленных. Однако при регулировании перечисленных вопросов в каждой стране есть свои большие особенности.
Изучение этих особенностей, сравнение с существующим в Российской Федерации положением дел является очень важной работой, поскольку позволяет нам заимствовать лучшие образцы, получать готовое решение многих проблем и заглядывать в будущее правовой науки. Существует целое направление юридической научной мысли – «сравнительное правоведение», которое занимается этими вопросами.
В рамках одной лекции не возможно даже приблизительно охарактеризовать особенности каждого института в каждой стране. Поэтому для изучения нами выбрано всего две страны: Соединенные Штаты Америки, как представитель англо-американской правовой семьи, где административное право сформировалось изначально на основе прецедентов по спорам государства с гражданами, и уж потом в него были включены иные сферы; и Франции, как представителя континентальной системы права, к которой относится и Россия, и где административное право создавалось как отрасль, регулирующая деятельность одной из ветвей власти, то есть включающая в себя прежде всего организационные вопросы.
Настоящая глава целиком построена на материалах книги «Административное право зарубежных стран» (М., Бек, 1995) и представляет собой краткое изложение соответствующих глав.
Дата: 2018-12-28, просмотров: 223.