В рамках реализации государственного контроля и надзора используются административные процедуры. При анализе термина "процедура" позитивным обстоятельством является наличие специальных научных исследований, посвященных проблематике непосредственно правовой процедуры, в трудах таких авторов, как: И.М. Зайцев, Н.И. Матузов, В.Н. Протасов, О.В. Яковенко, и административной процедуры - Е. Абросимова, Н.И. Кононов, Ю. Старилов, Ю.А. Тихомиров, и др. Однако оптимального определения так и не найдено.

Административные процедуры - это самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления. Обращая внимание, прежде всего на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, необходимо определить место государственного контроля (надзора) в составе административной процедуры.

Сразу несколько оснований классификаций административных процедур на виды предложено Ю.А. Тихомировым, Э.В. Талапиной[43]: "по поводу типа задач - они предусмотрены в нормативном режиме как периодически и постоянно возникающие, либо непредвидимые и новые" и "по видам решаемых задач в рамках компетенций субъектов права":

а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

д) делегирование полномочий;

е) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);

ж) проведение координации;

з) осуществление контроля;

и) деятельность в рамках целевых программ;

к) рассмотрение обращений граждан;

л) рассмотрение предложений общественных объединений;

м) разрешение разногласий и споров;

н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);

о) порядок реорганизации и упразднения организаций;

п) международные и смешанные процедуры.

Процедуры желательно применять комплексно - в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание. В целом, соглашаясь с предложенной концепцией необходимо сконцентрировать внимание на пункте "з" как базовом для дальнейшего анализа. Если рассматривать контроль как базовую категорию по отношению к надзору, включающую его в свой состав, то формулировка пункта "з" объективна. Однако, для того чтобы не возникало недопонимание, необходимо считать видом административной процедуры не только контроль, но и надзор. В зависимости от специфики компетенции и решаемых задач возможно как выделение надзора в качестве самостоятельного вида административной процедуры, так и объединение в один вид - осуществление контрольно-надзорной деятельности.

В составе административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, И.М. Лазарев выделяет следующие виды:

1) правопредоставительные;

2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями;

3) лицензионно-разрешительные;

4) регистрационные;

5) контрольно-надзорные;

6) государственно-поощрительные.[44]

В научной литературе представлены и другие классификации, которые не выделяют контрольно-надзорную деятельность как самостоятельный вид.

Целесообразно разграничение административных процедур на внешние и внутренние в зависимости от функциональной направленности деятельности.

В зависимости от содержания управленческой деятельности возможно выделение такой самостоятельной категории, как позитивная административная процедура в сфере публичного управления - это нормативно урегулированная, ориентированная на достижение конкретного результата документируемая деятельность различных субъектов. Эта деятельность состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ее ходе реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные правовые акты управления (как промежуточные, так и окончательные); по содержанию данная деятельность не связана ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения.

Позитивные административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются. По этому признаку можно выделить следующие виды процедур.

Первый вид: внутриорганизационные процедуры, которые основаны на административно-организационных отношениях, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами (их должностными лицами) и подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями. Данные отношения являются внутриуправленческими (внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти.

Вторым видом административных процедур являются процедуры, основанные на административно-организационных отношениях, складывающихся между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой их прав и свобод. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации, и процедуры, в которых реализуются эти отношения, являются внешнеуправленческими. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.

Процедура как способ регулирования не только упорядочивает отношения, но и сама видоизменяется под воздействием их отраслевой специфики, что и является предпосылкой для формирования отраслевых правовых процедур. При этом процедура выступает в качестве средства реализации основного для нее общественного отношения, которое может быть как материальным, так и процессуальным.[45]

Объективные и субъективные административные процедуры критерием деления имеют непосредственное отношение к деятельности человека, где первые выражаются в твердом нормативно-правовом закреплении и исполнении, что не зависит от сопутствующих факторов, например административного усмотрения, злоупотребления правом и др. В свою очередь, субъективные административные процедуры учитывают не только нормативно-правовое регулирование, но и различные субъективные аспекты, сложившуюся практику и показывают фактическое отличие теории от практики ее применения.

При рассмотрении вопроса о так называемой отраслевой классификации возникает проблема определения места правовой (юридической) процедуры в системе отраслей права и законодательства. Если учитывать, что юридический процесс представляет собой содержание юридической деятельности (совокупность юридических действий), то юридическая процедура - модель такой деятельности (процессуальная форма). Поэтому правомерно различать разновидности юридического процесса: правотворческий, правоприменительный (уголовный), гражданский, административный. Естественно, каждому процессу соответствует своя процедура - процессуальная форма. Подобный вывод можно сделать и на основе анализа некоторых научных работ, в частности Ю.А. Тихомиров высказывает мнение о том, что применительно к коллизионному праву процедурой является нормативно установленный порядок действий органов государственной власти.[46]

Необходимо отметить, что в каких бы формах, видах правовые (юридические) процедуры ни выступали и какое бы конкретное содержание ни имели, они есть всегда проявление единой сущности - быть условием и средством превращения юридической возможности, заложенной в норме, в фактическую действительность. Соответственно, административная процедура есть нормативно-правовое закрепление (правовая модель) определенных видов деятельности, реализуемых в рамках административных правоотношений и выражающихся в определенной, установленной законом правовой форме.

Общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие - осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере. В настоящее время предпринимаются попытки к нормативному закреплению данных процессов в административных регламентах органов исполнительной власти. К сожалению, данный процесс реально осуществляется, да и то не в полном объеме, пока только на федеральном уровне.