Актуальность темы исследования. Реформирование института государственной службы является одним из приоритетных направлений государственного строительства и проводится в целях повышения эффективности функционирования государственного аппарата в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Изменениями, которые претерпевает государственный аппарат в ходе осуществляемых в России социально-экономических и политических реформ, обусловле­но исследование проблем административно-правового регулирования формирования и эффективного использования кадрового состава государственной службы.

Формирование профессионально подготовленного кадрового состава государственной гражданской службы является одним из факторов укрепления современной российской государственности, действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов государственной власти. Решение таких задач требует от науки административного права поиска новых подходов и идей, позволяющих, в частности, нормативно оформить действенные механизмы и кадровые технологии, обеспечить эффективное управление кадровым составом государственной гражданской службы. Речь идет, в первую очередь, о процедурах назначения на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурсных процедур; содействия должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе; формирования и использования кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы; оценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена и других современных кадровых технологиях. Необходимо также создание соответствующей нормативной правовой основы, организационных механизмов и информационной структуры, обеспечивающих ведение реестров государственных гражданских служащих, как универсального банка данных, позволяющего учитывать и эффективно использовать кадровый потенциал государственных органов.

Вступление в силу Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»[1], Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[2] завершили институционально-правовое оформление государственной гражданской службы как вида государственной службы Российской Федерации. Новеллы федерального законодательства, а также принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации закрепляют инновационные подходы, воспринятые отечественной практикой государственного управления.

Таким образом, существующая потребность в научном и организационно-методическом сопровождении реализации нового законодательства о государственной гражданской службе, в том числе по вопросам, связанным с формированием и подготовкой кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, актуализирует исследуемые в диссертации проблемы, их теоретическую и практическую значимость.

Степень научной разработанности проблемы.

Административно-правовые аспекты формирования кадрового состава государственной службы в контексте организации и функционирования органов государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности.

В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские правоведы Н.К. Нелидов, А.И. Елистратов, В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Розенбаум, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.И. Фаянс, А.Е. Пашерстник и другие.

В современный период многоплановые проблемы кадрового состава государственной службы затрагивали А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Б.Н. Габричадзе, В.А. Козбаненко, В.М. Манохин, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Б.В. Россинский, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Н.М. Казанцев, Н.Г. Салищева и другие видные российские специалисты в области административного права. В работах названных исследователей получили освещение проблемы административно-правового регулирования отбора, оценки и управления персоналом государственных органов, стратегии и тактики государственной кадровой политики в системе государственной службы, особенности профессионально-должностного роста чиновников и другие вопросы.[3]

Существенный вклад в разработку общей проблематики управления персоналом государственной службы внесли ученые-управленцы, значительное внимание исследуемым проблемам уделяется также в работах историков и социологов, в которых раскрывается богатое историческое наследие России, ее противоречивый, но вместе с тем поучительный опыт строительства и развития государственности, разработки и проведения государственной кадровой политики. Критически оценивая этот опыт, автор диссертации считает, что некоторые его позитивные элементы вполне могут быть использованы в современных условиях формирования кадрового состава государственной гражданской службы.

Различные аспекты правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, правового статуса гражданских служащих стали предметом исследования ряда диссертационных работ последнего времени.[4]

В целом, анализ научной литературы по теме диссертации свидетельствует о том, что проблемы правового регулирования кадрового резерва на государственной гражданской службе хотя и находятся в поле зрения отечественных исследователей, пока не получили необходимого научного освещения и анализа именно в административно-правовом аспекте.

Цель и задачи исследования. В ходе диссертационного исследования достигается цель, связанная с выявлением и анализом проблем административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации и решаются следующие научные задачи:

-провести анализ основных теоретико-методологических подходов к управлению кадровым составом государственной гражданской службы;

-проанализировать и обобщить международного и имеющегося отечественного опыта формирования и развития кадрового состава на государственной гражданской службе;

-подвергнуть анализу законодательную и нормативную правовую базу по вопросам, связанным с формированием кадрового резерва для замещения должностей на федеральной государственной гражданской службе;

-выявить проблемы, связанные с нормативным правовым регулированием формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе;

-сформулировать предложения по совершенствованию административно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием и эффективным использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе;

-разработать рекомендации по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования кадрового резерва и его эффективным использованием.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при формировании кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации, работе с кадровым резервом и его использованием.

Предмет исследования составляет комплекс административно-правовых норм, регулирующих формирование кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, а также теоретико-прикладные вопросы совершенствования правовых и организационных основ работы с кадровым резервом.

Методологическая и теоретическая основа диссертации. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы представляет собой весьма сложный объект научного анализа. Его изучение следует вести в рамках комплексного, междисциплинарного подхода. В ходе работы использованы различные методы исследования, включая анализ нормативной правовой базы, научной литературы по проблеме, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный и формально-логический.

Поскольку право и законодательство, в частности административное право и административное законодательство, институционально закрепляют юридически обязательные правила поведения, воплощаемые нормами права на достигнутом уровне понимания социально полезной и эффективной деятельности в той или иной сфере общественных отношений, то административно-правовую доктрину невозможно рассматривать вне связи с теоретическими воззрениями и концепциями, которые оказывают свое влияние на правотворческий процесс в целом и административно-правовое регулирование, в частности. В полной мере эта теоретико-методологическая посылка относится к особенностям формирования профессионального кадрового состава государственной гражданской службы, в том числе кадрового резерва на государственной гражданской службе.

В этой связи весьма полезную основу в теоретико-методологическом плане являют собой труды М. Вебера, Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, А. Файоля, Э. Дюркгейма, А. Маслоу и других основоположников современной теории управления. Изучение теоретических основ управления человеком в организации в контексте современных концепций и теорий управления персоналом позволило сформировать представление о многообразии форм и методов воздействия на него как на объект управления и его место в системе социальных отношений.

Основные выводы диссертационного исследования базируются на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, работах ведущих российских специалистов в области административного права и государственного управления. Понимание административного права в контексте синтеза гуманистических идеалов современных общепризнанных политико-правовых теорий зиждется на том, что государство в целом, его институты, в том числе административные, не имеют никакой другой глобальной цели, кроме служения интересам как всего общества, так и интересам каждой конкретной личности, обеспечения и защиты ее прав. Общество, индивиды, являющиеся его членами и в то же время гражданами, связанными юридическими узами с государством, с полным основанием ожидают от него создания действенных правовых механизмов, позволяющих надежно обеспечить реализацию ими своих прав и законных интересов. Государство, государственный аппарат со всей системой действующих от его имени властных структур и чиновников – не более чем инструментальное средство в достижении высшего правового порядка, оптимально совпадающего с целесообразностью сущего и справедливостью должного. Оно ни в коем случае не может быть превозносимо как некий абсолютный институт, способный, подавляя личность, противостоять обществу.

Нормативная правовая основа диссертации. Содержание и выводы диссертации основываются на анализе международных правовых актов, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, иных нормативных правовых актов. Использованы также материалы судебной и правоприменительной практики, результаты социологических исследований, статистические данные.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено изучение проблем, связанных с административно-правовым регулированием формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.

На основе анализа федерального законодательства и нормативно-правовой базы, с учетом отечественного и зарубежного опыта работы с кадровым составом государственной службы выявлены основные проблемы административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, сформулированы предложения по совершенствованию правовых и организационных основ, связанных с его формированием и эффективным использованием, разработаны рекомендации по организации и обеспечению работы с кадровым резервом в федеральном государственном органе.

Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования института кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов, достигнутых в ходе осуществления мероприятий, предусмотренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».

Положения, выносимые на защиту:

1. В Российской Федерации сложились конституционные и законодательные основы государственной гражданской службы как одного из видов системы государственной службы, которая обеспечивает функционирование механизма государственного управления, что служит юридической основой осуществления государственной кадровой политики по формированию профессионального корпуса квалифицированных специалистов, востребованных в деятельности государственного аппарата.

2. Кадровый резерв на государственной гражданской службе Российской Федерации представляет собой подинститут государственной гражданской службы, сформированный комплексом материальных и процессуальных норм административно-правового характера. Вместе с тем, это не просто публичный, социальный, правовой и организационный подинститут государственной гражданской службы, но и специальный административно-правовой механизм, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе.

3. Отношения, возникающие у государственных гражданских служащих (граждан), назначенных для замещения должностей государственной гражданской службы через институт кадрового резерва, сформированный на конкурсной основе, имеют публично-правовую природу и должны регулироваться нормами административного права. Поэтому эти отношения должны иметь структуру, сформированную материальными нормами Федерального закона №58-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и регулироваться подзаконными нормами, содержащимися в специальном Указе Президента Российской Федерации (для кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе) и соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (для кадрового резерва на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации).

4. Формирование кадрового резерва на государственной гражданской службе для замещения должностей государственной гражданской службы и обеспечение его эффективного использования является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава на государственной службе. Административно-правовые аспекты заключаются в урегулировании общественных отношений, возникающих в процессе применения предусмотренных правовых форм и методов отбора наиболее перспективных гражданских служащих (граждан), объективно способных после необходимой профессиональной подготовки успешно выполнять должностные (служебные) обязанности на соответствующих должностях государственной гражданской службы, которые реализуются путем применения современных кадровых технологий и механизмов.

 5. Обоснованы базовые принципы формирования и использования федерального кадрового резерва, раскрыто их содержание (принцип актуальности резерва, принцип соответствия и принцип перспективности) и административно-правовое значение.

 6. Структура кадрового резерва для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы обусловлена особенностями и спецификой конкретного федерального государственного органа. Различия в структуре, составе кадрового резерва, исходной подготовленности граждан (гражданских служащих) обусловливают необходимость индивидуального подхода при выборе конкретных форм и методов работы с лицами, включенными в кадровый резерв. Наиболее эффективной формой является подготовка граждан (гражданских служащих), включенных в состав кадрового резерва, по индивидуальному плану.

7. Формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования обуславливают необходимость создания урегулированной нормами административного права системы управления им. В основе формируемой системы управления кадровым резервом на федеральной государственной гражданской службе лежат специально установленные административно-правовые процедуры работы с кадровым резервом - от поиска и отбора кандидатов для зачисления в резерв до их назначения на вакантные должности федеральной государственной гражданской службы.

8. Предусмотренные законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе институты аттестации государственных гражданских служащих, а также конкурсного отбора при поступлении на государственную гражданскую службу по своей сути являются организационно-правовыми способами формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.

9. С учётом того, что гражданский служащий как гражданин имеет как общий, так и специально-правовой статус, пребывание его в кадровом резерве также обуславливает особенности его правового статуса, который связан с тем, что гражданин, находящийся в кадровом резерве:

а)   обладает преимущественным правом на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в порядке назначения на неё;

б)   имеет преимущественные возможности как для профессионального (обязательность прохождения комплексного обучения для обеспечения качественного исполнения должностных (служебных) обязанностей по новой должности), так и кадрового роста (назначение в порядке должностного роста).

10. Реестры государственных гражданских служащих, содержащие перечень сведений о лицах, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации, являются одним из основных информационно-правовых источников для формирования кадрового резерва. Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации, объединяющий построенные на единых методологических и программно-технических принципах банки данных о лицах, замещающий должности государственной гражданской службы Российской Федерации, следует рассматривать в качестве единой информационной основы для формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации.