Тема 5. Налоговое регулирование экономики
Поможем в ✍️ написании учебной работы
Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Налоги являются важнейшим финансовым инструментом. Они возникли вместе с товарным производством, разделением общества на классы и появлением государства, которому требовались средства на содержание армии, судов, чиновников и другие общественные нужды.

Изъятие государством в пользу общества определенной части стоимости валового внутреннего продукта (ВВП) в виде обязательного платежа и составляет сущность налога. Взносы осуществляют основные участники производства ВВП:  

- наемные работники, создающие своим трудом материальные и нематериальные блага и получающие определенный доход;

- хозяйствующие субъекты, владельцы капитала, действующие в сфере предпринимательства.

За счет налогов, сборов, пошлин и других платежей формируются финансовые ресурсы государства. Экономическое содержание налогов выражается взаимоотношениями хозяйствующих субъектов и граждан, с одной стороны, и государства, с другой стороны, по поводу формирования государственных финансов.

Ранний этап становления налогообложения (древний мир и средние века) характеризуется неразвитостью товарно-денежных отношений и случайным характером налогов. Сборы осуществлялись преимущественно в натуральной форме (дань, контрибуция с побежденных), и с развитием товарно-денежных отношений постепенно принимали денежную форму. В XV в. неаполитанский ученый Д. Карафа считал, что основу доходов государства должны составлять принадлежащие ему домены (государственные имущества) – земля, леса, вещные права, капитал. Однако в XVI в. недостаточность доходов государства заставила перейти к использованию различных видов регалий (промысловых источников дохода монопольного характера) – железные дороги, почтовая, горная, монетная, соляная регалии, государственная винная монополия. И уже к концу XVII в. в Европе налоги стали основным источником доходной части бюджета многих государств.     

Адам Смит в своем классическом произведении «Исследование о природе и причинах богатства народов», опубликованном в 1776 г. считал основными принципами налогообложения справедливость (всеобщность обложения и равномерность распределения налога между гражданами соразмерно их доходам), определенность (сумма, способ и время платежа должны совершенно точно заранее известны плательщику), удобность (налог должен взиматься в такое время и таким способом, которые наиболее удобны для плательщика), экономичность (необходимость сокращения издержек взимания налога, рационализации системы налогообложения). Со временем этот перечень был дополнен принципами достаточности, или соразмерности налогообложения, выбора надлежащего источника и объекта налогообложения, однократности обложения.

Выделяют следующие основные функции налогов. Первая функция – фискальная. Посредством этой функции реализуется главное общественное назначение налогов – формирование финансовых ресурсов государства. Фискальную задачу выполняют преимущественно косвенные налоги (НДС, акцизы и др., добавляемые к отпускным ценам).

  Вторая функция – регулирующая. Роль экономического регулятора доходов корпораций и граждан возложена на прямые налоги, объектом обложения которых является имущество и доход. Регулирующая функция включает в себя три подфункции. Стимулирующая подфункция производственной и социальной активности реализуется через систему налоговых льгот в виде налоговых изъятий, скидок, инвестиционного налогового кредита. Подфункцию воспроизводственного и природоохранного назначения выполняют налоги и сборы за пользование природными ресурсами. Социальную подфункцию выполняет единый социальный налог.  

Третья функция – контрольная. Эта функция создает предпосылки для соблюдения стоимостных пропорций в процессе образования и распределения доходов различных субъектов экономики. Благодаря ей оценивается эффективность налогового механизма, обеспечивается контроль за движением финансовых ресурсов, выявляется необходимость внесения изменений в налоговую систему.

Четвертая функция – распределительная. Она является необходимым дополнением контрольной функции налогово-финансовых отношений. Данная функция выражается в распределении налоговых платежей между юридическими и физическими лицами, сферами и отраслями экономики, государством в целом и его территориальными образованиями во временном аспекте.

Налог – одно из основных понятий финансовой науки. Налог – это одновременно экономическое, хозяйственное и политическое явление. Современные определения налога делают акцент на принудительном характере налогообложения. В Налоговом кодексе РФ дано следующее определение налога (ст.8): «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащим им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований».

Можно отметить следующие виды налоговых изъятий: а) налоги (обязательные взносы в бюджет, непосредственно входящие в налоговую систему государства); б) неналоговые платежи (обязательные платежи, не входящие в налоговую систему и установленные нормами других отраслей права); в) разовые изъятия (платежи, взимаемые в особом порядке, в качестве наказаний).

В отличие от налогов сборы имеют преимущественно разовый характер и связаны с возникновением краткосрочных обстоятельств. Пошлины взимаются за конкретную услугу, оказанную плательщику по его просьбе, без принуждения и вне законом установленных сроков (по мере обращения, например, госпошлина). Таким образом, существуют следующие разновидности налоговых платежей: налоги, сборы, пошлины, иные платежи.

  При многочисленности и разнообразии налогов их классификация позволяет устанавливать сходства и различия между ними. Разделение всех налогов на группы осуществляется в соответствии с объективными классификационными признаками, которые не зависят от одностороннего волеизъявления государства. Состав налогов отечественной налоговой практикой классифицируется по следующим признакам.

1. По субъекту несения налоговых обязательств:

- налоги с физических лиц;

- налоги с юридических лиц;

- смежные налоги (и с физических, и с юридических лиц).

2. По источнику уплаты налоговых платежей и сборов:

- индивидуальный доход (заработная плата) (налог на доходы физических лиц);

- выручка от продаж (налог на добавленную стоимость);

- финансовый результат (прибыль или убыток) (налог на прибыль организаций);

- производственные затраты (транспортный налог, единый социальный налог и др.).

3. По порядку зачисления в бюджет:

- собственные (закрепленные) налоги – непосредственно и целиком поступают в тот или бюджет или внебюджетный фонд;

- регулирующие налоги – разноуровневые, поступают одновременно в различные бюджеты в пропорции, принятой согласно бюджетному законодательству.

4. Статусная классификация:

- федеральные налоги и сборы;

- региональные налоги;

- местные налоги.

5. По объекту налогообложения (налоговой базе):

- имущественные (с предприятий и граждан);

- ресурсные, или рентного характера;

- взимаемые с доходов (выручки от продаж, прибыли, заработной платы);

- налоги на потребление;

- налоги на капитал.

6. По целевой направленности:

- общие, без привязки к конкретному государственному расходу;

- специальные, вводимые для финансирования конкретных расходов.

7. По способу уплаты налога:

- кадастровый (т.е. на основе кадастра);

- безналичный (у источника выплаты дохода);

- декларационный (после получения дохода);

- в момент расходования доходов (входит в цену товара);

- налично-денежный (например, государственная пошлина).

8. По построению налоговых ставок:

- регрессивные (с ростом налоговой базы уменьшается ставка налога);

- прогрессивные (с ростом налоговой базы растет ставка налога);

- пропорциональные (для каждого плательщика равная ставка налога).

9. По способу взимания:

- прямые налоги (взимаются непосредственно с имущества или дохода налогоплательщика);

- косвенные налоги (надбавка к цене товара, окончательный плательщик – потребитель товара).

Обязанность платить налоги и сборы должна быть точно определена, для этого Налоговый кодекс РФ устанавливает признаки (критерии) определения налога. Эти признаки называются элементами налоговых обязательств. Элементы налогообложения – это те исходные нормы (положения) в системе налогового законодательства РФ, а также других стран, без использования которых не обходится ни один процедурный режим исчисления и уплаты налога. 

Наличие этих элементов – это отличительные признаки налога. Как правило, для сборов и пошлин не свойственны такие элементы, как санкции и льготы, источники и сроки уплаты и т.д. Все элементы налога делятся на три группы. Первая группа – это обязательные элементы. Налог считается установленным, если определены налогоплательщики (лицо, на которое возложена юридическая обязанность уплатить налог за счет собственных средств) и следующие элементы налогообложения: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Категориями налогоплательщиков выступают организации и физические лица, филиалы и иные обособленные подразделения российских организаций. Объект налогообложения – это операции по реализации товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров, пользование природными ресурсами и др. Налоговая база – это стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения. Исчисляется налогоплательщиками-организациями по итогам каждого налогового периода на основе данных регистров бухгалтерского учета или на основе иных документально подтвержденных данных. Налоговый период – это календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате. Налоговая ставка – это величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы. Порядок исчисления налога – налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот; обязанность исчислить сумму налога может быть возложена на налогового агента или налоговый орган. Порядок и сроки уплаты налога, форма отчетности устанавливаются применительно к каждому налогу и сбору.     

Вторая группа элементов налога – это факультативные элементы, которые не обязательно присутствуют в налоговом законе (например, налоговые льготы). Третья группа – это дополнительные элементы, которые не предусмотрены в обязательном порядке для установления налога (например, источник налога).

Различные страны строят свою налоговую систему на базе общепринятых принципов экономической теории о справедливости и эффективности налогообложения с учетом национальных особенностей и приверженности к той или иной теории.

Государственная налоговая система – это совокупность императивных форм обобществления части совокупного дохода корпораций и граждан, объединенная в подсистемы подоходных, потребительских, ресурсных и имущественных налогов, а также комплекс экономико-правовых и организационных принципов и реализующих их действий государственных органов управления в лице финансовых и налоговых администраций.

  Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса РФ (НК РФ) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Налоговый кодекс РФ состоит из двух частей – общей и специальной. В первой части, введенной с 1.01.1999 г., включающей семь разделов, заложен правовой фундамент налоговых отношений, регламентируется порядок установления налогов. Часть вторая НК РФ, введенная с 1.01.2001 г., включает четыре раздела: федеральные налоги, специальные налоговые режимы, региональные налоги и сборы и местные налоги.    

Налоговый кодекс РФ устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов, в том числе:

- виды налогов и сборов, взимаемых в РФ;

- основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;

- принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов;

- права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

- формы и методы налогового контроля;

- ответственность за совершение налоговых правонарушений;

- порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) и их должностных лиц.

Система налогов и сборов в РФ включает федеральные, региональные и местные налоги (ст.13 – 15 НК РФ), а также специальные налоговые режимы.  Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены НК РФ и обязательны к уплате на всей территории РФ. К ним относятся: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина.

Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. К региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог.

Местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. К местным налогам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц.

Федеральные, региональные и местные налоги и сборы отменяются НК РФ. Не могут устанавливаться федеральные, региональные и местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ.

К специальным налоговым режимам относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), упрощенная система налогообложения, система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, система налогообложения при выполнении соглашений о  

разделе продукции.

Рассмотрим основные изменения в налоговом законодательстве, которые были связаны с введением части первой Налогового кодекса РФ.

1. Дано новое определение понятия «рыночная цена». В ст.40 НК РФ установлены принципы определения цены товаров (работ, услуг) для целей налогообложения. Рыночная цена – это цена товаров, работ или услуг, указанная сторонами сделки. Пока не доказано обратное, предполагается, что эта цена соответствует уровню рыночных цен. Налоговые органы вправе контролировать правильность применения цен по сделкам лишь в следующих случаях: а) между взаимозависимыми лицами; б) по товарообменным (бартерным) операциям; в) при совершении внешнеторговых сделок; г) при отклонении более чем на 20% в сторону повышения или в сторону понижения от уровня цен, применяемых налогоплательщиком по идентичным (однородным) товарам в пределах непродолжительного периода времени. 

2. В налоговом законодательстве появилось понятие «реализация» (ст. 39 НК РФ). Реализацией товаров, работ или услуг организацией или индивидуальным предпринимателем признается соответственно передача на возмездной основе (в том числе обмен товарами, работами или услугами) права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг, а в случаях, предусмотренных НК РФ, передача права собственности на товары, результатов выполненных работ, оказание услуг - на безвозмездной основе.

3. Сокращен срок давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения с шести до трех лет. Однако налогоплательщики обязаны в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов.

4. Запрещено изменять налоговое законодательство «задним числом». Ст. 5 НК РФ определяет действие актов законодательства о налогах и сборах во времени. Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. 

5. Определен порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора. Отсрочка или рассрочка по уплате налога могут быть предоставлены заинтересованному лицу при наличии определенных оснований, например, задержки этому лицу финансирования из бюджета и др. на срок, не превышающий один год, соответственно с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности.

6. Снижены и более подробно расписаны штрафные санкции.

 

                  Тема 6. Бюджетный процесс: проектирование,

              рассмотрение, утверждение, исполнение, контроль

Централизованное распределение и перераспределение валового

внутреннего продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня осуществляется в процессе бюджетного планирования. Бюджетное планирование как важнейшая составная часть финансового планирования включает бюджетный процесс как порядок составления и исполнения бюджета, его правовую и организационную основу.

Основы бюджетного процесса в Российской Федерации регулируются положениями БК РФ. Изменения, вступившие в силу в 2008 г., стали логическим завершением проводимой в стане бюджетной реформы и в значительной степени коснулись участников бюджетного процесса. Появились новые участники бюджетного процесса – администраторы и главные администраторы доходов бюджета, администраторы и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета. Соответственно, бюджетное законодательство было дополнено их бюджетными полномочиями. 

Согласно БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетные полномочия представляют собой установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ними правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Участниками бюджетного процесса являются:

- Президент РФ;

- высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

- Центральный банк Российской Федерации;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Президент РФ обладает полномочиями, установленными Конституцией РФ, в соответствии с которой Президент РФ направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание Президента РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президента РФ определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Законодательные (представительные) органы власти обладают следующими бюджетными полномочиями:

- рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении;

- осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов;

- формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов;

- осуществляют иные полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.

Исполнительные органы государственной власти обладают следующими бюджетными полномочиями:

- обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана);

- вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов;

- разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов;

- обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности;

- представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

- обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом.

Среди участников бюджетного процесса особо выделены финансовые органы, обладающие широкими бюджетными полномочиями. Финансовые органы – Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджетов в порядке, установленном Министерством финансов РФ (ст. 154 БК РФ).

Центральный банк Российской Федерации обладает следующими бюджетными полномочиями:

- совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики;

- обслуживает счета бюджетов;

- осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

К органам государственного (муниципального) финансового контроля относятся: Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, финансовый орган субъекта РФ или иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта РФ, вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ (ст. 157 БК РФ).

  Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:

-  Президент РФ;

- Государственная Дума Федерального Собрания РФ;

- Совет Федерации Федерального Собрания РФ;

- Правительство РФ;

- Министерство финансов РФ;

- Федеральное казначейство;

- Центральный банк Российской Федерации;

- Счетная палата РФ;

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

- органы управления государственными внебюджетными фондами РФ;

-  главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета;

- главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и др. органы.

Министерство финансов РФ обладает следующими бюджетными полномочиями:

- организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;

- осуществляет методическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

- разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетной и налоговой политики;

- ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации;

- разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе прогноз консолидированного бюджета РФ;

-  получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ и органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ и прогноза консолидированного бюджета РФ;

- проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования;

- разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг РФ, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг и др. (ст. 165 БК РФ).

Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями:

- производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- перечисляет средства, необходимые для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства;

- открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы РФ;

- осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном им порядке;

- устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в соответствии с БК РФ и др. (ст. 166.1 БК РФ).

Счетная палата РФ обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В задачи Счетной палаты РФ входит организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, регулярное представление Федеральному Собранию РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий и др.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными БК РФ и Правительством РФ. В рамках своей компетенции служба осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, за соблюдением валютного законодательства РФ, требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.    

     Организация бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы включает в себя следующие его стадии:

1) составление проектов бюджетов и представление их на

рассмотрение в соответствующие законодательные органы;

2) рассмотрение бюджетов органами законодательной (представительной) власти и их утверждение;

3) исполнение утвержденных бюджетов;

4) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

          Первая стадия бюджетного процесса – составление проектов бюджетов. Это исключительная обязанность Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка основных направлений бюджетной политики, прогнозов социально-экономического развития государства, отраслей и регионов, подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых соответствующие органы исполнительной власти реализуют государственную политику.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета.

Проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

В случае, если проект бюджета субъекта РФ (проект местного бюджета) составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального района, городского округа).

Основой для составления проектов бюджетов служат:

      - Бюджетное послание Президента РФ;

      - прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

      - основные направления бюджетной и налоговой политики.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) ежегодно разрабатывается на период не менее трех лет и одобряется, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.

Прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.

Среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального образования) – это документ, который содержит основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета), разрабатывается ежегодно, утверждается высшим исполнительным органом (местной администрацией муниципального образования) и представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета.

Утвержденный среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального образования) должен содержать следующие параметры:

- прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета соответствующей территории;

- объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;

- распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);

- дефицит (профицит) бюджета;

- верхний предел государственного (муниципального) долга.

  Среднесрочный финансовый план субъекта РФ также должен включать прогнозируемый объем доходов, расходов и дефицита (профицита) территориального государственного внебюджетного фонда.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации – это документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики, порядок разработки которого определяется Правительством РФ.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.  

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством РФ с соблюдением требований, установленных БК РФ.

Внесение Министерством финансов РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской федерации в Правительство РФ осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.

Формирование бюджета начинается с разработки федеральными органами исполнительной власти и одобрения Правительством РФ основных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику государства на очередной финансовый год.

Центральный банк РФ до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

   Вторая стадия бюджетного процесса – рассмотрение и утверждение бюджетов, осуществляется в законодательных органах – Федеральном Собрании РФ, законодательных органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления.

Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года. Этот законопроект также представляется Президенту РФ. Одновременно с ним рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, а также другие документы и материалы (предварительные итоги социально-экономического развития страны за истекший период текущего года и др.). Совет Государственной Думы в течение суток после получения проекта федерального закона о федеральном бюджете направляет все материалы в Комитет по бюджету Государственной Думы  на заключение, на основе которого решается вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год к рассмотрению Государственной Думой, либо направлении на доработку в Правительство РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

 В первом чтении,  которое длится  30 дней со дня внесения проекта федерального закона в Государственную Думу, обсуждается концепция проекта, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукту и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики. Предметом первого чтения являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

- прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы;

- общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

- условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

- объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

- нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

- дефицит (профицит) федерального бюджета.  

Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по бюджету и профильных комитетов, доклад Председателя Счетной палаты РФ и выносит решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.

Предметом рассмотрения законопроекта во втором чтении являются:

- приложение, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

 - приложение, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;

- приложение, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;

- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

- программа государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации и др.  

В третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

При рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период голосуется на предмет его одобрения в целом.

Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Третья стадия бюджетного процесса – исполнение бюджетов, начинается после их утверждения законодательными (представительными) органами власти.

 Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством.

В Российской Федерации действует казначейская система исполнения бюджета, пришедшая взамен действовавшей в России с 1918 по 1992 гг. банковской системы кассового исполнения бюджета. На органы казначейства возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. По существу, они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

 При кассовом обслуживании исполнения бюджетов:

- учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка РФ;

- управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;

- кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;

- все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджетов государственных внебюджетных фондов устанавливается органом управления государственного внебюджетного фонда. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года.

В сводную бюджетную роспись включаются бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджета.

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана (ст. 217.1 БК РФ).

В соответствии со ст. 218 БК РФ исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

- зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году;

- возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм;

- зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ;

- уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;

- перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

Согласно ст. 219 БК РФ, бюджеты всех уровней по расходам исполняются в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, что предусматривает:

- принятие бюджетных обязательств;

- подтверждение денежных обязательств;

- санкционирование оплаты денежных обязательств;

- подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическим и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

При исполнении бюджета обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета осуществляется по бюджетной росписи. Бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с БК РФ в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).

Бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными финансовым органом лимитами бюджетных обязательств. Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями  и доведенными им лимитами бюджетных обязательств.

Утверждение бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляются главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств. Показатели бюджетной росписи по расходам доводятся до подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года.

Четвертая стадия бюджетного процесса – составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Все доходы, средства заимствования, расходы, дефицит бюджета, а также операции в процессе исполнения бюджета регистрируются в бюджетном учете. Бюджетный учет организуется и осуществляется уполномоченным исполнительным органом.

  Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию РФ.

Единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности, план счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждаются Министерством финансов РФ.

Бюджетная отчетность включает:

- отчет об исполнении бюджета;

- баланс исполнения бюджета;

- отчет о финансовых результатах деятельности;

- отчет о движении денежных средств;

- пояснительную записку.

Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

 Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.

Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

   Главные администраторы бюджетных средств составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями)  бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета (ст. 264.2 БК РФ).

Главные администраторы средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета представляют сводную бюджетную отчетность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.

Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.

Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

Федеральное казначейство составляет и представляет в Министерство финансов РФ бюджетную отчетность РФ. Бюджетная отчетность РФ представляется Министерством финансов РФ в Правительство РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством РФ и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ.

Федеральным законом об исполнении федерального бюджета утверждается отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) федерального бюджета.

Отдельными приложениями к федеральному закону об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:

- доходов федерального бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

- доходов федерального бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;

- расходов федерального бюджета по ведомственной структуре расходов федерального бюджета;

- расходов федерального бюджета по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов;

- источников финансирования дефицита федерального бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;

- источников финансирования дефицита федерального бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ.

Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату РФ для внешней проверки.

Результаты внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета оформляются заключениями по каждому главному администратору средств федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года.

Правительство РФ направляет не позднее 15 июня текущего финансового года в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

На основании внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 15 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство РФ.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее срока внесения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительством РФ представляются:

- проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;

- баланс исполнения федерального бюджета;

- отчет о финансовых результатах деятельности;

- отчет о движении денежных средств;

- пояснительная записка;

- отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской федерации на начало и конец отчетного финансового года, об исполнении приложений к федеральному закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год;

- отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год;

- иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством РФ.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает:

- доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;

- доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.

По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства РФ.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.     

                             

             Тема 7. Межбюджетные отношения: сущность и содержание

                                          бюджетного федерализма

          Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

     Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

     Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:

- разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

- разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

- бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

       Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.

  Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.

Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.

Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации. Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.   

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

  Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

 Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.

    Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

- активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.

Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.

       Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных         

регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.

 Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

   Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:

- четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.  

Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:

    - равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

    - выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

    - равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:

- отношения федеральный центр – регионы;

- отношения регионы – муниципальные образования;

- отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

    Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

 Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.

Дотации — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.

     К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

     Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

     Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

  2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;  

  3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.

     Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).

                                                                                                 Таблица 7.1                              

                Расходы федерального бюджета на межбюджетные

                              трансферты в 2010 г. (в % к итогу)

  Удельный вес в сумме межбюджетных трансфертов, %
Межбюджетные трансферты – всего                    в том числе:          100,0
Дотации бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям            15,1
Субсидии (межбюджетные субсидии)           8,6
Субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям             7,0
Иные межбюджетные трансферты           1,6
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов              67,6

 

     Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.

     Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.

     Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. 

     Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

      Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.

    Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).

     Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:

     - по обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;

     - по оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

     - по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др. 

      Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.

     Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.  

      Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете  были запланированы следующие субсидии на:

     -  оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;

     - обеспечение жилыми помещениями  детей сирот;

     - выплату ежемесячного пособия на ребенка;

     -  осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.

     С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;

- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иных межбюджетных трансфертов.

  Политика выравнивания бюджетной обеспеченности имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Перераспределение значительных средств из экономически сильных регионов в слабые снижает стимулы повышения своей бюджетной обеспеченности для регионов-доноров.

                Тема 8. Государственные и муниципальные заимствования и

                              кредиты. Сущность государственного кредита,

                              особенности и тенденции развития и  управления

 

Государственный и муниципальный кредит – один из элементов финансовой системы страны. Он имеет свои источники доходов, их особое назначение и порядок использования. Сущность этой формы публичных финансов определяется содержанием категории «кредит». Этот термин происходит от латинского creditum (или credere – верить), что буквально означает «ссуда», «долг». В «Толковом словаре» В. И. Даля кредит истолковывается как «доверие, вера в долг, забор, дача в прием денег или товаров на счет, на срок».

Государственный кредит - это особая форма кредитных отношений между государством или местными органами власти и физическими и юридическими лицами, при котором государство или местные органы власти выступают в качестве заемщика, кредитора или гаранта. Государственный кредит – это основной способ привлечения государством дополнительных денежных средств и увеличения его финансовых возможностей для решения проблемы сбалансированности бюджетов различных уровней и финансирования их дефицита.

Особым элементом публичных финансов является муниципальный кредит. Он законодательно оформлен Федеральным законом от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», закреплен в Бюджетном кодексе РФ и предназначен для покрытия дефицита местного бюджета и финансирования местных инвестиционных программ. По основным признакам он совпадает с государственным кредитом, но имеет свой порядок формирования, распределения и использования.

Основная форма кредитных отношений – государство выступает в качестве заемщика средств, а население, предприятия, банки – в качестве кредиторов. Операции значительно ниже, когда государство выступает кредитором, предоставляя средства на возвратной и платной основе иностранным государствам, юридическим и физическим лицам, или гарантом, когда берет на себя ответственность за погашение займов, взятых юридическими и физическими лицами.

Государственный и муниципальный кредит имеет особенности и финансов, и кредита. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства и местных органов власти. Как один из видов кредита, ему свойственны следующие черты: добровольный характер, возвратность и платность.

Особенности государственного кредита: а) при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности; б) на уровне правительства государственные займы не имеют конкретного целевого характера, и используются для покрытия всей совокупности государственных расходов, чаще всего не имеют производительного использования; в) государство привлекает средства на заранее определенный срок, согласно Закона РФ от 13.11.1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» любые долговые обязательства России погашаются в сроки, определенные условиями займа, но не могут превышать тридцати лет; г) источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают бюджетные средства.

Государственный кредит как финансовая категория выполняет три функции. Первая функция - образование денежных фондов. Государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов с рынка ссудных капиталов на принципах срочности, платности и возвратности. Вторая функция - использование денежных фондов. Государство как заемщик воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке капиталов, на производство и занятость. Третья функция - учет и контроль за целевым и рациональным использованием средств, привлекаемых государством, сроками их возврата и своевременностью уплаты процентов.

Механизмы функционирования государственного кредита на практике реализуются посредством размещения государственных займов, которые приводят к появлению государственного долга. Общее понятие государственного (публичного) долга РФ, его состав, принципы управления и порядок  обслуживания сформулированы и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

 В зависимости от заемщика долг подразделяется на: государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта РФ, муниципальный долг. При этом каждый уровень бюджетной системы отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы.  

 Под государственным долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями,  иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Формы государственного долга Российской Федерации: кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; договоры о предоставлении РФ государственных гарантий и др.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

    Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность его долговых обязательств; он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну. Долговые обязательства субъекта РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).  

Под муниципальным долгом соответственно понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 10 лет включительно).

Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют государственный внутренний и внешний долг Российской Федерации и государственный внутренний и внешний долг субъекта РФ.

Внутренний долг – это обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Пропорция между внутренним и внешним долгом является важной характеристикой, влияющей на эффективность государственных заимствований. В 2002 г. в мире в целом (более 200 стран) соотношение между внешней и внутренней задолженностью составляло 6 и 94%. По отдельным странам ситуация такова: в США – 4 и 96%, в Мексике – 40 и 60%, в России – 64 и 36%. 

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. Под текущим государственным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Государственные заимствования Российской Федерации – это займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства РФ.

В Российской Федерации порядок выпуска государственных и муниципальных займов регламентируется Федеральным законом от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Федеральным законом от 29.07.1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

    Государственные ценные бумаги, т.е. обязательства, выпущенные от имени государства или гарантированные им, в экономически развитых странах являются основным источником формирования государственного долга. Эмиссия государственных ценных бумаг в неоплаченных внутренних задолженностях колеблется в разных странах от 20 до 90%: в Германии они достигают 40%, в США – 70%, в Великобритании – 90%, в России – 93%.

Государственные займы через механизм выпуска ценных бумаг являются источником безэмиссионного финансирования бюджета, то есть не сопровождаются денежной эмиссией и инфляцией.

Мировой рынок государственных ценных бумаг весьма разнообразен и включает облигации, казначейские векселя, казначейские ноты и т.п. Наиболее распространенный вид государственных ценных бумаг – облигации.    

Облигация (от лат. obligatio – обязательство) – это долговая ценная бумага, обязательство, подтверждающее отношение займа между инвестором и эмитентом, согласно которому эмитент гарантирует инвестору (кредитору) выплату основной суммы долга по истечении установленного срока, а также процентов по займу. Номинальная цена государственной облигации устанавливается эмитентом и выражает сумму, полученную во временное пользование и подлежащую возврату с начисленными на нее процентами в оговоренный срок. Сделки с облигациями заключаются по курсовой цене, складывающейся на основе рыночной конъюнктуры. Под курсом понимается ее цена на рынке, сложившаяся на основе спроса и предложения.

Государственные облигации признаются наиболее надежными и ликвидными финансовыми инструментами со средним и низким уровнем доходности, поскольку обеспечены финансовыми ресурсами государства. По степени надежности облигации правительства и облигации, гарантированные им, стоят на первом месте, и лишь затем следуют муниципальные облигации и облигации акционерных обществ.

Облигационные займы подразделяются на группы в зависимости от следующих критериев:

- эмитент (федеральный центр, муниципалитеты, правительственные финансовые корпорации и др.);

- срочность погашения (краткосрочные казначейские векселя, среднесрочные ноты, долгосрочные облигации и др.);

- вид эмиссии (предъявительские и именные);

- материальный носитель – документарные (наличная форма) и бездокументарные (в виде записей на счетах);

- цели выпуска (покрытие дефицита бюджета соответствующего уровня, финансирование инвестиционных программ, социальных программ и др.);

- форма выплаты дохода (процентный доход, выигрышные, с нулевым купоном, получение определенного товара);

- по способу размещения (проведение аукционов, открытая продажа, индивидуальное размещение).

Муниципальные ценные бумаги эмитируются местными органами власти и по статусу приравниваются к государственным ценным бумагам наряду с региональными (субфедеральными) обязательствами. Муниципальные облигации бывают двух типов: общего долга и доходные. По облигациям общего долга выплата процентов и погашение обеспечивается сбором местных налогов. Их назначение – финансирование строительства муниципальных больниц, школ. Доходные облигации покрываются доходами от тех объектов, для строительства которых они эмитировались, - эстакад, мостов, жилых домов и т.п. Для инвесторов это более привлекательный финансовый инструмент. Пока рынок муниципальных долгов в России находится в самом начале своего развития. Главная причина его ограниченности – низкая кредитоспособность российских муниципальных образований, обусловленная узостью доходной базы их бюджетов.

Казначейский вексель – основной вид краткосрочных государственных обязательств, выпускаются обычно на срок 3, 6, и 12 месяцев. Эмиссия и погашение осуществляются центральным банком по поручению казначейства или министерства финансов. Реализуются, как правило, с дисконтом, являются высоколиквидным финансовым инструментом.

Казначейские ноты – среднесрочные рыночные бумаги. Выпускаются министерством финансов или специальными государственными финансовыми органами.

Государственные займы, которые составляют государственный долг, могут быть классифицированы по ряду следующих признаков.

1. По месту размещения займы могут быть подразделены на внешние займы – это обязательства государства перед нерезидентами, и внутренние займы – это обязательства перед резидентами.

2. По праву эмиссии или по субъектам заемных отношений займы делятся на размещаемые центральным правительством, субъектами федерации и местными органами власти.

3. В зависимости от обращения на рынке – рыночные займы и нерыночные займы. Рыночные займы – это займы, оформленные в виде таких ценных бумаг, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке. Рыночные бумаги используются государством для покрытия текущего бюджетного дефицита за счет постоянного привлечения в бюджет средств. Нерыночные государственные займы – это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т.е. они не могут переходить от одного субъекта рынка к другому вследствие биржевых сделок. Обычно они размещаются среди пенсионных и страховых фондов или физических лиц.

4. По сроку заимствования средств займы могут быть краткосрочные (менее одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти лет до 30 лет включительно). 

   5. По способу обеспечения возвратности кредитных ресурсов займы могут быть подразделены на закладные (обеспечиваются конкретным залогом, например, имуществом) и беззакладные займы (выпускают обычно центральные органы управления, оформленные в облигации и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного обеспечения).  

6. В зависимости от характера или формы выплачиваемого дохода долговые обязательства делятся на выигрышные (выплата дохода осуществляется на основе лотереи), процентные (доход выплачивается один, два или четыре раза в год на основе купонов), с нулевым купоном, или дисконтные займы (обычно краткосрочные заемные инструменты, продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу).

7. По обязанности заемщика соблюдать сроки погашения займа эмитированные им обязательства можно разделить на обязательства с правом досрочного погашения и без права их досрочного погашения.

8. По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно и подлежащие оплате частями.

Рынок государственных и муниципальных долгов представляет собой часть рынка ценных бумаг, где совершаются операции купли-продажи государственных и муниципальных долговых обязательств. Государственные ценные бумаги занимают важное место на рынке финансовых активов и выполняют фискальную и экономическую функции.

  Фискальная функция заключается в мобилизации временно свободных денежных средств юридических и физических лиц (коммерческих банков, международных финансовых организаций, небанковских финансово-кредитных институтов, предприятий, населения и т.п.) и сосредоточении их в руках государства. Экономическая функция связана с привлечением государством дополнительных ресурсов для решения текущих и перспективных задач (задачи социально-экономического развития страны, для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов и погашения государственных и муниципальных долговых обязательств).    

Посредством государственных ценных бумаг проводится денежно-кредитная политика, осуществляется воздействие на макроэкономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т.е. купли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк страны регулирует денежную массу в обращении. Чтобы увеличить объем денежной массы, финансовые возможности коммерческих банков, Центральный банк выкупает у них государственные ценные бумаги. Наоборот – при излишках денежной массы, возрастании остатков денежных средств на счетах коммерческих банков Центральный банк «выбрасывает» на рынок государственные ценные бумаги, с тем чтобы «связать» излишнюю денежную массу.

От имени Российской Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов РФ. Государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.

Эмитентом государственных ценных бумаг в России является Министерство финансов РФ. Эмитентами ценных бумаг субъекта федерации и муниципальных образований являются соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления.

В качестве генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга выступает Центральный банк РФ, который осуществляет размещение, обслуживание и своевременное погашение выпущенных ценных бумаг на безвозмездной основе. Центральный банк может уполномочить определенные инвестиционные институты или банки выступить официальными дилерами или маркетмейкерами конкретного выпуска государственных ценных бумаг.

Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации показана в табл. 8.1 (по данным Федеральной службы государственной статистики).             

                                                                                                Таблица 8.1

                   Структура государственного внутреннего долга

                                       Российской федерации

                         (на начало года; миллиардов рублей)

  2007 2008 2009 2010
Всего из него: 1064,87 1301,15 1499,82 2094,73
облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) 205,62 288,41 328,16 706,37
облигации федеральных   займов с   фиксированным   купонным доходом (ОФЗ-ФК) 94,83 51,42 33,82 -
облигации федеральных займов с амортизацией долга (ОФЗ-АД) 675,16 807,59 882,02 863,37
государственные сберегательные облигации (ГСО) 52,41 101,41 177,41 267,41

 

Как видно из таблицы, в структуре государственного долга в разрезе по ценным бумагам наибольшую долю занимают ОФЗ-АД (облигации федерального займа с амортизацией долга), составляя 41% от всей суммы долга.

Цель заемной деятельности Российской Федерации на внешнем рынке – это финансирование дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета и погашение государственных долговых обязательств РФ. Право осуществления государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных гарантий принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченное им Министерство финансов РФ.

Предельный объем заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований в текущем финансовом году  не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

Законодательством РФ установлен предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга (ст. 107 БК РФ). Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов соответствующего бюджета без учета утвержденного объема финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

  Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема финансовой помощи из бюджетов других уровней и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Законом (решением) о соответствующем бюджете устанавливается верхний предел государственного внутреннего (внешнего – при его наличии) долга субъекта РФ, муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, представляющий собой расчетный показатель, с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта РФ, муниципальным гарантиям.

 Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в очередном финансовом году, утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета не должен превышать 15 процентов объема расходов соответствующего бюджета, за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных долговых обязательств. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ. Информация о долговых обязательствах вносится в Государственную долговую книгу РФ, государственную долговую книгу субъекта РФ, или муниципальную долговую книгу.

Современный внешний долг РФ складывается из трех составляющих. Во-первых, это долги перед кредиторами из западных стран. Их можно разделить на четыре группы. Первая группа – это задолженность перед официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии соответствующих правительств. Регулирование этой задолженности входит в компетенцию Парижского клуба – особого международного координирующего органа, членами которого являются официальные представители стран, являющихся наиболее крупными международными кредиторами.

   Вторая группа – это кредиты, предоставляемые коммерческими банками западных стран самостоятельно, т.е. без государственных гарантий. Эту задолженность регулирует Лондонский клуб, который представляет собой неофициальное объединение представителей банков-кредиторов.

К третьей группе относятся кредиты, предоставленные различными западными коммерческими структурами. Они связаны в основном с поставкой товаров и оказанием услуг.

В четвертую группу входят кредиты международных валютно-финансовых организаций (МВФ, Международного Банка реконструкции и развития, Европейского Банка реконструкции и развития).

Во-вторых, это долги перед некоторыми странами-участницами бывшего Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ). К ним относятся Венгрия, Чехия, Словакия.

В-третьих, это валютные долги российским предприятиям и банкам. Формально он относится к внутреннему долгу, однако его погашение проводится конвертируемой валютой, поэтому он ничем не отличается от внешнего долга.

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации показана в табл. 8.2 (по данным Федеральной службы государственной статистики).             

                                                                                                 Таблица 8.2

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации

                    (на начало года; миллиардов долларов США)

  2007 2008 2009 2010
Государственный внешний долг (включая обязательства бывш. СССР, принятые Российской Федерацией   в том числе:   52,0     44,9     40,5     37,6
задолженность странам- участницам Парижского клуба           3,1   1,8   1,4   1,0
задолженность странам, не вошедшим в  Парижский клуб (включая задолженность бывшим странам СЭВ)     5,2        3,7   3,3   3,1
коммерческая задолженность     0,8   0,7   1,2   0,8
задолженность перед международными финансовыми   организациями   5,5     5,0     4,5     3,8
задолженность по еврооблигационным займам     31,9   28,6   27,7   26,2
задолженность по облигациям    внутреннего государственного   валютного займа (ОВГВЗ)     4,9   4,5   1,8   1,8
предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте   0,6       0,6     0,6     0,9

                                                                                          

Как видно из таблицы, в абсолютном выражении российский внешний государственный долг на 1 января 2010 г. составил 37,6 млрд. долл. США, или 3% от объема ВВП страны, что является одним из самых низких показателей в Европе. По состоянию на апрель 2010 г. объем внешнего долга снизился, составив 31,1 млрд. долл. США, или 2,5% ВВП. В то же время в этом месяце Россия после двенадцатилетнего перерыва снова вернулась к заимствованиям на внешнем рынке, разместив два транша еврооблигаций на сумму 5,5 млрд. долл. США.

В 2004 – 2008 гг., учитывая рост доходов России от экспорта нефти, связанный со стремительным ростом мировых цен на это сырье, государственный долг сокращался. К концу августа 2006 г. Россия осуществила досрочные выплаты 22,5 млрд. долл. США по кредитам Парижского клуба, после чего ее государственный долг составил 53 млрд. долл. США (9% ВВП).

Пик российского государственного долга пришелся на 1998 г. – 146,4% ВВП. На 1 января 2000 г. внешний долг России достиг 158,7 млрд. долл. США, а суммарный внешний и внутренний государственный долг составлял 84% ВВП. Для сравнения, по данным МВФ за 2009 г., государственный долг Великобритании составлял 68,2% ВВП, Германии – 72,5%, Франции – 77,4%, Канады – 81,6%, США – 83,2%, Италии – 115,8%, Японии – 217,6%.

По данным Центрального банка Российской Федерации, общий внешний долг частного и федерального сектора России на 1 января 2010 г. составил 471,6 млрд. долл. США, или 38,2% от объема российского ВВП.

Что касается внешних долговых требований, Россия занимает девятое место в рейтинге держателей государственного долга США (по данным Министерства финансов США). В июле 2010 г. США были должны России 3,2% всего своего госдолга, или 130, 9% млрд. долл. Эксперты считают, что несмотря на мировой финансовый кризис, американские казначейские обязательства остаются одними из самых надежных, но высказываются за уменьшение вкладов в экономику США и за вложение средств в модернизацию национального производства.   

Значительный госдолг оказывает серьезное негативное воздействие на экономику, так как его рост и одновременно рост расходов по его обслуживанию ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал, особенно при использовании государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные ценные бумаги.

Для понимания механизма долгового кризиса в России необходимо рассматривать не только динамику накопленного реального долга, но и соотношение долговых расходов и доходов бюджета, а также отношение госдолга к ВВП. Достаточную экономическую независимость имеют те страны, у которых внешний и внутренний долг в сумме не превышает 50% ВВП, т.е. предельно допустимо по 24 – 25% каждый. В Маастрихтских соглашениях странам ЕС рекомендуется, чтобы данный показатель не превышал 60% ВВП.

Управление государственным долгом – одно из наиболее важных направлений государственной бюджетной политики. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга; изменением условий выпущенных займов и конструированием условий новых займов; мониторингом показателей объема и уровня долга, их сопоставлением с показателями государственных финансов; реструктуризацией и рефинансированием долга.

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ. Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

 Цель управления государственным долгом заключается в нахождении оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Обслуживание государственного долга предполагает, во-первых, осуществление операций по размещению долговых обязательств, во-вторых, выплату доходов по ним и, в-третьих, погашение долга полностью или частично. Погашение долга предполагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга.

  Регулируют и осуществляют эту деятельность Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее институциональное обеспечение.

В 1990-е годы в связи с ростом долга во многих странах появились государственные органы управления долгом – юридическое лицо, бюджетная организация с отдельными чертами коммерческой организации.

Например, в США действует Бюро государственного долга в рамках Федерального казначейства, в Италии – Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии – Агентство Министерства финансов. Их деятельность направлена на установление норм и правил по регулированию рынков и инструментов долга; определение первичных дилеров; оценку текущего и будущего состояния государственного долга; управление дюрацией (от англ. duration – продолжительность, длительность) государственных обязательств.

В условиях значительного роста государственной задолженности и бюджетного дефицита, что характерно в настоящее время для большинства экономически развитых стран как последствие мирового финансового кризиса, правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. К таким способам относят: рефинансирование, консолидацию, конверсию, унификацию займа, отсрочка погашения займа, новация, аннулирование государственного долга.

Рефинансирование – погашение части государственного долга за счет средств, полученных от размещения новых займов.

Конверсия – это одностороннее изменение доходности займов (понижение – в целях снижения расходов по управлению государственным долгом или повышения доходности для кредиторов).

Консолидация – изменение срока действия уже выпущенных займов в сторону увеличения (как правило) или сокращения. Предполагает облегчение условий выплаты долга в виде отсрочки платежей и погашения. Возможно совмещение консолидации с конверсией.

Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа.

Отсрочка погашения займа – это консолидация при одновременном отказе государства от выплаты доходов по займам.

Новация – это соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора.

Аннулирование государственного долга – это отказ государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам (дефолт).

Основная задача управления государственным долгом современной России – изменение долговой стратегии  и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга. В наибольшей степени это относится к внешнему долгу. Поэтому целесообразно использовать современный мировой опыт конверсионных финансовых методов урегулирования внешней задолженности как наиболее адекватных кредитным возможностям России.

Финансовый механизм конверсионной схемы состоит в ликвидации части внешней задолженности путем ее обмена на национальные активы – национальную валюту, облигации, акции, товары и т.п. Такими рыночными финансовыми методами являются следующие.

Долг в обмен на экспорт (экспорт готовой продукции). Важно поддерживать отрасли, имеющие значительный экспортный потенциал (космическая, алюминиевая, авиационная промышленность и др.).

Долг в обмен на собственность – проводится в рамках программы

приватизации, предполагает обмен долговых обязательств на акции приватизируемых предприятий и привлечение стратегических инвесторов.

Долг в обмен на налоги – законодательное установление таких

налоговых льгот для инвесторов – держателей внешнего долга, которые побудили бы их к инвестициям.

Выплата процентных платежей по внешнему государственному долгу в местной валюте – осуществляется по привлекательному для кредиторов курсу, но перевод денег в счет процентных платежей осуществляется на специальные инвестиционные счета в отечественных банках, причем средства с этих счетов могут быть направлены только для осуществления прямых инвестиций в экономику должника.

Долг в обмен на наличные – предполагает выкуп долга с дисконтом на вторичном рынке внешних долговых обязательств; уменьшается номинальный долг и имеет место экономия на будущих процентных выплатах.

Реструктуризация долга – погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долгов и сроков их погашения; может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

                                                

Дата: 2018-11-18, просмотров: 391.