(Ростовская область)

Теоретический блок

Недавние реформы, изменившие практику распределения властных полномочий, существенно трансформировали систему социальной защиты населения в России. Реформой фактически осуществлен перенос правовой и финансовой ответственности в сфере социальной защиты с федерального уровня государственной власти на региональную власть, а также муниципалитеты.

К региональной категории были отнесены в частности и дети-сироты. Хотя законодательную базу социальной защиты детства на сегодня продолжают составлять «Конвенция ООН о правах ребенка», «Семейный кодекс Российской Федерации», Федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации», новая «Национальная программа поддержки детей-сирот», однако в связи с разграничением полномочий была разработана соответствующая региональная законодательная база.

В ведении региона была сохранена социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляемая в Ростовской области на основании следующих областных законов: «О ежемесячной денежной выплате опекунам (попечителям)», «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях», «О социальном обслуживании населения Ростовской области», «О социальной поддержке детства в Ростовской области». Все муниципальные учреждения государственной поддержки детства в связи с разграничением полномочий были реорганизованы в областные, и непосредственно подчиняются областным министерствам и ведомствам, а их учредителем является администрация Ростовской области. Таким образом, например учреждения государственной поддержки детства в Ростовской области были возвращены с муниципального на региональный уровень, хотя в практиках их деятельности это мало что изменило – они как были встроены в довольно жесткую ведомственную вертикаль, подотчетны структурам регионального уровня, получали от них указания и рекомендации, так и продолжают это делать в новом статусе. Перемены эксперты связывают лишь с особенностями финансирования, но не направлений деятельности.

По мнению чиновников областной администрации, среди причин, по которым дети становятся социальными сиротами, главная – рост числа асоциальных семей, где родители либо лишены родительских прав, либо находятся в местах лишения свободы.[56]

Начиная с принятия Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорно­сти и правонарушений несовершеннолетних» от 24.06.1999 года № 120-ФЗ, которым определены органы и учреждения системы профилактики и направления их деятельности, в Ростовской области начато формирование собственной нормативно-правовой базы по профилактике социального сиротства. Интересно, что по результатам проведенных нами интервью можно заметить, что чиновники в целом высказывают значительно более высокий уровень удовлетворенности состоянием нормативно-правовой базы, чем специалисты-практики, осуществляющие непосредственную работу с разными категориями детей из семей группы риска. Последние указывают на недостаточность регламентации их деятельности, нечеткость в разграничении полномочий в сфере профилактики сиротства.

В то же время, еще в 2002 г. заинтересованные министерства и ведомства области начали обсуждать проблемы разграничения полномочий, в связи с чем на заседании областной межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав 20.06.02 утвержден «Порядок межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики по выявлению, дальнейшему устройству и реабилитации безнадзорных и беспризорных детей в Ростовской области». Постановлением Администрации области от 24.04.02 № 192 утвержде­ны «Комплексные мероприятия по профилактике безнадзорности и правонару­шений несовершеннолетних на 2002-2003 годы».

С 1 июня 2002 г. в Ростовской области функционирует единый областной банк данных безнадзорных и беспризорных детей, созданный на основании постановления администрации Ростовской области № 233 от 20.05.2002 г. «Об утверждении Положения о едином областном банке данных безнадзорных и беспризорных детей». В формировании единого банка данных участвуют все ведомства, входящие в систему профилактики безнадзорности. Операторами банка данных являются территориальные органы социальной защиты населения. Единый областной банк данных сосредоточен в министерстве труда и социального развития области. 

Министерство общего и профессионального образования Ростовской области совместно с органами управления здравоохранения и внутренних дел с 1998 года осуществляют на территории области Социально-педагогический мониторинг (СПМ) в соответствии с постановлением губернатора области от 28.07.1998 года № 283. В частности в 2005 году выявлены 441 человек из числа не обучающихся детей школьного возраста или 0,13% от общего количества детей. За время осуществления СПМ их количество уменьшилось почти в 13 раз.

Во всех муниципальных образованиях области создана нормативная база по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, принимаются организационные и административные меры воздействия по привлечению в школу детей. Результаты СПМ регулярно рассматриваются на заседаниях муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Особое внимание ГУВД Ростовской области направлено на меры по повышению эффективности индивидуально-воспитательной работы в образовательных учреждениях. Важная роль при этом отводится новой службе – инспекторам по делам несовершеннолетних в образовательных учреждениях, т.н. «школьных инспекторов». Их задачей является предупреждение и пресечение правонарушений и преступлений в учебных заведениях и на прилегающих территориях, контроль за поведением «трудных» подростков как по месту жительства, так и по месту учебы.

Ключевым правовым документом, разграничивающим полномочия в сфере профилактики социального сиротства, является решение коллегии Администрации Ростовской области № 18 от 10.04.06 «О состоянии и мерах по улучшению профилактики безнадзорности и беспризорности среди несовершеннолетних в Ростовской области». Согласно этому решению Областная межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, министерства и ведомства системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних должны разработать нормативно-правовые акты, усиливающие ответственность родителей, не выполняющих обязанности по обучению, воспитанию и содержанию детей, и инициировать их принятие на федеральном уровне; осуществлять планирование и методическое обеспечение работы с неблагополучной семьей, организовать освещение в СМИ вопросов семьи и здорового образа жизни. На Министерство труда и социального развития области возложена работа по формированию единого областного банка данных безнадзорных, беспризорных детей, открытие новых учреждений (СРЦ) и внедрение новых форм работы в учреждениях системы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (группы дневного пребывания, семейные воспитательные группы). Министерство общего и профессионального образования области отвечает за разработку системы критериев отнесения семей к категории «находящиеся в социально опасном положении», ведение единого областного банка данных семей, находящихся в социально опасном положении и развитие различных форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Комитету по молодёжной политике Администрации Ростовской области вменена организация работы волонтерских отрядов, молодёжных и детских общественных организаций по выявлению молодых семей и несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, дежурству в лечебных учреждениях, патронаж студенческими (трудовыми) отрядами несовершеннолетних, попавших в социально опасное положение.

Еще один важный нормативно-правовой документ, распределяющий функции в системе профилактики – решение коллегии Администрации Ростовской области № 40 «О мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Ростовской области» от 21.08.2006. На коллегии было принято решение об открытии Дома ребенка в г. Волгодонске как результат прокурорской проверки Домов ребенка в г. Ростове, выявившей нарушения санитарно-гигиенических условий в существующих. Результаты этой проверки также показали, что количество «отказных» детей в Ростовской области в последние годы возросло на 20%[57]. Дефицит мест в Домах ребенка особенно усилился в связи с отменой международного усыновления в Ростовской области с 2007 г.

Министерство общего и профессионального образования получает значительный импульс в развитии института приемной семьи (в том числе информационное обеспечение в СМИ) и именно с 2006 г. можно наблюдать рост количественных показателей в этом направлении. Как показывают данные интервью, именно создание сети приемных семей воспринимается в системе образования как одно из важнейших средство профилактики сиротства. В начале 2007 года в г. Ростове был создан областной «Центр по определению детей-сирот в семьи», деятельность которого осуществляется на средства гранта Общественной палаты РФ, выигранного Ростовским отделением Детского фонда.

Выступая на заседании коллегии Администраци РО с докладом «О задачах деятельности органов управления образованием по совершенствованию профилактики семейного неблагополучия, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, злоупотреблений психоактивными веществами и пресечению незаконного оборота наркотиками в образовательной среде в 2007 году» начальник управления общего и специального образования Мазаева М.А. называет следующие недостатки в системе профилактики:

ü нормативно-правовое обеспечение профилактической деятельности является недостаточным, а в ряде территорий - носит эпизодический характер;

ü целевые программы или комплексные меры были приняты в 2002-2004 г и нуждаются в обновлении; как правило, мероприятия программ не финансируются; не проводится анализ исполнения мероприятий (вообще мало аналитической информации);

ü недостаточная доступность правовой информации для специалистов, координирующих профилактическую работу, что приводит к слабому знанию законодательства.

Приоритетной задачей является систематизация системы сбора, учета и анализа информации о детях, находящихся в социально опасной ситуации (несовершеннолетние, необучающиеся в образовательных учреждениях, беспризорные и безнадзорные дети, совершившие самовольные уходы).

В 2007 году на областном и муниципальном уровнях создан банк данных о семьях и детях, находящихся в социально опасном положении. Областной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав утверждены критерии и порядок формирования единого областного банка (решение №1 от 23.03.2007). Координирует работу в этом направлении также Министерство общего и профессионального образования Ростовской области.

Принятый 1 января 2008 г. Областной закон «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области» передает все функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан – министерству общего и профессионального образования области, в отношении совершеннолетних недееспособных граждан – министерству здравоохранения, в отношении совершеннолетних нуждающихся по состоянию здоровья в посторонней помощи граждан - министерству труда и социального развития области. Такое разграничение полномочий сохранило ведомственную принадлежность органов опеки и попечительства, и в то же время – проблемы межведомственного взаимодействия. Интересно, что в данном законе применяются как непересекающиеся понятия «дети-сироты и оставшиеся без попечения родителей», «несовершеннолетние, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации». Одна из основных задач органов опеки и попечительства теперь: «проведение работы по профилактике социального сиротства, жестокого обращения с детьми» (а всего таких задач 32!). Учитывая малочисленность подразделений опеки и попечительства в муниципальных образованиях, вызывает большое сомнение возможность органов опеки исполнить в полном объеме все возложенные на них полномочия. Неудивительно, что в интервью специалистов других ведомств (социальной защиты, здравоохранения) часто высказывалось недовольство по поводу того, что органы опеки несвоевременно и не в полном объеме выполняют свои обязанности. 

Следует отметить, что в 2008 г. также были внесены изменения в ряд законодательных актов Ростовской области, которые увеличивают выплаты приемным семьям, опекунам и попечителям, малоимущим семьям, что несомненно положительно скажется на положении детей. Кроме того, внесенное в Областной закон от 22 октября 2005 года № 369-ЗС «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях» изменение, заменяющие определение ребенка «имеющий отклонения в психическом или физическом развитии» на «с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющего недостатки в физическом и (или) психическом развитии», свидетельствуют о стремлении донских парламентариев устранить дискриминирующие определения[58].

К сожалению, в Ростовской области не разработано ни одной самостоятельной программы на областном уровне, направленной на профилактику сиротства. Приоритетом области является профилактика правонарушений среди подростков. Поскольку область является «пионером» ювенальной юстиции, здесь принята «Областная целевая программа профилактики правонарушений в Ростовской области на 2007-2010 годы» утверждена Областным законом от 15.03.07 № 652-ЗС. Одна из задач этой программы «воссоздание системы социальной профилактики правонарушений, направленной, прежде всего на активизацию борьбы с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, преступностью, безнадзорностью, беспризорностью несовершеннолетних, незаконной миграцией и ресоциализацию лиц, освободившихся из мест лишения свободы», хотя и декларирует профилактику безнадзорности, однако ожидаемые конечные результаты и показатели оценки эффективности программы не включают никаких показателей, связанных с профилактикой безнадзорности.   

В то же время в Ростовская область стала одним из 11 регионов, где реализуется проект партии Единая Россия «Семьи и дети группы риска». По словам координатора проекта в Ростовской области депутата Государственной Думы РФ Михаила Емельянова: «Проект касается всесторонней работы с детьми из неблагополучных семей, либо с теми, у кого нет родителей. Всё это делается для того, чтобы они не вовлекались в преступную или антиобщественную деятельность. Проект предполагает комплекс мер, в том числе и образование общественных институтов для работы с такими детьми, прикрепление кураторов и наставников. Кроме того, предполагается работа с детскими домами и взаимодействие соответствующих инспекций по делам несовершеннолетних. Предусмотрены и бюджетные средства»[59]. Проект реализуется в г. Таганроге и Азове и Азовском районе. Ключевая роль в его реализации принадлежит комиссиям по делам несовершеннолетних.

Практический блок

Основные вопросы:

1. Какие законодательные акты Ростовской области составляют правовую основу системы государственного обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей в регионе?

2. Расскажите о банках данных соответствующих категорий детей и семей, существующих в Ростовской области. Для чего необходимы такие банки данных и как они используются?

3. Раскройте основные направления деятельности и полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ростовской области.

4. Какие изменения произошли с января 2008 г. в сфере опеки и попечительства? Какими законодательными актами они регулируются? Каковы последствия этих изменений для организации работы по опеке и попечительству в области?

5. Охарактеризуйте нормативно-правовую базу Ростовской области в сфере поддержки семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Какие гарантии и льготы существуют в регионе для опекунов (попечителей), и приемных семей?

Практическое задание 1:

Областными и федеральными законодательными актами регулируется охрана прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Ростовской области. В регионе разработана нормативная документация по региональным льготам и натуральному обеспечению. Познакомьтесь с особенностями регионального льготного обеспечения детей-сирот и составьте подобные таблицы для других льготных категорий: малообеспеченных семей, опекунов (попечителей), приемных родителей.

Практическое задание 2:

Проанализируйте Областной закон «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области» от 21.12.2007 г. и проведите на основании этого законодательного акта разграничение полномочий различных ведомств в деятельности по опеке и попечительству на территории Ростовской области.

Литература:

С областными законами Вы можете ознакомиться на Официальном сайте Администрации Ростовской области http://www.donland.ru

1. Областной закон «О внесении изменения в статью 2 областного закона «О ежемесячной денежной выплате опекунам (попечителям)»» от 1.01.08

2. Областной закон «О внесении изменений в областной закон «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях»» от 1.01.08

3. Областной закон «О внесении изменений в статьи 10 и 12 Областного закона «О социальной поддержке детства в ростовской области»» от 1.08.08

4. Областной закон «О внесении изменения в статью 2 Областного закона «О государственном ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории ростовской области» от 1.08.08

5. Областной закон № 425-ЗС от 09.12.05 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ростовской области».

6. Областной закон № 165-ЗС от 22.10.04 "О социальной поддержке детства в Ростовской области"

7. Областной закон № 185-ЗС от 22.10.04 "О социальном обслуживании населения Ростовской области"

8. Областной закон № 369-ЗС от 22.10.05 "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях"

9. Областной закон № 373-ЗС от 22.10.05 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан"

10. Областной закон № 426-ЗС от 26.12.05 "О ежемесячной денежной выплате опекунам (попечителям)"

11. Областной закон «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области» от 1.01.08

12. Решение коллегии Администрации Ростовской области № 40 «О мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ростовской области» от 21.08.2006

Тема 4.