Глава 3. ИСТОЧНИКИ СУДЕБНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

3.1. Понятие и система источников судебного административного права

 

Понятие "источники права" обозначает способ происхождения составляющих его норм, форму их образования и


конечного выражения. Они подразделяются на материальные и формальные.

Материальные источники судебного административного права - это прежде всего те причины, факторы, которые вызывают необходимость появления, создания и совершенствования соответствующих правовых норм. Материальные источники проявляют себя вовне через деяния людей и органов власти, социальные факты и события, формы общественного взаимодействия - социальные движения, протесты, обсуждения, политические соглашения и т.д. Они выступают стимулами и средствами выработки и реализации правовой политики государства в области административной юстиции.

Формальные источники судебного административного права являют собой юридически значимые формы (способы) выражения и закрепления его норм, принципов, юридических конструкций. В своей совокупности они образуют определенную систему и делятся на внутренние и внешние.

В качестве базовых внутренних источников выделяются нормативно-правовые акты, которые содержат нормы, издаваемые государством посредством его законодательных и исполнительно-распорядительных органов. Они подразделяются на законодательные (законы) и подзаконные нормативно-правовые акты, а законы, в свою очередь, делятся на конституционные и обычные (ординарные).

 

Внешние источники права административной юстиции составляют международные договоры государства с другими государствами либо с международными организациями. По общему правилу, принятому в современных государствах, международный договор становится источником внутреннего права только после того, как превращается в его составную часть в результате инкорпорации по процедуре, предусмотренной национальным законодательством.

Вопрос о месте международных договоров в системе источников национального права в современных государствах решается, как правило, на доктринальном уровне с использованием различных подходов. Однако в отдельных странах имеются официальные решения этого вопроса. Так, согласно решению Высшего суда справедливости Мексики международные договоры находятся в иерархии источников на втором месте непосредственно после Основного закона страны и "выше федерального и местного права". Такая позиция, по мнению суда, отражает новейшие мировые тенденции в конституционализме, находиться в стороне от которых Мексика не может <1>.

 

--------------------------------

<1> См.: Cuestiones constitucionales (Mexico). 2000. N 3. P. 169.

 

В современных государствах высшим источником судебного административного права выступают конституции, положения которых конкретизируют в органических (конституционных) законах и подзаконных актах. В число базовых законодательных актов, касающихся административной юстиции, входят законы, определяющие организационные основы судебной власти и органы, уполномоченные отправлять юрисдикцию по административным спорам. К ним относятся законы о судебной системе и законы о статусе судей. В отдельных странах принимаются специальные законы, регулирующие организацию и функционирование конкретных административных судов, например Органический закон о Федеральном трибунале административной и финансовой юстиции 2007 г. в Мексике либо о системе административных судов, принципах их организации, структуре и т.д. (например, Закон об Уставе административных и финансовых трибуналов 2002 г. и Закон о местонахождении, организации и сфере юрисдикции административных трибуналов 2003 г. в Португалии). Наряду с этими судоустройственными актами законодатель может принимать и специальные судопроизводственные акты, например в Португалии это Кодекс процесса в административных судах 2002 г.

Особое место среди законодательных источников судебного административного права занимают специальные законы, определяющие в одном акте систему специализированных органов административной юстиции и процессуальный порядок их функционирования. В их число входят, например, Закон об административно-судебном процессе 1960 г. в Германии, выдержавший несколько редакций. Первая часть этого Закона посвящена судоустройству и регулирует вопросы статуса и структуры административных судов, определяет их компетенцию и виды административных исков. Вторая часть норм этого Закона посвящена вопросам судопроизводства в административных судах. Примером такого рода источников судебного административного права может служить также Закон об административно-спорной юрисдикции 1998 г. в Испании, который в пояснительной записке к нему рассматривается как краеугольный камень испанского правового государства. В этом Законе определяются сфера и предмет административной юстиции, ее органы и их компетенция, стороны, предмет и виды административных исков и правила реализации искового судопроизводства. Аналогичные законы об административно-спорной юрисдикции (административной юстиции) приняты в Венесуэле, Сальвадоре, Перу, Эквадоре и других странах.

Наряду с такими специальными законами, регулирующими организацию и осуществление административно-спорной юрисдикции в европейских странах (а под их влиянием и в других государствах), приняты также законы об административных процедурах. Эти акты регулируют порядок осуществления не юрисдикционной, а административной функции государства. Однако они также выступают как источники права административной юстиции, поскольку определяют многие ключевые для нее категории: понятие административного акта, процедуру его принятия, требования к его законности и действительности и т.д.

Такой раздельный подход к законодательному регулированию административно-спорных (юрисдикционного) и административно-процедурных видов административного процесса характерен для подавляющего большинства современных государств (европейских, американских, африканских и др.).

Вместе с тем множится число стран, принимающих общие административно-процессуальные законы, объединяющие административно-юрисдикционное и административно-процедурное производства в едином акте. В их число входят Болгария, Латвия, Нидерланды, Польша и ряд других стран. В Колумбии, например, в результате рекодификации на основе Кодекса административно-спорной юрисдикции 1998 г. и комплекса действующих административно-процедурных норм был принят общий Кодекс административного производства и административного судопроизводства 2011 г.

Среди специальных подзаконных нормативных актов в качестве источников права административной юстиции следует выделить также внутренние регламенты деятельности административных судов (например, Внутренний регламент Федерального суда административной и финансовой юстиции, Регламент административного трибунала социального обеспечения в Мексике). Интерес представляют и нормативно-правовые акты муниципальных органов власти в странах,


признающих в качестве самостоятельного вида муниципальную административную юстицию (например, Регламент административной юстиции муниципального образования Керетаро 2004 г. в Мексике).

 

В Российской Федерации базовые основы системы источников судебного административного права определяются непосредственно в законе. КАС РФ (ч. 1 ст. 2) устанавливает, что порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ, Законом о судебной системе, Законом о военных судах, ФКЗ от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", КАС РФ и другими федеральными законами. Кроме того, отдельные нормативные положения, касающиеся организации и функционирования административной юстиции как целостной системы, могут содержаться и в иных правовых источниках.

 

3.2. Конституция РФ и международные договоры в системе источников судебного административного права России

 

Основными источниками судебного административного права являются нормативно-правовые акты, в своей совокупности образующие определенную систему, в которую в качестве элементов входят: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; кодифицированные нормативные акты; федеральные законы; подзаконные федеральные акты: а) указы Президента РФ; б) постановления Правительства РФ; в) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; г) законодательные и подзаконные акты субъектов Федерации; д) международно-правовые акты.

Базовым источником выступает Конституция РФ 1993 г. В ней можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, которые прямо и косвенно включаются в основание судебного административного права.

1. Нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере публичного управления (ст. ст. 22 - 36, 38 - 44 Конституции РФ). При этом ст. 2 Конституции РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, а их защиту объявляет обязанностью государства. Защита этих прав и свобод от неправомерных актов органов публичной администрации является приоритетной задачей административной юстиции и смыслом ее существования в правовом государстве. Согласно ст. 55 Конституции РФ перечисление в ее тексте основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод. Части 2 и 3 ст. 55 устанавливают "генеральную клаузу" - общую норму, на основании и в соответствии с которой допускается ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации. Из этой общей нормы следует, что:

 

- ограничение прав не должно достигать таких размеров, при которых можно будет говорить об отмене или даже умалении отдельных прав человека и гражданина, подразумевающем законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходима с точки зрения основного содержания этих прав и свобод;

- никакие ограничения прав и свобод человека и гражданина не могут быть сделаны на основе подзаконных актов;

- исчерпывающим перечнем оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина является "защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

2. Нормы, которые закладывают основы для определения сфер действия федерального и регионального административно-процессуального законодательства, устанавливают границы законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области административного и административно-процессуального регулирования (ст. ст. 71 - 73). Конституция (ст. 71) относит законодательство о судоустройстве и судопроизводстве к ведению Российской Федерации.

3. Нормы, которые определяют общие принципы правосудия и, следовательно, непосредственно относятся к судебному административному праву: ст. 19 - принцип равенства перед законом и судом; ст. 26 - принцип национального языка судопроизводства; ст. 32 - принцип участия в отправлении правосудия; ст. 120 - принцип подчинения суда только Конституции РФ и федеральному закону; ч. 1 ст. 123 - принцип открытого разбирательства во всех судах; ч. 3 ст. 123 - принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Исходя из смысла ч. 4 ст. 15 Конституции РФ правосудие должно соответствовать установленным международным стандартам.

4. Нормы, составляющие конституционно-правовое ядро судебного административного права, включают:

 

- ст. 18 Конституции РФ, которая устанавливает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций;

- ст. 33 Конституции РФ, определяющая возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов;

- ст. 45 провозглашает, что гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;

- ст. 46 устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Право на судебную защиту выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод, а закрепляющая данное право ст. 46 Конституции РФ находится в неразрывном системном единстве с ее ст. 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Конституции РФ). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ) и спорить с государством в лице любых его органов;

- ст. 53 Конституции РФ устанавливает: каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

- ст. 118 декларирует, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного,


гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта норма дает основание ставить вопрос о наличии в российском праве самостоятельной отрасли - судебного административного права, составной частью которого является судопроизводственное административное право;

- ст. 126 определяет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Таким образом, в Конституции РФ сформулированы общие ценностные принципы и фундаментальные нормы, которые ориентированы на охрану и защиту прав человека и гражданина от неправомерных актов публичной администрации. Она определила для этих целей в качестве важнейшего юрисдикционного механизма административное судопроизводство в общем суде. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Из этого следует, что при разрешении административных споров в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению публично-правовых норм.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, составляющие часть ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), выступают как источники судебного административного права в тех пределах, в каких они охватывают отношения, входящие в сферу его регулирования.

 

Эти принципы, нормы и международные договоры подлежат применению, если компетентными органами государственной власти РФ было выражено согласие на их обязательность для России посредством одного из действий, указанных в ст. 6 ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". В число таких действий входят: подписание договора; обмен документами, его образующими; ратификация договора; утверждение договора; принятие договора; присоединение к договору и др. Согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом.

Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов РФ. Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" (ред. от 05.03.2013).

 

Неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда:

 

а) судом не была применена норма международного права, подлежащая применению; б) суд применил норму международного права, которая не подлежала применению;

в) судом было дано неправильное толкование нормы международного права.

К сфере действия административной юстиции как механизма защиты прав частных лиц от неправомерных актов публичной власти в первую очередь относятся такие международно-правовые акты, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Особое значение для России как члена Совета Европы имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. С 1998 г. положения этой Конвенции и Протоколов к ней для России носят обязательный характер.

Современное отечественное административное судопроизводство только в том случае будет отвечать передовым стандартам, если его незыблемым основанием станут принципы и нормы, заложенные в Конвенции. Исходным принципом этого судопроизводства должно быть обеспечение установленного в ст. 6 этой Конвенции права каждого на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Конвенция обладает собственным организационно-правовым механизмом защиты, который включает обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и систематический контроль за выполнением его постановлений со стороны Комитета министров Совета Европы. В силу п. 1 ст. 46 Конвенции постановления ЕСПЧ в отношении России, принятые окончательно, являются обязательными для всех российских органов государственной власти, включая суды. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" установил, что в правовую систему России инкорпорируются только такие судебные акты, принятые ЕСПЧ, которые отвечают кумулятивно трем критериям:

1) постановление должно быть принято в отношении России, т.е. она должна являться ответчиком по делу;

2) постановление должно устанавливать факт нарушения Россией Конвенции и (или) Протоколов к ней;

3) постановление ЕСПЧ, вынесенное против России, где констатирован факт нарушения Конвенции и (или) Протоколов к ней, должно вступить в законную силу, т.е. стать обязательным для государства.

Вопросы административной юстиции постоянно находятся в поле зрения Комитета министров Совета Европы, членом которого является Россия. В частности, его рекомендации играют важную роль при разработке национального административного и административно-процессуального законодательства государств - членов Совета Европы. В число этих рекомендаций входят:

- Резолюция (71) 31 о защите лица относительно актов административных органов власти;


 

 

права;


- Рекомендация N R (80) 2 о реализации административными органами власти дискреционных полномочий;

- Рекомендация N R (84) 15 о публично-правовой ответственности за причиненный вред;

- Рекомендация N R (89) 8 о временной судебной защите в административных делах;

- Рекомендация Rec (2003) 16 об исполнении административных и судебных решений в сфере административного

 

- Рекомендация (2001) 9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г. об альтернативах судебному


разбирательству споров между административными органами власти и частными лицами;

- Рекомендация Rec (2004) 20 о судебном пересмотре административных актов.

Рекомендации Комитета министров - это международные акты, которые содержат рекомендации правительствам государств - членов Совета Европы в отношении национального законодательства или административной практики. Рекомендации (резолюции) не имеют обязательной юридической силы. В то же время Комитет министров может предложить правительствам государств-членов информировать его о мерах, принимаемых ими в соответствии с рекомендациями. Рекомендации играют важную роль в координации сотрудничества, но не налагают на государства обязательств такой юридической силы, как положения конвенций.

 

3.3. Нормативно-правовые акты органов государственной власти России как источники судебного административного права

 

Среди нормативно-правовых актов органов государственной власти России, выступающих источниками судебного административного права, главное место занимают федеральные конституционные и федеральные законы. Они могут быть классифицированы на два вида:

а) законы о судоустройстве, определяющие организацию судов, их компетенцию и различные аспекты взаимодействия с другими государственными органами, и

б) законы, касающиеся судопроизводства по административным делам.

Законы о судоустройстве:

- ФКЗ "О судебной системе", "О Конституционном Суде РФ", "О военных судах РФ"; "О судах общей юрисдикции", "Об арбитражных судах в РФ";

- ФЗ от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", от 20 августа 2004 г. N 113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации", от 30 мая 2001 г. N 70-ФЗ "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", от 27 октября 2003 г. N 133-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации";

- федеральное законодательство о статусе судей и органов судейского сообщества <1>;

 

--------------------------------

<1> Закон о статусе судей; Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" // СЗ РФ. 1995. N 17; Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 11.

 

- ФЗ от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах", определяющий их права и обязанности по обеспечению установленного порядка деятельности судов, осуществлению принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов и должностных лиц и др.

Законы, определяющие порядок административного судопроизводства:

- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации - основной закон, содержащий административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства. В порядке, установленном этим Кодексом, не подлежат рассмотрению дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения этого Кодекса не распространяются также на производство по делам об административных правонарушениях и на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

 

КАС РФ содержит множество новелл законодательства, в том числе он официально закрепляет ряд новых понятий и положений, как, например: "административное дело", "административное судопроизводство", "стороны", "административный иск", "меры предварительной защиты по административному иску" и др. Он состоит из 9 разделов и 39 глав, включающих 365 статей.

Раздел I устанавливает общие положения административного судопроизводства, в частности: законодатель закрепляет назначение самого КАС РФ, устанавливает задачи, принципы административного судопроизводства, подведомственность и подсудность административных дел судам, лиц, участвующих в деле, и других участников процесса, состав суда. Этот раздел содержит также положения, касающиеся представительства в суде, доказательств и доказывания, мер предварительной защиты, процессуальных сроков, судебных расходов и других вопросов организации административного судопроизводства.

Раздел II КАС РФ регулирует порядок применения мер процессуального принуждения. Раздел III содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие общие правила производства в суде первой инстанции, и определяет порядок предъявления административного иска (гл. 12), подготовки административного дела к судебному разбирательству (гл. 13), процедуру самого судебного разбирательства (гл. 14), виды, содержание и порядок принятия


судебных решений (гл. 15). Кроме того, он подробно регламентирует основания приостановления производства по административному делу (гл. 16), прекращения производства по делу (гл. 17) и оставления административного иска без рассмотрения (гл. 18).

В разд. IV КАС РФ включены административно-процессуальные нормы, определяющие особенности производства по отдельным категориям административных дел (гл. 21 - 32). Специальный раздел (V) посвящен правовой регламентации упрощенного (письменного) производства по административным делам. Раздел VI устанавливает правила производства в суде апелляционной инстанции, а разд. VII определяет порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений. В разд. VIII регулируются процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом. Последний разд. IX КАС РФ устанавливает заключительные и переходные положения;

- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в ст. 29 прямо закрепляет, что возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, затрагивающие права и интересы заявителя, рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства. В рамках административного судопроизводства, так же как и в общих судах, в АПК РФ выделяются специальные судебно-административные производства;

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - относится к административной юстиции в строгом смысле не целиком, а лишь только той частью норм, которые содержатся в гл. 30. Это нормы, регулирующие порядок оспаривания в суде постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности (наказательных постановлений). В соответствии с КоАП административные органы вправе налагать такие административные наказания, как административное предупреждение и административный штраф. Оспаривание этих постановлений в суде представляет собой не что иное, как споры об административной ответственности;

 

- Закон об исполнительном производстве, устанавливающий порядок принудительного исполнения решений суда и других органов, которые наделены полномочиями возлагать их на юридических и физических лиц;

- Закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", который устанавливает полномочия прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами и осуществлению надзора за исполнением законов.

Иные законы, устанавливающие особенности рассмотрения отдельных видов административных споров, общие и специальные основания для оспаривания действий и решений административных органов в порядке административной юстиции:

 

- Налоговый кодекс РФ (часть первая);

- ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ред. от 02.07.2013 N 182-ФЗ);

- Закон о защите прав лиц при осуществлении контроля;

- Закон об исполнительном производстве;

 

- Закон об основных гарантиях избирательных прав;

- ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и др.








Дата: 2018-09-13, просмотров: 4142.