Тезисы лекций:

1. Зарубежный опыт организации государственного управления.

Компаративные (сравнительные) исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем, аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, – политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе административно-государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный. И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федеральном направлении, в то время как федеральные системы движутся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. В большинстве стран таких уровней три: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеральная модель), либо в рамках единой административно-государственной системы (унитарная модель). Каждому из уровней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д.

2. Государственное управление в дореволюционной России: общая характеристика. Древнерусское государство. Отдельные русские волости – княжения в конце IX века

соединились в относительно единое Древнерусское (Киевское) государство. Объединение отдельных русских княжеств в единое Древнерусское государство было весьма непрочным. Оно сложилось в форме раннефеодальной монархии, главой которой был киевский князь. Политику князя направляли феодальная курия и съезды князей-вассалов.

Князь возглавлял администрацию и войско, ему принадлежало право суда, который он «оправлял» сам на княжьем дворе или поручал своей администрации - посадникам, тиунам и т.д.

Сословно-представительная монархия. Царская власть. Главою государства с 1547 года считался царь. Принятие этого титула призвано было возвысить положение государя над другими феодалами, бывшими удельными князьями.

Боярская Дума. В период сословно-представительной монархии значение Боярской Думы стало падать. Московские государи «разбавляли» чисто аристократический состав Думы думными дворянами и дьяками. Сильный удар по боярской думе был нанесен в годы опричнины, когда многие видные представители феодальной аристократии были казнены и из ведения Думы были изъяты земли, отошедшие к опричнине. Наиболее важные вопросы начали ставить теперь на обсуждение земских соборов. Однако Дума была постоянно действующим органом, а соборы созывались по мере надобности.

Состав Думы возрастал. При Борисе Годунове в ней числилось 30 человек, а в конце XVII в. уже 167.

Земские соборы. В наиболее острые для страны моменты создавались органы сословного представительства – Земские соборы. Первый Земской собор, как мы отмечали, был созван в 1549 году, последний – в 1653 году. Система выборов, и структура, и деятельность Земского собора были пронизаны сословным началом.

Приказы. В этот период приказы окончательно превратились в постоянные учреждения. В приказный системе сохранились остатки дворцово-вотчинного управления в виде приказов большого дворца, конюшенного, сокольничего и др. Но теперь эти приказы стали общегосударственными учреждениями, осуществлявшими ту или иную функцию не только в пределах княжеского домена, но и в масштабе всего государства. По мере возникновения новых государственных функций создавались новые приказы, расширялась компетенция старых, поэтому число приказов непрерывно возрастало и к середине XVII века достигло пятидесяти.

Приказы представляли собой бюрократические учреждения. И судьи, и подчиненные им дьяки, и подьячие назначались царем и отвечали перед ними Боярской думой.

Российская империя. Во главе громадного и разветвленного государственного аппарата по-прежнему стоял император, наделенный всеми атрибутами абсолютного монарха. Юридическое и фактическое полновластие царя отнюдь не означало, что лишь он осуществлял свою деятельность по управлению государством. Царь опирался на большую армию чиновников, на обширный аппарат управления.

Государственный Совет был учрежден царским манифестом в 1810 году и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 года. Инициатором создания этого органа является крупный государственный деятель того времени - М.М. Сперанский. Государственный Совет по манифесту мыслился законосовещательным органом, где бы разрабатывались проекты будущих законодательных актов, которые получали юридическую силу лишь после утверждения императором.

Государственный Совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных; дел гражданских и духовных; государственной экономии; науки, промышленности и торговли. Собирались и общие собрания Государственного Совета. Делопроизводство велось канцелярией, возглавлявшейся государственным секретарем.

Сенат. Роль Сената как органа, руководящего деятельностью центральных учреждений управления, продолжала падать. После реформы местного управления 1775 года, когда генерал-губернаторы и губернаторы получили право непосредственного доклада императору, сузилась компетенция сената и как органа контроля за местным управлением. За Сенатом в основном сохранилось право высшего судебного учреждения страны.

В начале XIX в. и в России на смену коллегиям пришли министерства. В соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств» (1802 г.) было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них не имели предшественников -министерство внутренних дел и народного просвещения.

Совет Министров являлся новым органом, он был создан в 1857-1861 годах. В отличие от комитета министров Совет министров координировал деятельность министерств и ведомств. В него входили министры, главно-управляющие, председатели Государственного совета и Комитета министров, а также близкие к царю сановники. Председательствовал в нем сам император.

Что касается административно - территориального деления России на губернии, уезды и волости, то оно сохранилось без существенных изменений с конца XVIII века. Увеличилось только число губерний и были укрупнены волости.

3. Специфика системы местного самоуправления в России как вида публичной власти. Исторически можно выделить три принципиальные особенности местного

самоуправления в нашей стране, которые до сих пор так или иначе определяют ее функционирование.

Прежде всего, это общинный характер местного самоуправления, когда основы самоорганизации села строились на принципах соседской общины. Сельский мир (население) на своих сходах решало по существу все основные вопросы организации жизни села, то есть вопросы местного значения. К сожалению, сегодня, в связи с распадом как собственно самой общины в начале 20 века, так и ее последующих реставраций в виде колхозов и государственной монополии на земельную собственность, можно говорить только о некоторых остаточных проявлениях общинного самосознания и общинного поведения сельских жителей. На первый план выходит индивидуальное или, в лучшем случае, семейное самоопределение, предполагающее высокую – по сельским меркам – степень дифференциации граждан.

Во-вторых, местное самоуправление носит дарованный характер. В большинстве западноевропейских стран в период формирования централизованных государств население городов и коммун (местных общин) сумело в целом отстоять местные права и свободы. Защита коммунальной автономии в борьбе с феодалами и центральной властью обеспечивает жителям даже небольших коммун собственные необходимые гарантии местного самоуправления. Последнее, таким образом, держится не только на правовых гарантиях государства, но и на исторической памяти граждан и готовности населения отстаивать свои коммунальные права. В России со времен Ивана Грозного утвердился иной тип местного самоуправления, который строился не на собственной активности жителей, а на воле государства, которое даровало населению необходимую, по мнению государства, степень свободы и самостоятельности. При этом всячески изживались попытки местного населения корректировать самим организацию собственной жизни. Некоторая специфика могла учитываться, так как в составе России были, например, польские и финские земли, или среднеазиатские территории; но она должна была определяться только сверху, со стороны центральной власти. Дарованный характер как особенность российского местного самоуправления только усилилась в годы Советской власти и до сегодняшнего дня остается актуальной.

Третьей особенностью местного самоуправления в России можно было бы назвать его организационно-распорядительный характер. Органы местного самоуправления в качестве своей основной задачи рассматривали формально-организационную деятельность, выступая как нижний этаж иерархической пирамиды. Сверху они получали не только распоряжения и указания, но и соответствующие средства. Так, финансовые поступления оформлялись как свои бюджеты, но исполнялись по достаточно жестко заданным статьям расходов. Перед органами местного самоуправления практически не ставилась задача обеспечить собственное участие в наполнении бюджета и, тем более, формировать бюджет из собственных источников. В результате население не видело связи и ответственности между своей жизнедеятельностью, с одной стороны, и качеством местного самоуправления, с другой стороны; а органы местного самоуправления не были заинтересованы по-настоящему в вовлечении населения в решение вопросов местного значения. Особенно четко эта особенность проявилась в Советском Союзе, где сельские органы управления были прямым продолжением вертикали государственной власти. Однако и в постсоветские годы этот порядок сохранился. Достаточно сказать, что за почти пятнадцатилетнюю историю местного самоуправления в Республике Башкортостан ни одно из почти тысячи сельских муниципальных образований не стало банкротом, так все они жили по существу по смете, формируемой на более высоких уровнях управления.

Как сегодня можно оценивать эти три особенности местного самоуправления в России? Нам кажется, что подобная специфика местного самоуправления, приемлемая в условиях тоталитарного централизованного государства, повлияла на развитие нашего общества, сдерживая созидательный потенциал россиян. Это обстоятельство тем более важно учитывать в условиях роста роли местного самоуправления в современном обществе.

Зарубежныйопыторганизацииместногосамоуправления.

Мировая практика накопила огромный и разнообразный опыт в организации местного самоуправления. Сегодня выделяют два основных типа устройства самоуправления: французский (континентальный) тип, используемый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии; англосаксонский тип, применяющийся в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии. На их основе организуется третий тип -смешанный, присущий системам самоуправления Германии, Италии, Японии. Все три типа обладают общими чертами.

1) Местные органы власти наделяются собственной компетенцией. Ее состав представлен четырьмя основными видами дел и полномочий:

– Финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное планирование, регулирование хозяйственной деятельности;

– Коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д.;

– Развитие социальной сферы: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек;

– Установление правил поведения в общественных местах, местная полиция.

План семинарского занятия:

1.Организация государственного управления за рубежом.

2. Этапы развития российской государственности в досоветский период.

3. Организация государственного управления в советский период.

4. Этапы развития местного самоуправления

5. Особенности местного самоуправления в России.

Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Зарубежный опыт организации государственного управления.

Национальный, региональный и местный уровни государственного управления за рубежом.

Древнерусское государство. Россия как сословная монархия. Российская империя. Организация государственного управления в советский период. Основные особенности и

этапы развития советской системы управления.

Значение и уроки мирового и исторического опыта государственного управления для России.

Этапы развития местного самоуправления. Земское и городское управление в дореволюционной России. Организация местной власти в советский период. Формирование системы местного самоуправления в современной России.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к зачету – всего 2 часа.