Президентский контроль

Французский философ-правовед Шарль Луи Монтескье (1689-1755) считал, что соединение в одном лице или государственном органе всех видов государственной власти может привести к тирании, что нет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. У этой концепции по различным причинам было много сторонников и противников. Конституция Российской Федерации определила данный принцип лежащим в основе государственной власти нашей страны.[29]

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в определении им, согласно ст. 80 Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией Российской Феде­рации обладает большими полномочиями по контролю за исполни­тельными органами. Соответствующие права ему представлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Конституция не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (ст. 117) «ч 2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации…»

Президент осуществляет контрольные полномочия также при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а, кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил. Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, без опасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.

Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента. Администрация Президента является главным контрольным управлением как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации; по результатам проверки вносит Президенту предложения о, совершенствовании деятельности федеральных органов исполнитель ной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Главному контрольному управлению поручено, регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности Основные направления деятельности этого Управления — обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельности; ходом экономических ре форм и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.

Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в регионах Российской Федерации. Согласно Положению, утвержденному Указом Президента от 9 июля 1997 г., полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению Президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Другой функцией в сфере контроля над органами исполнительной власти Президента является полномочие назначать и освобождать от должности министров и иных руководителей федеральных ведомств, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предостав­ленными ему Конституцией.

Главное контрольное управление Президента является струк­турным подразделением Администрации Президента и подчинено Президенту. Контрольное управление и его территориальные орга­ны (окружные инспекции) действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента и по его поручению осуществ­ляющая контроль за исполнением Конституции, Законов, Указов Президента органами государственной власти. По результатам та­кого контроля для Президента подготавливается информация:

– о деятельности органов государственной власти и их должност­ных лиц по исполнению Конституции, законов, указов и распо­ряжений Президента;

– об исполнении Правительством, федеральными органами испол­нительной власти и их должностными лицами поручений Пре­зидента;

– о деятельности органов исполнительной власти, предприятий, уч­реждений и организаций по реализации социально-экономичес­кой политики;

– о деятельности дипломатических, торговых представительств и других учреждений Российской Федерации за рубежом. В соответствии с возложенными на него обязанностями Управ­ление выполняет такую работу:

– готовит и представляет Президенту аналитическую информацию о деятельности органов государственной власти по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента;

– проводит проверки деятельности органов исполнительной власти, их руководителей и аппаратов, а также учреждений и организа­ций и подразделений Администрации Президента;

– анализирует деятельность специальных органов контроля и над­зора, обобщает практику применения законодательства Российс­кой Федерации в сфере контрольной деятельности и вносит предложения по его совершенствованию. Таким образом, Уп­равление выполняет функции центра системы государственного непарламентского контроля и т.д.

Еще одной формой президентского контроля за региональной государственной администрацией является деятельность полномоч­ных представителей Президента в субъектах Федерации. Они обя­заны содействовать исполнению правовых актов Президента и Пра­вительства Российской Федерации, контролировать выполнение этих актов органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту аналитическую и иную информацию об экономических, социальных и политических процессах на территории и вносить соот­ветствующие предложения. Они вправе:

– вносить в соответствующие органы государственной власти пред­ставления о нарушении Конституции, законов, указов и распоря­жений Президента, постановлений Правительства Российской Фе­дерации. Представления должны рассматриваться соответствующими органами исполнительной власти в десятидневный срок;

– вносить предложения по назначению и освобождению от долж­ности руководителей территориальных федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории;

– запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений необходимые сведения, документы и материалы;

– принимать участие в работе органов исполнительной власти;

– осуществлять по отдельным поручениям Президента другие пол­номочия.

– Подводя итоги, можно выделить основные особенности прези­дентского контроля:

– он охватывает все сферы деятельности федеральной, а также некоторые региональной исполнительной власти;

– он состоит в проверке выполнения положений Конституции Рос­сийской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства России;

– в основном он осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами, находящимися в системе Администра­ции Президента;

– его результаты могут быть использованы Президентом России для принятия мер воздействия, предусмотренных Конституцией, привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, по­ощрения отличившихся;

– субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Прези­денту об обнаруженных недостатках, а сами могут вносить пред­ставления, делать предписания. Они не могут вмешиваться в деятельность проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных. Они обеспечивают Президента необходимой информацией, а он решает, какие сле­дует принять меры.

Парламентский контроль

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать федеральные исполнительные органы, а законодательные органы субъектов РФ — исполнительные органы соответствующих республик, краев, областей, округов, городов. Контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ закреплены соответствующими конституциями и уставами.

Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию довольно ограниченные возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти. Главным образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Отрицательную оценку деятельности Правительства РФ Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

В основном Государственная Дума может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством РФ, и утверждает его. Правительство РФ обязано ежегодно представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату. Она должна выполнять такие задачи, как:

– организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

– оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

– финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

– анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

– контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

– регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального, бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.[30]

Государственная Дума оказывает влияние на финансовую деятельность, назначая и освобождая от должности Председателя Центрального банка РФ.

Конституции и уставы субъектов РФ тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.

Многие субъекты РФ предоставили своим представительным органам более широкие контрольные полномочия, чем их имеет Федеральное Собрание РФ. В ряде республик конституции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в частности, такую форму контроля, как депутатский запрос к правительству, его главе, отдельным министрам и руководителям других органов.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Его правовой статус определяется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Уполномоченный по правам человека назначается на должность (освобождается) Государственной Думой Федерального Собрания РФ и способствует восстановлению нарушенных прав граждан, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра соответствующей компетенции других субъектов, в том числе и по рассмотрению административных и судебных жалоб граждан. Он вправе рассматривать не только жалобы граждан РФ, но и находящихся на территории страны иностранных граждан и лиц без гражданства.