Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
В качестве самых крупных структурных компонентов судебного административного права как системы выступают ее части, которые могут выделяться по различным критериям, в частности исходя а) из юридической природы норм и б) из степени их общности. В зависимости от этих оснований можно выделить два вида частей:
во-первых, судоустройственное административное право и судопроизводственное административное право, или судебно-административное процессуальное право (САПП), и,
во-вторых, общая часть (общие судоустройственные и судопроизводственные нормы и принципы, общие положения, определяющие задачи и общий порядок судопроизводства, статус суда и т.д.) и особенная часть, регулирующая статус специализированных судов, судопроизводство на его отдельных стадиях, по отдельным категориям административных дел и в отношении различных субъектов.
8. Критерий обособления судебного административного права в научной и академической сфере, т.е. как науки и учебной дисциплины.
Этот критерий предполагает: а) формирование самостоятельной отрасли науки, рассматривающей саму отрасль права как свой предмет; б) появление самостоятельной учебной дисциплины, имеющей своим предметом знания об этой отрасли; в) концептуализацию идеи о самостоятельном характере этой отрасли в правовой науке и судейском сообществе. Концептуализация формирующейся отрасли права выражается в осознании особенностей и самостоятельности ее предмета, принципов, специфики используемых юридических конструкций и категорий.
Судебное административное право как право административной юстиции имеет прочную историческую и теоретическую основу, заложенную в трудах отечественных и зарубежных авторов. О развитии судебного административного права как отрасли науки свидетельствует существование значительного массива литературных источников - книг, научных статей и диссертаций. В России и в зарубежных странах проводятся научные конференции и семинары по вопросам административной юстиции. С 1980-х гг. регулярно проводятся международные конгрессы по административной юстиции.
В международном плане большое распространение получило широкое взаимодействие по проблемам административной юстиции не только среди научной общественности, но и среди практических работников. Так, с 1983 г. действует Международная ассоциация высших органов административной юрисдикции, которая включает более 100 органов административной юстиции и международных организаций всех пяти континентов (http://www.iasaj.org).
Наличие этих статусных признаков у судебного административного права свидетельствует о том, что оно практически достигло качества, свойственного самостоятельной отрасли права. К числу его наиболее характерных черт как отрасли права можно отнести следующие:
- является составной частью публичного права;
- имеет своей целью обеспечение судебной защиты субъективных публичных прав и контроль за законностью в публичном управлении;
- содержит нормы материального права, регулирующего судоустройство применительно к специализации по административным спорам, и процессуального права, регламентирующего административное судопроизводство;
- обеспечивает реализацию права на судебную защиту в публично-правовой сфере и отправление административного правосудия;
- выступает как система норм, призванная обеспечить применение в судебном порядке норм административного права и реализацию правовосстановительной административной ответственности, а при широком понимании его предмета - и административно-наказательной ответственности.
2.3. Система судебного административного права
Система судебного административного права - это определенным образом структурированная совокупность внутренне взаимосвязанных норм, которые регулируют обособленную сферу общественных отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением судебной деятельности по разрешению административных споров и требующих особой, юридически автономной регламентации.
Систему судебного административного права следует отличать от системы судебно-административного законодательства, которая представляет собой определенным образом структурированный массив действующих нормативно-правовых актов. Система судебно-административного законодательства - это совокупность внутренне связанных между собой нормативно-правовых актов, характеризующаяся их иерархической соподчиненностью и регулирующая отношения в сфере административной юстиции. Исходными для построения этой системы являются положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и кодифицированных нормативных актов, подзаконных нормативно-правовых актов.
Внутренняя структура судебного административного права выражается через определенные сегменты правовых норм, регулирующих конкретную, относительно обособленную группу общественных отношений в сфере действия административной юстиции. Самыми крупными структурными компонентами системы судебного административного права являются ее части (основные подсистемы). Их выделение возможно исходя из трех точек зрения: а) в зависимости от степени общности правовых норм; б) отталкиваясь от деления норм этого права на материальные и процессуальные; в) исходя из широкого понимания предмета судебного административного права.
В зависимости от степени общности норм и институтов в системе судебного административного права можно выделить две части, характерные практически для всех существующих отраслей, - общую и особенную. Общую часть составляют нормы и институты, имеющие общий характер для всей отрасли (общие судоустройственные и судопроизводственные нормы и принципы, общие положения, определяющие задачи судопроизводства, статус суда и т.д.). Особенная часть включает нормы и институты, регулирующие, в частности, статус специализированных судов, судопроизводство на его отдельных стадиях, по отдельным категориям и в отношении различных субъектов (например, производство в общих судах по защите избирательных прав или в отношении лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в целях установления административного надзора).
В зависимости от юридической природы норм и решаемых ими задач система судебного административного права может быть подразделена еще на две такие части, как судоустройственное и судопроизводственное административное
право. По своей юридической природе нормы, регулирующие судоустройственные отношения, являются в массе своей материально-правовыми, а судопроизводственные - процессуально-правовыми. Это дает основание обозначить выделенные две части еще и как а) судебно-административное материальное право и б) судебно-административное процессуальное право.
Судоустройственное (материальное) административное право - это комплекс норм, которые регулируют устройство, организацию органов, осуществляющих юрисдикцию по административным спорам (состав и способ их формирования, принципы и гарантии деятельности, подведомственность и подсудность дел, полномочия и т.д.).
Судопроизводственное (процессуальное) административное право предстает как совокупность норм, определяющих общие принципы и правила административного судопроизводства, динамику его отдельных стадий и видов производств, выделяемых в силу особенностей отдельных категорий дел. Эта часть судебного административного права может быть обозначена также как "право административного судопроизводства" или "судебное административно-процессуальное право".
В традиционных "судебных" отраслях, регулирующих уголовное и гражданское судопроизводство, судопроизводственная (материальная) часть не выделяется. Эти отрасли мыслятся исключительно как судопроизводственные. Так, судебное гражданское право сводится исключительно к гражданскому процессуальному праву. Между тем в его систему многие авторы неизбежно вынуждены включать материальные правовые нормы, принципы и институты. В частности, к ним относится материально-правовой институт компетенции судебных органов (подведомственности и подсудности, судоустройственные принципы и т.д.).
В рамках системы судебного административного права можно выделить не только такие структурные элементы, как части, но и такие, как подотрасли. Они представляют собой относительно самостоятельные крупные совокупности норм, включающие в свой состав ряд правовых институтов. Исходя из критерия субъектного состава административных споров и вида суда можно выделить три исторически сложившихся подотрасли.
1. Подотрасль, регулирующая разрешение административных споров в общих судах с участием граждан и организаций в порядке, определяемом КАС РФ. Эта подотрасль является центральной и самой крупной, составляющей основной массив административно-процессуальных норм. Она составляет нормативно-правовой остов, внутреннюю опорную часть судебного административного права.
Данная подотрасль помимо судебно-процессуальных норм, регулирующих судопроизводство по административным делам, включает судоустройственные (материальные) нормы, касающиеся судебных коллегий по административным делам в Верховном Суде РФ, судах среднего звена; нормы, определяющие компетенцию общих судов по административным делам, и др.
В соответствии с КАС РФ, регулирующим административное судопроизводство в общем суде, можно выделить четыре основных института:
- институт производства по делам о защите нарушенных прав частных лиц (ч. 2 ст. 1 КАС РФ);
- институт судебного санкционирования (обязательного судебного контроля за соблюдением прав - ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
- институт упрощенного (письменного) производства (гл. 33 КАС РФ);
- институт приказного производства (гл. 11.1 КАС РФ).
В рамках отдельных из этих институтов в зависимости от видов особых производств, установленных КАС РФ, можно, в свою очередь, выделить ряд подынститутов:
1) в рамках института производства по делам о защите нарушенных прав частных лиц (граждан и организаций) выделяется 6 подынститутов: а) по иску об оспаривании НПА - гл. 21; б) по искам об оспаривании решений и действий (бездействия) - гл. 22; в) по административным искам в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ - гл. 23; г) по искам о защите избирательных прав - гл. 24; д) по искам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости
- гл. 25; е) по искам о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок - гл. 26;
2) в рамках института судебного санкционирования выделяется также ряд подынститутов в соответствии с производствами, установленными в КАС РФ: а) по административным искам о приостановлении деятельности - гл. 27; б) по административным искам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии, в специальное учреждение - гл. 28; в) по искам об административном надзоре - гл. 29; г) по искам о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение - гл. 30; д) по искам о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию - гл. 31; е) по искам о взыскании обязательных платежей и санкций - гл. 32 и др.
2. Подотрасль, нормы которой регулируют разрешение арбитражными судами споров из административных и иных публичных правоотношений, которые возникают в связи с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, т.е., по сути дела, являют собой споры предпринимателей с властью. Судебное производство по этим спорам легально обозначается как административное судопроизводство (ст. 29 АПК РФ). Оно регулируется нормами разд. III АПК РФ (гл. 22 - 26). Нормы гл. 22 содержат общие положения подотрасли, определяющей процессуальную форму административной юстиции в специализированных судах - арбитражных. Положения отдельных глав раздела включают нормы, образующие пять правовых институтов:
- институт производства об оспаривании нормативно-правовых актов;
- институт производства об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти;
- институт производства по делам о привлечении к административной ответственности;
- институт производства по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности;
- институт производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций.
3. Подотрасль, регулирующая административное судопроизводство в военных судах по спорам военнослужащих с органами военного управления и воинскими должностными лицами (ст. ст. 3, 7 Закона о военных судах). Эта подотрасль содержит судоустройственные нормы, определяющие систему и полномочия военных судов по административным делам, их виды и состав, статус военных судей и т.д. В судопроизводственной части выделяются четыре основных правовых института, относимых Законом к административному судопроизводству:
- институт производства по делам о защите нарушенных прав и законных интересов военнослужащих от действий и решений органов военного управления и воинских должностных лиц;
- институт производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и законных интересов военнослужащих;
- институт производства об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими;
- институт производства по делам о совершении военнослужащими грубых дисциплинарных проступков, за которые может быть назначен дисциплинарный арест.
Данная подотрасль может быть обозначена как военное судебно-административное право.
В случае широкого толкования предмета судебного административного права в его системе возможно выделение еще одной подотрасли. Она включает нормы, регулирующие осуществление квазисудебной административной юрисдикции. Комплекс норм права, регламентирующих организацию и деятельность квазисудебных органов, может быть обозначен как квазисудебное административное право. Оно находится в орбите судебного административного права, обеспечивая процедуры добровольного или обязательного досудебного оспаривания. В случае неудовлетворенности лица решением квазисудебного органа оно всегда вправе обратиться в суд. Это свидетельствует о внутреннем единстве норм, регулирующих две юрисдикционные формы защиты субъективных публичных прав: судебную и квазисудебную (досудебную).
В рамках этой подотрасли группируются институты, регламентирующие организацию и функционирование отдельных квазисудебных органов, в частности:
- институт разрешения споров в Патентной палате Роспатента;
- институт разрешения споров в Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства;
- институт разрешения служебных споров в комиссиях по служебным спорам и т.д.
Каждый из этих институтов предназначен для рассмотрения административных споров особого вида. В его структуру включены две группы норм: а) материальные (организационные), определяющие устройство и полномочия этих юрисдикционных органов, и б) процессуальные, регулирующие порядок разрешения ими подведомственных споров.
2.4. Место судебного административного права в системе российского права
Все отрасли права находятся в органическом единстве и определенных взаимосвязях. Их значение в системе права различно: одни из них являются фундаментальными и составляют ее основу, другие играют по отношению к ним служебную роль. Социальное назначение этих отраслей в системе права состоит в том, что они служат средством унификации и дифференциации правовых норм. В зависимости от своей юридической природы все отрасли в системе права объединяются в два крупных блока правовых норм, обозначаемых как публичное и частное право.
Судебное административное право относится к сфере публичного права и находится в различных по способам связях с отраслями публичного и частного права.
Судебное административное право генетически связано с административным правом. Это типичная связь, которая существует между материальным и процессуальным правом. Судебное административное право регулирует деятельность судебных органов и использование процессуальных средств, которые выступают как инструменты применения материального административного права в случае его нарушения. Нормы этого права определяют права и обязанности частных лиц в их взаимоотношениях с органами публичной администрации и полномочия и обязанности этих органов по отношению к частным лицам. Судебное административное право призвано обеспечить защиту и принудительную реализацию этих прав и полномочий в случае их нарушения неисполнением корреспондирующих с ними обязанностей.
Характер спорных материальных правоотношений, служащих предметом судебного разбирательства, влияет на форму их защиты. Суд разрешает административное дело на основе норм материального административного права в процессуальных рамках и процессуальными средствами, определяемыми судебным административным правом. Это право имеет собственную юридическую природу, функции, задачи. Однако его создание не является самоцелью: оно служит для того, чтобы обеспечить правильное применение норм материального права и эффективную реализацию его целей, т.е. выполняет инструментальную роль.
В правовом государстве связь между этими двумя отраслями является двусторонней: судебное административное право основывается на понятиях, юридических конструкциях, институтах административного права. В ряде случаев это материальное право непосредственно воздействует на содержание норм судебного административного права. Так, административно-процессуальная право- и дееспособность определяется право- и дееспособностью в материальном административном праве.
Фундаментальное значение административной юстиции в правовом государстве предопределяет неразрывную связь судебного административного права с конституционным правом. Она проявляется прежде всего в том, что основные принципы организации и деятельности органов судебной власти по отправлению административного правосудия устанавливаются на конституционном уровне. В Конституции РФ гарантируется доступ частных лиц к правосудию и реализация принципа эффективной судебной защиты от неправомерных актов публичной администрации.
Судебное административное право основывается на нормах конституционного права и не может противоречить им. Оно детализирует и конкретизирует эти нормы, определяет механизм юрисдикционной защиты конституционно провозглашенных прав и свобод, которые реализуются в сфере исполнительной власти.
Судебное административное право в своей основе тесно связано с другими отраслями судебного права, регламентирующими отправление гражданского, уголовного и конституционного судопроизводства. Прежде всего их связь устанавливается через судоустройственную часть, нормы которой регулируют компетенцию судебных органов, осуществляющих в том числе юрисдикцию по административным спорам.
В своей процессуальной части судебное административное право имеет глубокие связи с гражданским процессуальным правом. Во всех развитых системах административной юстиции это право играет субсидиарную роль по отношению к судебному административному праву. Принято считать общим правилом дозволение прибегать к нормам судебного гражданского права, регулирующим отдельные процессуальные институты, если их регламентация отсутствует в судебном административном праве.
Связь этих отраслей может проявляться в том, что нормы судебного административного права - в условиях его неразвитости - включаются законодателем в гражданско-процессуальные законодательные акты. Возможность такого включения обусловлена тем, что гражданско-процессуальное право - это историческая основа всех других процессуальных отраслей, воспринявших многие его принципы и институты. Главное различие между гражданским процессом и административно-судебным процессом состоит в предмете судебной деятельности. В одном случае это спор о праве гражданском, в другом - спор о праве административном.
Различие в предмете судебной деятельности существует также между судебным административным правом и судебно-конституционным правом: спор о праве административном и спор о праве конституционном. Однако между этими отраслями прослеживается и более глубокая связь. Эта связь проистекает из роли судебного административного права как нормативно-правовой основы независимого юрисдикционного контроля за правомерностью правовых актов органов публичной власти. В публичном праве административное правосудие по отношению к исполнительной власти играет роль, аналогичную той, которую играет конституционное правосудие по отношению к законодательной власти.
Судебное административное право устанавливает порядок юрисдикционного контроля административных актов на предмет их законности, судебно-конституционное право - порядок проверки законодательных актов на предмет их конституционности. В отдельных случаях эти отрасли могут очень тесно соприкасаться.
Судебное административное право имеет тесные связи с уголовным процессуальным правом: их объединяет то, что они выступают юридическим основанием осуществления судебной власти. Это обусловливает наличие в их основе ряда общих межотраслевых организационных и процессуальных принципов. Главные субъекты регулируемых ими правоотношений - суды различных инстанций. Отдельные процессуальные институты этих отраслей (например, подведомственность и доказательства) имеют межотраслевой характер. В качестве главного различительного признака этих отраслей выступает предмет судебной деятельности - вопрос о совершении преступления и спор о праве административном.
Судебное административное право тесно связано со многими другими отраслями материального публичного права, отпочковавшимися от административного права (таможенное, финансовое, налоговое, муниципальное, антимонопольное и др.), а также так называемыми комплексными отраслями (земельное, экологическое, медицинское и т.д.). Эта связь проявляет себя через споры, которые возникают в рамках этих отраслей из отношений "власть - подчинение" и подлежат рассмотрению в судебно-административном порядке.
Таким образом, служебная роль судебного административного права по отношению к материальным отраслям публичного права или отраслям, содержащим публично-правовые властные начала, состоит в защите субъективных прав и законных интересов частных лиц, предоставляемой в порядке административного судопроизводства. Оно служит формой принудительного осуществления обязанностей, неисполняемых в спорных публично-правовых отношениях.
2.5. Судебное административное право как наука
Судебное административное право как наука исторически развивалось в рамках научных исследований по административной юстиции. Термином "административная юстиция" может обозначаться не только юрисдикционный механизм разрешения административных споров или нормативно-правовой комплекс, регулирующий его функционирование, но и определенная совокупность научных знаний о них. Совокупность научных знаний о судебном административном праве при условии их определенной систематизации также может быть обозначена как наука о судебном административном праве. Она может также обозначаться как наука об административной юстиции. В этом случае административная юстиция предстает в виде системы знаний о судебном административном праве, включающем нормы, которые регулируют судоустройство (организационная структура административной юстиции) и судопроизводство по административным спорам.
Для получения статуса науки имеющийся комплекс знаний должен быть концептуально осмыслен, категориально упорядочен и иметь свое теоретическое системообразующее ядро. Соответственно, он должен иметь свой специфический предмет, методы исследования, собственные понятия и логически построенный понятийный аппарат, систему и задачи, свой профессиональный язык и систему специальных терминов, отражающих явления и процессы, с которыми данная наука имеет дело.
Предметом административной юстиции как юридической науки является прежде всего комплекс правовых норм, регулирующий всю систему юрисдикционного разрешения административных споров. В состав данного комплекса входят нормы, регламентирующие как организационное устройство этой системы, так и процесс ее функционирования. Соответственно, в предмет административной юстиции входят нормы судоустройственного административного права и судебного административного процесса в неразрывной связи с практикой их применения и теоретического осмысления.
Административная юстиция как юридическая наука представляет собой систему знаний об осуществлении правосудия по административным спорам, а также деятельности квазисудебных органов по их разрешению. К ее предмету относятся общие вопросы, имеющие теоретическое и практическое значение, такие как: понятие административной юстиции и судебного административного права, формы и модели их организации, предмет административно-юрисдикционной
деятельности, принципы административного судопроизводства, субъекты административно-процессуального правоотношения, административный иск и т.д. Предметную область административной юстиции как науки составляют, кроме того, система источников, теоретические и практические проблемы, связанные с оптимальной организацией и функционированием ее механизма, обоснованием ее инструментальной ценности как института правового государства, определением подведомственности и подсудности споров; взаимодействие с механизмом альтернативного разрешения споров (МАРС) в сфере публичного управления и т.д. К предмету административной юстиции как науки относятся также изучение истории ее возникновения и развития, эволюции ее важнейших институтов.
Таким образом, в число сегментов предмета современной науки административной юстиции с формально-правовой стороны входят:
1) судебное административное право как отрасль права, ее нормы и институты, а также практика применения процессуальных норм;
2) история развития законодательства по вопросам административной юстиции и самой этой науки;
3) история и теория административной юстиции зарубежных стран, а также тенденции развития их судебно-административного законодательства. Эти страны накопили значительный опыт функционирования административной юстиции. Сравнительно-правовые исследования способствуют объективной оценке достоинств и недостатков формирующихся в России институтов судебного административного права.
Задачи административной юстиции как науки призваны конкретизировать ее цель. Она состоит в определении путей и форм дальнейшего развития административного судопроизводства как юрисдикционной технологии и всестороннего совершенствования институтов судебного административного права для обеспечения их наибольшей эффективности при разрешении административных споров.
Приоритетными задачами этой науки являются:
- исследование теоретических и прикладных проблем судебной и квазисудебной форм разрешения споров о праве административном, охраны субъективных публичных прав и порядка управления для совершенствования как законодательства, так и правоприменительной практики;
- анализ структурных элементов своего предмета;
- выявление причин возникновения административных споров и нарушений субъективных публичных прав и разработка мер по их предотвращению;
- сравнительно-правовое исследование моделей административной юстиции в современном мире и выявление ее наиболее демократических, действенных, оптимальных форм;
- изучение истории формирования и развития органов административной юстиции в России и зарубежных странах.
В сфере судебного административного права, как и в других сферах права, результаты сравнительно-правовых исследований имеют значение для их использования при разработке и принятии новых законов, при толковании действующих норм, для юридического образования.
Система административной юстиции как науки должна строиться применительно к изучаемой системе судебно-административного права и включать две части: общую и особенную. Исходя из этого предметно-тематического критерия она может быть структурирована на части и разделы, которые формируются в связи с конкретизацией предмета изучения и выделением специфики познаваемых объектов.
1. Общая часть - это теория судебного административного права. К основам этой теории целесообразно относить такие базовые элементы, как учение:
- об административной юстиции как институте правового государства;
- о судебно-административном праве как отрасли;
- об административной юстиции как юридической науке (предмет, метод, система науки, история ее развития, задачи);
- об источниках судебного административного права;
- о судебно-административных правоотношениях;
- об административной юстиции как институте правового государства;
- об административно-правовом споре (судебно-административная конфликтология);
- о судебной власти, административном правосудии и правовом статусе судов, наделенных административной юрисдикцией;
- о процессуальной форме административной юстиции;
- об организационной структуре административной юстиции;
- об основных тенденциях развития судебного административного права в современном мире.
2. Особенная часть в системе науки административной юстиции включает в себя теоретические разделы, которые в целом адекватны основным институтам судебного административного права в России. Соответственно, их можно представить как учения об отдельных институтах этого права. В частности, это такие разделы, как учение:
- о стадиях процесса и специальных производствах в судебно-административном процессе в общих и
специализированных судах;
- об исполнительном производстве по судебно-административному решению;
- об организации и деятельности квазисудебных органов административной юрисдикции по разрешению административных споров и защите субъективных публичных прав;
- о международной административной юстиции.
2.6. История административной юстиции как науки
1. История административной юстиции как науки в зарубежных странах. Концептуальные основы административной юстиции как науки стали закладываться в первой половине XIX в. во Франции. В этой стране ее возникновение было связано с обоснованием нового подхода к интерпретации принципа разделения властей и передачи судебных функций по разрешению административных споров юрисдикционным органам, входящим в систему исполнительной власти. Сторонники новой модели юрисдикции (Макарель, Корменан и др.) отстаивали идею о том, что наделение обособленных органов в системе исполнительной власти судебными полномочиями не превращает публичную администрацию в судью в собственном деле, а является следствием концепции разделения властей и ее логическим завершением. Отстаивая необходимость новой модели судов - судов административного права, они видели смысл их создания в обеспечении законности в сфере публичного управления, регулируемой новым административным, а не общим правом (А. Шаво, Л. Аукок и Э. Лаферрьер и др.).
В первой половине XX в. среди специальных теоретических работ по административной юстиции выделяются труды Ж. Апплетона, Р. Боннарда, в которых среди основных проблем исследования выступают вопросы административного иска о превышении власти. Во второй половине XX - начале XXI в. во Франции и за ее пределами широкую известность приобретают работы, в которых дается системное изложение организационных и процессуальных вопросов административной юстиции (Ж. Ауби, Р. Драго, Ш. Деббаш, Ж. Риччи, Б. Пакто и др.) и оформление ее как особого отраслевого комплекса правовых норм (Р. Шапо, Ле Бер, Р. Одент и др.) <1>.
--------------------------------
<1> Chapus R. Droit du contentieux administrative. Paris: Montchrestien, 1996; Le Berre H. Droit du contentieux administrative. Paris: Ellipses, 2002.
Концептуальные подходы французской теории административной юстиции в XIX в. нашли поддержку в Германии как в практическом создании административных судов, так и в теоретических построениях немецких авторов (О. Бэр, Г. Функе, Р. Кун, Р. Гнейст, Л. фон Штейн, Г. Аншютц, К. Лемайер и др.).
Так, Р. фон Гнейст отстаивал идею учреждения специальных административных судов и создания самостоятельной судебной ветви административной юстиции. В его концептуальных построениях правовое государство получает трактовку как "государство административной юстиции". Он доказывал, что учение об административной юстиции составляет центр тяжести правильного представления о правовом государстве. Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже XIX - XX вв. внес известный ученый О. Майер, который в знаменитом учебнике "Немецкое административное право" (1894 г.) рассматривал административную юстицию как глобальную часть административного права, как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства.
Идею административной юстиции как инструмента защиты субъективных публичных прав отстаивал австрийский ученый К. Лемайер. Он выделял три неотъемлемых элемента правового государства: участие граждан в образовании воли государства в законодательных учреждениях; участие граждан в решении государственных задач посредством самоуправления; административную юстицию. В качестве института правового государства административная юстиция рассматривалась Лемайером как гарантия субъективных публичных прав граждан от посягательств на них административных органов.
Детальную разработку проблема субъективных публичных прав получила в исследованиях Г. Еллинека. Он провел их классификацию, в основе которой лежит критерий отношений между личностью и государством. Эта классификация не потеряла своего значения и сегодня.
Во второй половине XX в. в Германии формируется публичное право, центральной осью которого становится защита субъективных прав и свобод граждан. Переход от "общества организации" к "обществу индивидов" (П. Бадура) означал отказ от концепции административной юстиции как "объективной административной юрисдикции". В современной Германии среди наиболее известных работ, специально посвященных системному изложению ключевых проблем административной юстиции, следует выделить труды Ф. Хуфена, П. Тетингера и В. Варендорфа; Р. Шмидта, В. Шмитта-Глезера и Г.-Д. Хорна; В. Шенке.
На европейском континенте во второй половине XIX в. и на протяжении всего XX в. административная юстиция выступает как одна из фундаментальных проблем публичного права. Учение о ней превращается в постулат доктрины правового государства. Если в XIX в. принципиальные направления в ее концептуальном осмыслении "задавались" в основном французскими и немецкими учеными, то с конца этого века и начала XX в. ее проблемы все больше становятся предметом самостоятельных теоретических исследований во многих странах Европы.
Так, в Испании одним из заметных самостоятельных исследований в этой области на рубеже XIX - XX вв. стал трехтомный труд Х. Кабалеро-и-Монтеса "Административная юстиция" (1902 - 1904 гг.). В 1950-е гг. Х. Гонсалес Перес издает трехтомный труд "Административное процессуальное право", в котором с позиций общей теории процесса определяет его понятие и содержание как самостоятельной отрасли права. Эта работа Х. Гонсалеса Переса получила широкое признание как в самой Испании, так и за ее пределами, прежде всего в странах Латинской Америки.
Среди испанских авторов второй половины XX - начала XXI в. крупнейший вклад в теорию административной юстиции внес Э. Гарсия де Энтеррия. Наибольшую известность ему принесла книга "Трансформация административной юстиции: от частного исключения до юрисдикционной полноты", в которой раскрываются изменения в доктрине европейской административной юстиции, вызвавшие смену ее парадигмы. Он убедительно доказывает, что на рубеже веков в Европе не
только в доктрине, но и в законодательстве на первый план выдвигается функция защиты субъективных публичных прав, отодвигая на второй план функцию контроля за законностью.
2. История административной юстиции как науки в России. Специальные научные исследования административной юстиции в истории правовой мысли России вплоть до начала XXI в. были неразрывно связаны с выбором ее оптимальной модели, отвечающей укреплению и развитию национальной государственности. В центре этих исследований неизменно стояли вопросы о сущности, целях и функциях административной юстиции, достоинствах и недостатках различных моделей, отражающих специфику ее материальной, организационной и формальной сторон. Соответственно, ключевые проблемы, составляющие предмет этих исследований, группировались тем или иным образом в зависимости от приоритетов практики в рамках концептуальной триады: административный спор - административный иск - административный суд.
Одним из первых серьезных специальных исследований в этой области стала монография Н.О. Куплеваского "Административная юстиция в Западной Европе" (Харьков, 1879 г.). Вслед за этим трудом Н.О. Куплеваского появляется значительное число работ отечественных ученых, посвященных вопросам теории административной юстиции и практике функционирования губернских присутствий со смешанным составом как квазисудебных органов. К концу XIX - началу XX в. в учебники административного права стали включаться разделы, посвященные этому институту.
В этот период начинают складываться два основных теоретических направления в понимании и интерпретации сущности организационной стороны административной юстиции. Одно из этих направлений, возникшее в 80-е гг. XIX в., исходит из узкой трактовки административной юстиции и связывает ее исключительно с деятельностью специальных административных судов (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.А. Лозина-Лозинский, С.П. Покровский, И.Т. Тарасов и др.).
Второе направление в трактовке организационной стороны административной юстиции придерживалось широкого подхода. Так, С.А. Корф полагал, что сущность этого института не зависит от того, какому органу - общему суду или специальному административному - вверяется отправление ее функций. В своем фундаментальном двухтомном исследовании "Административная юстиция в России" он приходит к выводу, что для определения сущности административной юстиции неважно, к какой ветви власти относить этот институт. В одних странах она является функцией судебной власти, в других - исполнительной, в третьих - той и другой. Однако в любом случае административная юстиция "может быть обеспечена лишь деятельностью органа, пользующегося положением судебного, ведь по существу своему она "является "юстицией", правоговорением (jurisdiction), а не управлением" <1>. Среди центральных вопросов его монографического исследования - сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, стороны спора (публичная и частная), административный иск и его пределы. С.А. Корф рассматривал административный иск как средство защиты субъективных публичных прав частного лица - гражданина или организации.
--------------------------------
<1> См.: Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. М., 1910. Т. 2. Кн. 2, 3. С. 461.
Вопрос исковой защиты в досоветский период занимает одно из центральных мест в проблематике теории административной юстиции. Ф.В. Тарановский отстаивал идею административного иска о защите субъективных публичных прав как одного из основополагающих институтов административной юстиции. А.М. Кулишер рассматривал административный иск в спорах о праве субъективном как требование гражданина о восстановлении его права, нарушенного администрацией, независимо от того, были ли причиной правонарушения неправильная оценка обстоятельств дела со стороны администрации или неправильное применение ею закона <1>. Необходимость административного иска, по его мнению, проистекает из потребности полноценного обеспечения и защиты всякого признанного субъективного публичного права.
--------------------------------
<1> См.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска. М., 1913. С. 19.
В контексте понимания административной юстиции как гаранта правового государства в первые десятилетия XX в. в российском правоведении идет формирование теории субъективных публичных прав <1>. В ходе острых дискуссий центр тяжести переносится с преимущественной трактовки субъективного публичного права как права государственного властвования или властного полномочия (А.А. Рождественский) на понимание его прежде всего как права частных лиц в сфере публичного управления (А.М. Кулишер). Причем одни видят в этом праве общественное благо, предоставляемое государством, другие - естественное право человека и гражданина. Так, О.В. Тарановский видел в борьбе частных лиц за субъективное публичное право такой же нравственный долг управомоченного субъекта перед собой и обществом, как и в борьбе за частное право. Борьбу за субъективное публичное право он связывал с большими трудностями и большим риском. Он считал, что "гораздо труднее бороться с произволом администратора, чем с недобросовестностью должника".
--------------------------------
<1> См.: Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913; Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав. М., 1913; и др.
В первой половине XX в. в период между двумя революциями глубокую научную разработку получает широкий круг теоретических проблем института административной юстиции, изучается практика действующих в стране подобий административных судов - присутствий со смешанным составом. Все эти исследования подготовили широкую научную базу для разработки Положения о судах по административным делам, принятого после Февральской революции 1917 г. Временным правительством.
Вопрос об административной юстиции в новом советском государстве являлся актуальным с первых дней его существования. Видные административисты, получившие известность еще в досоветский период (А.И. Елистратов, В.Л. Кабалевский, М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев и др.), отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно институтом административной юстиции. При этом ее предметом должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта.
В 1920-е гг. в послевоенных условиях особое значение для раскрытия сущности института административной юстиции и обоснования необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела известная работа М.Д. Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы" (1924 - 1925 гг.). В этой книге обосновывается теория двух форм административной юстиции: а) начальная форма, представленная различными учреждениями, имеющими административную природу (например, советские земельные комиссии); б) законченная форма, содержащая все необходимые элементы административной юстиции, включая административные суды (модель Франции и Германии).
С точки зрения М.Д. Загряцкова, второстепенным, техническим, а не принципиальным является вопрос о том, кому следует передать рассмотрение судебно-административных дел - специальным административным трибуналам или общим судам. Главное - обеспечить необходимые процессуальные гарантии, защитить субъективные публичные права гражданина, вооружить его административным иском.
Концепция административной юстиции М.Д. Загряцкова в основе своей строилась на постулатах правового государства, как, в принципе, и подход В.А. Рязановского, который пытался, исходя из общей теории юрисдикционного процесса, определить место административной юстиции как части судебного права <1>. Он настаивал на том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) должен подлежать ведению общих судов, в которых могут формироваться особые отделения или коллегии по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам.
--------------------------------
<1> Рязановский В.А. Единство процесса: Очерки // Труды профессоров Иркутского университета. Иркутск, 1920. Вып.
I.
Однако уже в 1920-е гг. любые идеи о возможности и необходимости встроить институт административной юстиции в советскую государственную систему начинают встречать сильное сопротивление как со стороны государственных деятелей, так и в идеологически ангажированных научных кругах (Е. Носов, Н.П. Карадже-Искров, А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, А.С. Турубинер и др.). Отдельные попытки построить теорию социалистической административной юстиции постепенно сменяются идеологическими установками о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим строем. "Суд гражданский, - писал Е. Носов, - защищает субъективные частные права индивидуума, суд административный создается для защиты субъективных публичных прав, т.е. прав, возникающих в плоскости соприкосновения с властью, - таков тот стержень, вокруг которого наматываются все логические и исторические понятия административной юстиции" <1>. Однако в социалистическом государстве в отличие от буржуазного, "индивидуалистического", нет "почвы для субъективных публичных прав". Административный иск Е. Носов рассматривал как известный "выпад против администрации", поэтому в советском государстве он "казался бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно".
--------------------------------
<1> См.: Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. N 4. С. 70.
Интерес к проблемам административной юстиции возобновился в послевоенный период, когда была предпринята попытка унифицировать законодательство о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны. В 1946 г. А.Ф. Клейнман аргументирует положение о том, что в советском праве есть административный процесс и связанный с ним административный иск. Он утверждал, что в советском праве административный процесс наряду с гражданским и уголовным процессом и судоустройством образует ветвь процессуального или судебного права.
Идея теоретического обоснования административного иска и административной юстиции в советском праве встретила резкую критику со стороны ортодоксальных сторонников гражданского процесса. С.Н. Абрамов заявлял в 1947 г., что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции и административного процесса, а "попытки обосновать на почве действующего права наличие в СССР указанных институтов могут принести только вред".
Тем не менее во второй половине 1950-х гг. в связи с развенчанием культа личности Сталина встает вопрос об укреплении законности в сфере управления и вновь появляются работы, реабилитирующие административную юстицию (М.И. Пискотин, М.Д. Шаргородский, М.С. Строгович и др.).
Вопрос о расширении компетенции суда в области разрешения административно-правовых споров начинает активно обсуждаться в теоретической и отраслевой литературе в связи с предпринятым с конца 1950-х гг. пересмотром действующего законодательства и новой его кодификации. В этот период происходит окончательная реабилитация института административной юстиции, а сам термин постепенно входит в научный оборот. Широкую известность в этот период приобретает исследование Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" (М., 1964).
Заметную роль в изучении института административной юстиции в советский период сыграли работы В.И. Ремнева "Право жалобы" (М., 1964) и "Социалистическая законность в государственном управлении" (М., 1979). Он полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействие) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. В целях дальнейшего развития этого института В.И. Ремнев предлагал создать в общих судах специальные составы по административным делам.
Одной из широко известных работ этого периода стала монография Д.М. Чечота "Административная юстиция" (1973 г.). В ней предлагается определение административной юстиции, в котором на первый план в качестве ее ведущего признака выдвигается не наличие каких-либо специальных органов по рассмотрению административных споров, а особый судебный процессуальный порядок их разрешения в юрисдикционных органах. В результате под определение административной юстиции подпадает соответствующая деятельность как специальных административных судов, так и общих судов и квазисудебных органов.
Комплексное видение проблем административной юстиции было также представлено в работах М.С. Студеникиной
<1>, Д.Н. Бахраха и А.Т. Боннера, которые понимали под ней "разрешение административно-правовых споров в специальной процессуальной форме юрисдикционными органами, независимыми от органов государственного управления ("активной администрации")" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 152.
<2> Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования // Советское государство и право. 1975. N 8. С. 13.
Появление этих работ свидетельствовало об устойчивой тенденции, ведущей к формированию в русскоязычной литературе концепции, которую можно условно обозначить как "плюралистическая теория административной юстиции". Суть ее такова: административная юстиция как институт разрешения споров о праве между гражданами и исполнительной властью существует в современном мире в виде определенного множества более или менее развитых организационно-правовых форм и реализует себя в защите нарушенного права и законности посредством судебного или квазисудебного разбирательства дел. В конкретных странах административная юстиция организуется по-разному и проявляет себя через деятельность административных судов общей и специальной юрисдикции, общих судов, квазисудебных органов.
В последующие годы продолжаются исследования по теории административной юстиции, по определению приоритетных подходов к построению ее организационной структуры в советской и постсоветской России и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в условиях перестройки государства. Это работы Н.Г. Салищевой, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, А.А. Демина, В.В. Скитовича, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и др.
Предпринимаются попытки комплексного осмысления советской административной юстиции как самостоятельного явления. В 1990-е гг. появляются учебники административного права, содержащие разделы об административной юстиции
<1>. Теория административной юстиции в России, сделав исторический вираж, стала постепенно выходить на отметку, заданную теоретическими исследованиями отечественных авторов конца XIX - начала XX в.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. Ч. 1. С. 57 - 61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996.
В конце XX - начале XXI в. в российской науке административной юстиции расширяются теоретические и прикладные исследования и складывается целый ряд научных школ.
Так, во второй половине 90-х гг. XX в. идет процесс формирование школы административной юстиции в Воронежском университете. В 1998 г. выходит получившая широкую известность монография Ю.Н. Старилова, посвященная проблемам теории административной юстиции. В рамках этой школы значительное внимание уделяется вопросам административного судопроизводства (О.Н. Бабаева, Н.П. Заряева, Ю.Д. Надольская, А.В. Орлов, Д.В. Уткин) и административного процесса (Ю.В. Святохина) и др.
В Институте государства и права РАН благодаря усилиям Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой формируется научное направление - исследование проблем административной юстиции и административного судопроизводства.
Во второй половине 90-х гг. в РУДН начинает складываться научное направление теоретических и сравнительно-правовых исследований административной юстиции <1>. В рамках этого направления исследуются концептуальные вопросы предмета административной юстиции, административного иска (Н.И. Тунина), превышения власти (Д.Б. Попиашвили), служебного спора (С.Н. Линецкий), проводятся диссертационные сравнительно-правовые исследования административной юстиции в арабских странах (Ахмад Наваррах), в Великобритании (Е.Н. Устюжанина), в Новой Зеландии (И.Н. Шмелев), в Австралии (Е.Н. Муратова) и др.
--------------------------------
<1> См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М.: РУДН, 1997; Он же. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М.: РУДН, 2000.
Проблемы административной юстиции как самостоятельного правового явления оказываются также в центре внимания ученых северной столицы, и начинает формироваться Санкт-Петербургская школа административной юстиции, основы которой заложили работы Л.А. Николаевой и А.К. Соловьевой.
Значительное внимание теоретическим и прикладным вопросам, предметной, организационной и процессуальной сторонам административной юстиции на рубеже XX - XXI вв. уделяется в работах и многих других российских авторов, на уровне как научных статей, так и монографических исследований (Е.Б. Абросимова, Е.Б. Лупарев, А.Ф. Ноздрачев, В.В. Скитович, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, М.А. Штатина и др.). В последнее десятилетие было успешно защищено значительное число кандидатских и докторских диссертаций по вопросам административной юстиции и правового регулирования судебно-административной деятельности, вышли в свет солидные сборники научных трудов и материалов международных и всероссийских конференций и семинаров, посвященных проблемам административной юстиции.
Таким образом, в современной России идет активный процесс формирования науки административной юстиции как систематизированной совокупности знаний о регулировании общественных отношений, связанных с защитой субъективных публичных прав частных лиц и обеспечением законности в сфере публичного управления. Она становится необходимой теоретической основой новой отрасли российского права - судебного административного права.
2.7. Административная юстиция
(судебное административное право) как учебная дисциплина
В учебных заведениях различных стран мира учебная дисциплина, посвященная изучению проблем организации административной юстиции и отправления административного судопроизводства, преподается под различными названиями. В зарубежных странах наиболее распространенными являются такие ее обозначения, как: "административная юстиция" (например, в Парижском, Пизанском и Лиссабонском университетах); "административный процесс", понимаемый как
судебный административный процесс по разрешению административных споров (например, Университет Малаги в Испании); "административно-процессуальное право" с ориентацией на раскрытие формальной (процессуальной) стороны административной юстиции (Болонский университет в Италии; Национальный автономный университет Мехико, Свободный университет в Колумбии и др.); "право административных споров", "право административной юстиции", или "судебное административное право" (Автономный индейский университет Мехико, Университет Бордо-4, Университет Санта-Мария в Каракасе и др.).
В современных российских вузах также существуют различные подходы к обозначению учебной дисциплины, связанной с изучением проблем организации административной юстиции и отправления административного судопроизводства. В отличие от зарубежных стран в российских вузах существует значительное различие в содержании дисциплин, обозначаемых как "административная юстиция" и "административно-процессуальное право (административный процесс)". Эти различия связаны с традицией, идущей из советской истории, когда судебный административный процесс легально отсутствовал, поскольку по общему правилу закон не допускал оспаривать действия органов государственного управления в суде. Понятием "административный процесс" обозначалась только деятельность органов государственного управления по разрешению индивидуальных административных дел, включая дела по разрешению жалоб и привлечению к штрафной административной ответственности.
В ряде российских вузов в последние десятилетия были разработаны специальные программы дисциплины "Административная юстиция" (РУДН, Воронежский госуниверситет, Кемеровский госуниверситет, Омский юридический институт и др.). В качестве предмета административной юстиции в ее судебной форме рассматривается административный спор, а сама она трактуется прежде всего как судебная административно-спорная юрисдикция. Тем самым предметная, организационная и процессуальная (судопроизводственная) стороны административной юстиции раскрываются в категориях и конструкциях, свойственных для ее интерпретации в досоветской теории, и гармонизируются с ее пониманием в зарубежных странах.
Со вступлением в силу КАС РФ в ряде вузов были разработаны курсы, посвященные исключительно вопросам административного судопроизводства и акцентирующие внимание главным образом на судопроизводственной ("технологической") стороне административной юстиции. В этом случае для обозначения учебной дисциплины используется понятие "Административное судопроизводство" (УрГЮУ, ВГУЮ (РПА) Минюста России). При этом в отдельных случаях в силу исторически сложившихся стереотипов место современной системы судебного административного процессуального права трактуется ограниченно и ему отводится роль всего лишь подотрасли гражданского процессуального права <1>. Такой подход в современных условиях существенно принижает значение судебного административного права как права, регулирующего административное судопроизводство, которое на конституционном уровне признано самостоятельной формой осуществления судебной власти, а не видом гражданского судопроизводства.
--------------------------------
<1> См.: Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 6.
Несмотря на существующие различия в подходах, во всех случаях в рамках преподаваемых дисциплин раскрываются в большей или меньшей степени теоретические вопросы административной юстиции, ее организационная структура, компетенция юрисдикционных органов по разрешению административных споров, система административных исков, специфика судебного (юрисдикционного) процесса и его видов.
Предмет судебного административного права как учебной дисциплины составляют отобранные из имеющихся результатов научных исследований и дидактически систематизированные знания о юридических нормах, регулирующих механизм разрешения административных споров, а также о состоянии самой науки, проблемах и тенденциях ее развития. Соответственно, эта учебная дисциплина представляет собой дидактически систематизированное изложение основ имеющихся научных знаний, ориентированное на обучающихся. Из этого следует, что предметом судебного административного права как учебной дисциплины являются изложенные в определенной логической последовательности знания о материальной, организационной и формальной (процессуальной) сторонах административной юстиции.
Целью этой дисциплины является формирование, развитие и закрепление у учащихся сложившихся в науке представлений, категорий, юридических конструкций и рекомендаций по профессиональному применению норм действующего законодательства для разрешения споров о праве административном и защиты от нарушений прав и законных интересов в регулируемых им правоотношениях.
Задачами данной дисциплины в первую очередь являются:
- овладение обучающимися глубокими и системными знаниями теории административного судопроизводства, получение знаний о механизме административного правосудия, о сущности, формах и методах административно-юрисдикционной деятельности судов и квазисудебных органов;
- приобретение обучающимися устойчивых навыков и умений применения судебно-административного законодательства в процессе разрешения споров о праве административном.
В соответствии с современным уровнем научных знаний об административной юстиции учебная дисциплина, представляющая ее как судебное административное право, предполагает включение в ее структуру двух частей: общей и особенной. Общая часть включает теоретические положения о понятии, признаках, функциях и значении административной юстиции как элемента и гаранта правового государства, ее характеристике как особой отрасли права - судебно-административного права, моделях ее организации в России и зарубежных странах, особенностях процессуальной формы и принципах ее построения. Особенная часть раскрывает особенности процессуальных производств по отдельным категориям административно-спорных дел.
Дата: 2018-09-13, просмотров: 9791.