Административное законодательство в сфере реализации государственного контроля (надзора), действующее в настоящий период времени в виде норм, содержащихся в законах, положениях, инструкциях, приказах, правилах, можно охарактеризовать как сводное и требующее серьезных усилий как для ознакомления, так и для руководства им.

Ранее мероприятия по контролю определялись как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.[73]

Но в настоящее время данные мероприятия характеризуются в виде действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора), либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.[74]

В этой связи важно оценивать необходимость:

- создания единого действующего органа, осуществляющего координацию деятельности контрольно-надзорного характера;

- устранения противоречий и пробелов действующего законодательства Российской Федерации в сфере осуществления контроля (надзора);

- свободного доступа к информации о реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера;

- консультационной поддержки заинтересованных лиц при проведении контроля (надзора) должностными лицами органов исполнительной власти;

- формирования антикоррупционной политики в органах исполнительной власти при реализации контроля (надзора);

- устранения административных барьеров и административного усмотрения как вопросов, связанных с коррупционными проявлениями.

При планировании, а также при непосредственной реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера необходимо руководствоваться следующими принципами:

1) предметом контроля может быть только проверка обязательных требований, а также исполнения обязательных предписаний органов государственного и муниципального контроля;

2) запрет на взимание платы за контрольные мероприятия;

3) презумпция невиновности предпринимателя;

4) строгое соответствие предмета контрольного мероприятия компетенции уполномоченных органов;

5) недопустимость дублирования полномочий в сфере проведения контрольных мероприятий;

6) осуществление государственного и муниципального контроля только государственными и муниципальными служащими или лицами, уполномоченными федеральными, региональными и местными законодательными актами.

Определение содержания и соотношения различных видов мероприятий контрольно-надзорного характера, например таких, как проверка, ревизия, аудит, наблюдение, обследование, анализ и т.д., имеет практическое значение.

Единый перечень мероприятий по контролю (надзору) законодательством не установлен, и такие мероприятия, как ревизия, аудит, оценка, анализ, в Федеральном законе N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не упоминаются, а соответственно, исходя из его положения, можно предположить, что речь идет только о проверке, обследовании и наблюдении. Однако и наблюдение как мероприятие контрольного (надзорного) характера напрямую законодательством не предусматривается. Наблюдение предполагает общее ознакомление с состоянием деятельности объекта контроля (надзора), и можно определить, что поскольку проведение любой проверки и тем более ревизии непременно предполагает "ознакомление с деятельностью объекта контроля", "рассмотрение документов" и т.д., то законодатель счел излишним отдельно предусматривать такой вид мероприятия по контролю (надзору), как наблюдение.

Что касается обследования, то этот вариант мероприятия по контролю (надзору) связан скорее с экспертно-аналитической деятельностью, что полностью подтверждается указанным выше определением, сформулированным в Федеральном законе N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В свою очередь, ревизия (от лат. revisio) в энциклопедическом словаре характеризуется как пересмотр и документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности, при этом могут создаваться постоянно действующие ревизионные комиссии.[75]

Ревизия есть система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных с бюджетными средствами операций, финансово-хозяйственной деятельности подотчетного объекта, законности и правильности действий должностных лиц в финансовой сфере.[76]

В нормативных правовых актах различие между ревизиями и проверками проводится не всегда. Есть достаточные основания полагать, что основным различием между такими двумя видами, как ревизия и проверка, выступает цель проводимого контрольного (надзорного) мероприятия. В том случае, если проверяется только соблюдение законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, имеет место проверка, а если помимо соблюдения законности проверяются еще целесообразность и эффективность финансово-хозяйственной деятельности (или отдельных операций), то - ревизия.

Например, таможенные органы проводят таможенную ревизию, то есть проверку факта выпуска товаров, а также достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией лиц.[77]

Следовательно, с учетом обобщения можно прийти к выводам, что:

1) ревизия как форма финансового (банковского, налогового, таможенного и др.) контроля применима только в отдельных, строго определенных сферах;

2) существенным отличием ревизии от проверки является то, что при проведении последней контролируется соблюдение законодательства при осуществлении экономической деятельности, а при проведении ревизии наряду с законностью контролируются также целесообразность и эффективность экономической деятельности;

3) ревизия основана на специальных методах и приемах выявления отрицательных и обобщения положительных сторон деятельности организации, изучения, сбора и фиксации хозяйственных нарушений с целью установления эффективности и законности деятельности организации. При ревизии изучают только уже совершенные хозяйственные операции на базе зафиксированной информации.[78]

В свою очередь, лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий в порядке, предусмотренном статьей 12 Федерального закона N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".[79]

В рамках строительного контроля, который осуществляется в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка государственный строительный надзор - это проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований действующего законодательства.[80]

Контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов выражается в виде проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки.[81] Федеральный закон "О техническом регулировании" имеет головное значение в составе федеральных законов и иных нормативных правовых актов о техническом регулировании, следовательно, федеральные законы и иные нормативные правовые акты в сфере технического регулирования должны соответствовать этому нормативному правовому акту (пункт 1 статьи 4). Положения тематических федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающиеся сферы его применения, могут применяться только в части, не противоречащей Федеральному закону "О техническом регулировании", и именно ему отдается приоритет, если возникнет противоречие с иными нормативными правовыми актами.

На практике зачастую возникают проблемы при появлении противоречий между нормами различных нормативных правовых актов, и в результате неоднозначно решается вопрос о преимущественном применении положений того или иного нормативного правового акта. В этой связи важно ускорить работу над проектом Федерального закона "О нормативных правовых актах"[82], который содержит главу под названием "Виды и иерархия нормативных правовых актов", а в целом его нормы должны позволить разрешить существующие противоречия.

Хотелось бы отметить, что негативными аспектами относительно мероприятий контрольного надзорного характера выступают положения, предусмотренные действующим законодательством, которые не соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, они являются обременительными. Кроме того, система требований избыточна, непрозрачна и противоречива: контрольные полномочия (проведение проверок, исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). А процедуры проверок не обеспечивают соблюдения законных прав проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а тем более граждан, в сферах контроля и надзора, которые, в свою очередь, определены не оптимально.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственное управление по средствам контроля и надзора - неотемлимая часть в реализации проводимой политики современного государства, главной целью которого является обеспечение гражданам комфортного и достойного существования, что возможно лишь при серьезном и грамотном контроле и надзоре за соблюдением норм законодательства во всех сферах жизнидеятельности общества, поскольку отсутствие такового влечет за собой значительный ущерб не позволяющий реализовать намеченные программы и реформы.

В Российской Федерации, в настоящий момент существует целая система органов, осуществляющих контрольно – надзорные функции. Эту систему составляют министерства, службы, агентства, управления и др.

Полномочия этих органов очень обширны и включают в себя широкий спектр задач по выявлению нарушений в различных сферах деятельности. Контроль и надзор непосредственно осуществляется в таких важных направлениях, для любого государства, как соблюдение законов и иных нормативно правовых актов, налоги и сборы, общественная безопасность, охрана труда, в валютной и таможенной области и др.

И так, на современном этапе развития в Российской Федерации, сложилась достаточно устроенная система органов, носящих контрольно – надзорный характер. Однако эффективность этой системы в настоящее время еще не может использоваться в полной мере, поскольку существуют некие проблемы в законодательстве. Так в нормативно - правовых актах отсутствует четкое определение терминов контроля и надзора, в связи с этим нет конкретного отражения сути данных понятий и разграничения их функций, что снижает эффективную реализацию государственными органами тех полномочий, которые заключены в них. Также на законодательном уровне не достаточно разграничены сферы деятельности органов и их структурных подразделений, следствием чего является дублирование органами функций и полномочий друг друга.

Имеет место слабое кадровое обеспечение и компетенция должностных лиц, для которых не определены критерии ответственности за допущенные нарушения на службе. Требуется совершенствование материально техническая база, для обеспечения более эффективной деятельности контрольно – надзорных органов.

Все это оказывает отрицательное воздействие на эффективность государственного управления, в связи с этим необходимо совершенствование законодательной базы, правовой регламентации и функциональной принадлежности органов контроля и надзора.

Повышение эффективности контроля и надзора, обуславливает создание единого центра по координации контрольно – надзорной деятельности в масштабах всей страны, которое можно реализовать на базе Главного Контрольного Управления Президента РФ. В деятельность данного управления будет входить координация и осуществление методического обеспечения всех контрольно – надзорных органов.

Ведь контроль и надзор, как методы управления современным Российским государством, служат действенными средствами в реализации проводимой политики, а ее реальное воплощение в жизнь в значительной мере зависит от эффективности контроля и надзора.