Современные социально-экономические условия предъявляют новые требования к нормативно-правовому регулированию исполнения государственных функций в целом и в рамках реализации контрольно-надзорной деятельности в частности.

Для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходимо решение базовых проблем, например совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю и надзору, и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора[47], с учетом формирования системы процедур регламентации государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти.

Понятие "процедура" нельзя отождествлять с термином "регламент" и именно такая позиция отражена в действующих нормативных правовых актах. Регламент может определяться порядком ведения заседаний, конференций и т.д. (регламент дипломатических и иных деловых, юридических приемов); правилами, детально определяющими внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо органа.

Необходимо отметить объективную позицию А. Панова и Л. Филиповича, которые считают, что задача административных регламентов состоит в том, чтобы установить ясно, четко, понятно и прозрачно эффективную процедуру исполнения для:

- процессов взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями, созданными для государственных функций;

- процессов взаимодействия органов государственной власти между собой;

- внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.

Для каждого из этих трех видов можно предложить установить свои виды административных регламентов:

- административные регламенты государственных функций;

- административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти;

- административные регламенты собственно исполнительной власти (внутриорганизационные административные регламенты).

Все вместе возможно называть сводным административным регламентом органов исполнительной власти, в который в том числе будут входить и должностные регламенты государственных служащих соответствующих органов исполнительной власти.

Проблемы административного усмотрения сегодня активно обсуждаются в юридической науке, но данная сфера требует, дополнительного исследования.[48]

На подзаконном уровне административная процедура может устанавливаться административным регламентом, но не приказом или инструкцией. Только регламентом может быть установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. При этом административный регламент должен счерпывающим образом регулировать исполнение этих функций, достижение этой задачи.[49]

Необходимо четкое и единообразное понимание и использование определения понятия "административный регламент" в юридической науке, например под административным регламентом возможно понимать нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру, то есть действия или совокупность действий исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий.

Хотя рассматриваются и другие мнения, где под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.[50]

Необходимо отметить, по данному вопросу в юридической литературе высказываются разноплановые позиции, однако применительно к административным регламентам исполнения функции государственного контроля (надзора) статус нормативного правового акта не оспаривается.

Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах"[51] не определяет статус административных регламентов, считая, что достаточно отсылочной нормы: "порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации".

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"[52] установлено, что федеральные органы исполнительной власти организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.

В ходе данного исследования анализу в первую очередь будет подвергнута сфера осуществления контрольно-надзорной деятельности и как сопутствующий аспект - межведомственное взаимодействие.

Недостаточная научная проработанность содержательных аспектов рассматриваемого вида документов отрицательно сказывается на практике разработки и принятия административных регламентов, регулирующих соответствующую сферу правоприменения.

При этом административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к их качеству, доступности и прозрачности, на основании соответствующих стандартов и с учетом достижения их максимально возможной эффективности. Стоит отметить, что под эффективностью понимается способность достигать определенных результатов и поставленных целей.

Такой подход, может способствовать уяснению проблематики и дает возможность сделать вывод, что административный регламент есть статичная характеристика того или иного вида деятельности, выраженная в четко определенных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специального вида документе, который должен применяться к конкретному виду правоотношений.

Соответственно, административный регламент есть нормативный правовой акт, закрепляющий требования к реализации административных процедур в рамках компетенции, с учетом единства полномочий органов государственной власти.

Как следствие, необходимо создание единой схемы стандартов, в том числе внутриорганизационного характера (административных процедур, административных регламентов), действующих в рамках реализации своих полномочий государственными органами, работа над которыми осуществляется, но еще не завершена.

Стандарты должны основываться на методических рекомендациях, включающих следующие обязательные требования:

- по устранению избыточных административных процедур;

- по упрощению действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

- по предоставлению информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

- по обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц;

- по установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов;

- по неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции контрольно-надзорного характера.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах[53] отмечалось, что готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти. Но данные нормативные правовые акты так и не были приняты. Был лишь подготовлен проект Федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации"[54]. Предметом проекта этого Закона выступают отношения, возникающие при разработке, принятии, изменении, применении и отмене административных регламентов в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации.

В настоящее время основы и качественные характеристики административных процедур в большей степени формируются путем разработки и внедрения административных регламентов.

Органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг[55] и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий[56].

Под административным регламентом государственной функции предлагается понимать нормативный акт, регулирующий исполнение органами исполнительной власти в пределах их компетенции отдельной государственной функции либо группы сходных по содержанию государственных функций. Под административным регламентом исполнительного органа государственной власти предлагается понимать правовой акт, устанавливающий внутриорганизационный порядок исполнения государственных функций соответствующим исполнительным органом государственной власти.

Кроме того, хотелось бы отметить практическую значимость формирования самостоятельных видов регламентов, закрепляющих процедуры взаимодействия внутриорганизационного характера[57] и органов исполнительной власти между собой[58] по вопросам реализации полномочий, в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"[59], способствуя раскрытию сущностных признаков административной процедуры, в пункте 2 первоначально закрепило статус административного регламента. Именно в административном регламенте определяются сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Если придерживаться буквального понимания рассматриваемой редакции (не действующей в настоящее время), то административные процедуры сводятся только к отношениям субординации и исключительно между органом управления и гражданином (объединением граждан). В то же время нет никаких теоретических и практических оснований к тому, чтобы отказываться от признания процедурного характера отношений еще и других видов:

1) органов управления между собой;

2) структурных подразделений и должностных лиц в рамках одного органа;

3) органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.

Именно для устранения выявленных недостатков были внесены изменения в Постановление Правительства РФ N 679, которые расширяют содержание, со слов: "а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)"[60].

Значимость подобного широкого понимания заключается в создании дополнительной гарантии такого необходимого свойства административных процедур, как прозрачность. Впрочем, прозрачность не только свойство административных процедур, но и требование ко всему управленческому процессу, например можно говорить об информационной открытости.

Неурегулированность, или недолжная регламентация, столь важных процедурных вопросов на практике порождает массу сложностей, которые напрямую влияют на участников рассматриваемых правоотношений, в определенной степени затрагивая права и интересы как каждой из сторон, так и широкого круга заинтересованных лиц.

В результате рассматриваемые проблемы требуют скорейшего их разрешения, в том числе создания современных административных процедур и упорядочения способов реализации административно-материальных норм, что позволит усилить гарантии прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий.

При этом необходимо учитывать, что только регламентом может быть урегулировано то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. Именно административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение этих функций и достижение поставленных задач.[61]

В целом административный регламент государственных полномочий принимается в форме нормативного акта и включает в себя следующие основные элементы:

- последовательность и варианты действий и решений, необходимых для осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти, сроки их совершения;

- нормативы использования ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;

- формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений в ходе осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти;

- критерии принятия решений;

- показатели результативности;

- формы отчетности о совершении действий или принятии решений в ходе осуществления полномочий исполнительного органа государственной власти.

При этом в контексте вышеизложенного под сферой действия административных регламентов понимается исполнение государственных полномочий и внутриорганизационных административных процедур, обеспечивающих их исполнение, что непосредственно связанно с:

1) осуществлением исполнительными органами государственной власти контрольно-надзорной деятельности;

2) межведомственным взаимодействием (взаимодействием исполнительных органов государственной власти в процессе осуществления государственных функций);

3) оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах, включая достаточно обширный круг вопросов.

Соответственно, административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение соответствующих государственных полномочий, предполагается и разработка электронных административных регламентов.

Так же не маловажным является то, что часть административных регламентов должна быть реализована в электронной форме, позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и постоянный контроль их исполнения. Кроме того, должна быть обеспечена координация мероприятий административной реформы и программ, стимулирующих использование информационных технологий в государственном управлении[62].

Но данный вопрос в настоящее время вызывает дискуссии на тему, что понимать под электронной формой административных регламентов. На практике уже возникает необходимость нормативного закрепления понятия "электронный административный регламент". Под ним предлагается понимать "электронную модель деятельности органа власти", в которой содержится информация не только об административных процессах (процедурах), но и об организационной структуре, функциях, полномочиях, проектной деятельности, целях, системе показателей.[63]

Именно электронный административный регламент должен выступать формальным описанием административных процедур, подходящим для непосредственного исполнения с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.

Однако электронный административный регламент является не просто копией административного регламента, представленной в электронной форме. Если административный регламент представляет собой алгоритм исполнения органом административной власти возложенных на него полномочий, то ЭАР является автоматизированной информационной системой (АИС), реализующей этот алгоритм на основе программных средств и информационных технологий.[64]

В законопроекте "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации"[65] указано, что "электронный административный регламент (ЭАР) - реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента".

Соответственно, регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедур, например контроля (надзора), обжалования действий (решений) органов исполнительной власти, осуществляется одновременно во взаимосвязи и взаимозависимости, что только повышает качественные характеристики административных процедур.

Выделяют в качестве ключевой методической проблемы административной регламентации и стандартизации разделение понятий "функция" и "услуга", что вызвано различным пониманием государственной услуги. Данная проблема была наиболее существенной при разработке регламентов контрольно-надзорных функций в федеральных службах и вызвана различным пониманием терминов "государственная услуга" в контексте административной реформы.[66]

Действующий в настоящее время Порядок разработки и утверждения устанавливает единые требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), то есть фактически не разделяя регламентацию "функции" и "услуги", а исходя из единообразного подхода.[67]

Приведенный пример,Н.А. Игнатюк свидетельствует о том, что описание последовательности исполнения одних функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения других функций. Так, описание последовательности действий осуществления контрольных функций будет существенно отличаться от описания последовательности действий государственной функции по ведению реестра интеллектуальной собственности или от описания выполнения действий по исполнению государственной функции по проведению экспертизы проектной документации.

Это объясняется тем, что каждая из государственных функций имеет свой характер, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий).

Главное, что необходимо добиваться при описании последовательности действий исполнения государственной функции по контролю, - чтобы в описании были освещены все основные блоки административных действий, которые были бы выстроены в логической последовательности, то есть имели логическое начало и логическое завершение.

Например, если речь идет о плановых проверках, то описание должно начинаться с определения тех, кто отвечает за весь комплекс проверочных мероприятий, а заканчиваться описанием действий по предотвращению возникновения однотипных нарушений.[68]

Обязательным элементом регламентации административных процедур должны выступать подготовка методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработка пилотных проектов, создание условий для проведения экспертиз (общественной, независимой, антикоррупционной), консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов, с учетом создания объективной практики их применения.

Методические рекомендации при этом включают следующие стандарты и обязательные требования по:

- устранению избыточных административных процедур;

- упрощению действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

- предоставлению информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

- обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц;

- установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов;

- неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции контрольно-надзорного характера.

Однако в настоящее время в административных регламентах отсутствует четкое, единообразное закрепление порядка осуществления мероприятий по контролю (надзору), а также возможность наступления ответственности органов и должностных лиц в рамках реализации административных процедур.

Минусом сложившейся практики можно считать необязательность методических рекомендаций для конкретных разработчиков административных регламентов и их множественность, следует нормативно разрешить указанный пробел и закрепить необходимость руководствоваться официальными методическими рекомендациями при разработке регламентов.

По данным направлениям органами исполнительной власти разработан и принят ряд административных регламентов, которые определяют административные процедуры контрольной надзорной деятельности по соответствующим направлениям.[69]

Возникает закономерный вопрос: насколько допустимо в правовом государстве отдавать "на откуп" самим органам исполнительной власти регламентацию столь важных вопросов, как правила принятия административно-правовых актов, правила совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий. Возможно, это и не повлияет на качественные характеристики административных регламентов, однако целесообразно принять типовые правовые акты управления, соответствующие действующим нормам права, административные процедуры должны быть урегулированы на законодательном уровне. По мнению специалистов, "такой подход в состоянии обеспечить реализацию предписаний Конституции РФ.

Отсутствие должной процессуальной формы правоотношений названной группы на практике как раз и приводит к многочисленным (если не повсеместным) фактам произвола со стороны чиновников в лучшем случае, а худшем такое "неправовое поле" приносит "урожай коррупции" и иных преступных деяний".[70]

К административным регламентам в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране.[71] Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений.[72]

Вследствие анализа проблем правового регулирования административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг можно сделать вывод о том, что качество разрабатываемых и уже принятых административных регламентов в настоящее время вызывает существенные нарекания и служит индикатором их недостаточной нормативно-правовой состоятельности.

Совершенствование разработки и применения административных регламентов исполнения контрольно-надзорных функций должно базироваться на социально-экономическом развитии, стабильных политических условиях общественного развития и следующих принципах правового регулирования:

- разграничение регулирующих, разрешительных и контрольно-надзорных функций;

- формирование единого подхода к теоретическим основам контрольно-надзорной деятельности;

- установление границ функций контрольно-надзорного характера;

- применение единых правил и требований к реализации контрольно-надзорных функций;

- соответствие административных регламентов уровню развития социально-экономических аспектов и уровню научно-технического развития;

- единство применения требований административных регламентов независимо от особенностей содержательных характеристик контрольно-надзорных функций;

- создание единой системы стандартов, содержащихся в административных регламентах;

- закрепление бюджетного, а значит, открытого и контролируемого, финансирования государственных органов и недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований административных регламентов.