Область государственных и муниципальных финансов многопланова и охватывает собой целый спектр направлений, в том числе и во взаимосвязи с коммерческими структурами и негосударственными некоммерческими организациями. Однако, рассмотрим те аспекты системы, которые не направлены непосредственно на задачи извлечения дохода, в том числе фискальными методами.

Бюджетирование как и любая другая плановая деятельность в государственных и муниципальных структурах, обладает рядом характерных особенностей. Отличительные признаки методики и практики бюджетирования обусловлены характерными признаками государственных и муниципальных организаций. И здесь уже справедливым представляется ввести конкретизированное понятие о государственных и муниципальных финансах. Государственные финансы - это экономические отношения по формированию и использованию централизованных фондов денежных средств, предназначенных для обеспечения выполнения государством его функций. Целевые установки, на которых основывается осуществление бюджетирования в государственных и муниципальных структурах, имеют иную и куда более усложнённую направленность, нежели в негосударственных коммерческих предприятиях, либо в коммерческих организациях, учредителем которых являются органы государственной власти или местного самоуправления, но действуют которые как коммерческие структуры.

В первую очередь при рассмотрении вопроса об особенностях бюджетирования следует обратить внимание на признак источника финансирования как один из главенствующих при осуществлении выбора методики. Собственно говоря, вопрос источника финансирования в данном случае самым непосредственным образом связан с двумя понятиями: организационно-правовой структурой субъекта и собственником его основных имущественных фондов. Внешняя доходность государственной или муниципальной организации может быть двух видов: бюджетные ассигнования либо получение дохода от сторонних юридических или физических лиц. Наполнение бюджета также имеет двоякий характер источников: Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы. В современных условиях предоставление государственных и муниципальных услуг может оказываться гражданам и юридическим лицам как на безвозмездной, так и на платной основе, принося доход в бюджет и внебюджетные фонды. Бюджет по сути своей - стержневое понятие в осуществлении деятельности финансовой системы государства. Бюджетная система государства, в свою очередь, складывается как совокупность бюджетов всех уровней от федерального до бюджета отдельного учреждения.

В связи с этим необходимым представляется рассмотреть вопрос о нормативно-правовом регулировании в Российской Федерации осуществления бюджетирования и использования его результатов. Сразу следует сделать оговорку, что законодатель на даёт определения понятию бюджетирования. Зато в законодательстве присутствует определение термина «бюджетный процесс»: регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. С некоторой долей допустимости можно принять этот термин за синоним осуществления бюджетирования, при этом следует понимать под бюджетированием процесс не только проведения мероприятий по планированию, но и по исполнению бюджетов и контролю за их исполнением.

Поскольку наша страна является федеративным государством, логично предположить существование трёх основных типов бюджетов: федерального, субъектов федерации и муниципальных образований. Все вместе они составляют единую бюджетную систему страны, существование которой получило юридическое оформление через Бюджетный кодекс РФ и термин «бюджетная система» включён в терминологию бюджетного законодательства.

Плановые и отчётные документы бюджетирования в государственных и муниципальных структурах в отличие от организаций иных форм собственности и административно-правовой организации имеют особый юридический статус. Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Масштаб финансовых операций при этом не имеет значение, значение имеет правовой статус организации, принимающий плановый документ в форме бюджета. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Учреждения и организация, учредителями которых являются государственные властные и муниципальные органы, оказываются в орбите действия бюджетных актов, имеющих силу законодательных документов. Но при этом законодатель не оставляет перед властными исполнительными структурами всех уровней других вариантов методик планирования финансов кроме бюджетирования.

Однако, и в самом бюджетировании за последние несколько лет происходят изменения акцентов. В организации деятельности государственных и муниципальных учреждений и организаций в настоящее время преобладает курс на осуществление бюджетирования по методу ориентированности на конечный результат. В первом десятилетии 2000-х гг. осуществлялось реформирование бюджетной системы России. Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ». Ориентированность на результат предполагает смену основных показателей с числовых значений расходных статей на масштаб реализации государственной (муниципальной) услуги.

В результате нормами законодательства РФ предоставлена достаточная степень свободы действий всем субъектам бюджетной сферы в распоряжении финансовыми средствами. Законодатель предусмотрел три основные формы существования государственных и муниципальных учреждений: казённые, бюджетные и автономные. Казённое учреждение по своим обязательствам отвечает имеющимися денежными средствами, за него субсидиарную ответственность несёт учредитель при недостатке средств; бюджетное учреждение отвечает всем своим имуществом, за исключением особого ценного, принадлежащего учредителю, субсидиарную ответственность учредитель несёт за вред, принесённый гражданам; автономное же учреждение по своим обязательствам отвечает всем имуществом, кроме недвижимого от учредителя, с ответственностью по обязательствам в связи с компенсацией за ричинённый вред гражданам ситуация та же, что и с бюджетными. Основное отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных состоит в том, что только первые будут финансироваться из бюджета по «расходному принципу», т.е. согласно бюджетной смете. Автономные и бюджетные учреждения должны получать финансовые ресурсы для оказания государственных услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Соответственно, наиболее независимы в отношении пользовании финансами, согласно действующего законодательства РФ, автономные учреждения.

Поскольку бюджет на первых этапах своего осуществления представляет собой плановый документ, в какой-то степени прогнозирующий желаемую будущую реальность, он непременно задаёт некую расчётную модель этой реальности. На уровне властных субъектов планирования модель эта представляет собой предусмотренную законодательством форму бюджета.

Но и сам процесс бюджетирования может быть смоделирован в соответствии с предъявляемыми требованиями и заложенными в нём принципами. Принимая во внимание цикличность бюджетирования и необходимость соблюдения принципа непрерывности, целесообразно рассмотреть вопрос о постадийном осуществлении бюджетного процесса.

Собственно говоря, принципы бюджетной системы РФ сформулированы самим законодателем и могут быть использованы как принципы организации процесса бюджетирования на уровне федеральном, региональном, местном и конкретного государственного или муниципального учреждения. Это принципы:

- единства бюджетной системы;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав;

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджета;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Модель бюджетирования можно представить и как поэтапный процесс. Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:

1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);

2) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки);

3) предоставление услуг (достижение результатов);

4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).

Все органы государственной власти и местного самоуправления на каждой стадии процесса бюджетирования имеют свои полномочия, сформулированные в Бюджетном кодексе РФ: «бюджетные полномочия - установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса». Непосредственно подчинённые каждому ответственному участнику бюджетного процесса учреждения и организации также участвуют в бюджетном процессе, предоставляя планы развития и отчёты по их выполнению, а также составляя бухгалтерскую и иную отчётность о своей деятельности и деятельности входящих в них подразделений.

Распределение бюджетного процесса на стадии или этапы в условиях цикличности и временной определённости позволяет формулировать понятие о модели процесса бюджетирования как современного представления об организации этого процесса. Реформа бюджетной сферы и продолжающиеся преобразования также актуализируют тезис о создании модели процесса бюджетирования. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Модель бюджетирования, ориентированного на результат будет предполагать не только точное выполнение количественных показателей, но и мониторинг изменений социальной среды и её потребностей. Изученные результаты реализации бюджета впоследствии должны фиксироваться в виде числовых показателей, но абстрагирование в данный набор показателей должен сохранять информацию о социальных потребностях, удовлетворяемых при помощи государственных и муниципальных услуг в рамках государственных и иных программ.

Одно из центральных мест в модели процесса бюджетирования, ориентированного на результат отводится изменениям в бюджетной классификации. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В бюджетную классификацию РФ законодателем включены следующие классификационные группы:

- классификация доходов бюджетов;

- классификация расходов бюджетов;

- классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

- классификация операций публично-правовых образований (класс-сификация операций сектора государственного управления). В некоторой степени можно считать данную схему бюджетной классификации основой для формирования модели бюджетирования. Совершенствование моделирования процесса бюджетирования происходит по следующим основным направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Таким образом модель процесса бюджетирования, создающего плановый документ, ориентированный на результат, должна использовать усовершенствованную бюджетную классификацию, рассчитанную на гармоничное распределение ресурсов и их источников, учитывающую использование механизмов повышения надёжности - совершенствования среднесрочного планирования при дифференциации бюджетов, включающую в себя систему и критерии оценок, учитывать кроме сбора и обработки информационных данных учитывать необходимость разработки и соблюдения эффективных процедур и регламентов осуществления бюджетирования.

Планирование и программирование использования муниципальной собственности

Планирование использования муниципальной собственности заключается в определении желаемых параметров состояния объектов собственности в будущем и установлении методов, способов и сроков достижения данного состояния, т.е. необходимо определить цели и пути их достижения. Программирование использования муниципальной собственности включает разработку программ эффективного управления объектами муниципальной собственности. Программирование является одной из форм планирования и может быть комплексным, охватывающим социально-экономическое развитие в целом, и целевым, направленным на решение определенных проблем.

Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя прогнозирование, текущее и стратегическое планирование.

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3 - 5 лет) и долгосрочные (до 10 - 15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.

При разработке стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития рассматривается вопрос стратегического выбора пути развития муниципального образования. Две крайние позиции в этом вопросе могут быть следующими:

- сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);

- полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).

На самом деле, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий. С учетом этого должны быть определены основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и наиболее реалистический (средний).

В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например "Жилище", "Здравоохранение" и т.п. На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.

Бюджетный кодекс РФ 2004 года предусматривает обязательную разработку перспективного финансового плана развития муниципального образования на трехлетний (среднесрочный) период. Этот план разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития территории на тот же период. Прогноз разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз ежегодно корректируется со сдвигом планового периода на год вперед. При разработке финансового плана учитываются дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом.

Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.

При разработке прогноза комплексного социально-экономического развития важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее они конкретизируются по направлениям (целевым программам).

Для большинства муниципальных образований, особенно с моноотраслевым характером экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы.

Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и с прогнозом на 2 последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять программные мероприятия, срок реализации которых превышает 1 год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, здравоохранения и т.д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.

Существенным элементом плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный годовой план социально-экономического развития территории вместе с прогнозом на 2 последующих года и целевыми программами вносится главой администрации на рассмотрение представительного органа муниципального образования одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и финансовым планом на 2 последующих года. Эти документы должны утверждаться совместно.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований.

Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и являются составными частями соответствующих планов. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.

Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы:

- описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

- социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;

- цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;

- система программных мероприятий;

- механизм реализации программы;

- ресурсное обеспечение программы;

- оценка социально-экономической и экологической эффективности программы;

- организация управления программой и контроль хода ее реализации.

Муниципальная целевая программа должна иметь паспорт, составляемый по специальной форме. Важнейшей ее составляющей является система целевых индикаторов и показателей, характеризующих ее эффективность. Это требование связано с необходимостью повышения результативности бюджетных расходов.

Муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям:

- создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

- нормативно-правовые преобразования;

- содействие реформированию промышленности;

- развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства и т.п.

При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т.д.

Реализация планов социально-экономического развития муниципальных образований, а также отдельных целевых программ требует привлечения инвестиций. Муниципальная власть заинтересована в привлечении инвестиций на свою территорию. Кроме решения конкретных задач каждого инвестиционного проекта, инвестиции обеспечивают занятость населения и пополнение местного бюджета. Деятельность органов местного самоуправления по привлечению и наиболее эффективному использованию средств, вкладываемых на территории муниципального образования, составляет суть муниципальной инвестиционной политики.