Государственного управления

Произошедшие в Российской Федерации значительные преобразования в сфере государственного устройства, в социально-экономической системе, при появлении и нормативном закреплении различных форм собственности, с учетом стимулирования развития предпринимательской деятельности, активно способствуют развитию и качественному изменению государственного контроля и надзора.

Основным назначением функций демократического государства выступает установление эффективного механизма государственного управления в интересах общества. Это обусловливает, прежде всего, социальную и экономическую направленность действий, реализуемых в рамках государственных функций. Учитывая, что деятельность государства носит не произвольный характер, а характеризуется его сущностью и назначением, всякая функция государства также несет "заряд энергии", который ей дает общество в целом либо правящая группа. Не является исключением и контрольно-надзорная функция.

Раскрывая содержание категории "функция государства", необходимо отметить, что функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами. Следует также обратить внимание на то, что в настоящее время в юридической литературе предлагается трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, но и как механизма государственного воздействия на общественные процессы.[12]

В пределах осуществления функций государства рассматривается и разрешение поставленных перед ним задач, при этом функциями называются не только цели в данных масштабах, но и методы разрешения наиболее значимых проблем, стоящих перед обществом и государством.

К числу приоритетных задач любого государства следует отнести обеспечение социального мира в данном государстве. Поскольку всякое общество состоит из существенно различающихся по своему статусу, функциям, образу жизни, доходам, ментальности и иным признакам групп, всегда возникает проблема обеспечения государством и его институтами взаимно приемлемых условий их сосуществования в данном политическом пространстве, с тем, чтобы избежать перерастания существующих социальных противоречий в опасные для экономики и политической системы формы.

Из множества функций, осуществляемых государством, одной из важнейших являются защита прав и свобод человека. Человек, его права и свободы, - декларировано в статье 2 Конституции РФ[13], - является высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства.[14]

Именно социально-экономические аспекты деятельности государства, необходимо воспринимать через защиту прав и свобод человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности, а не сводить только к государственной поддержке социально уязвимых групп, так как речь идет о росте благосостояния и качества жизни в целом, с учетом повышения общественного благосостояния, улучшения качества и уровня жизни, рационального использования трудового потенциала и на этой основе роста эффективности функционирования экономики страны. Несмотря на то, что Конституция РФ в статье 7 называет Россию социальным государством, этот тезис не столько реальность, сколько перспективная цель, к которой надо стремиться. Такое стремление выразилось, в частности, в существенных изменениях содержания социальной направленности государства, связанных с реализацией национальных проектов, предложенных нашему обществу после 2000 г.[15], и в проведении на территории России длительной экономической реформы.

Теоретически термин "функция" (functio) в переводе с латинского языка характеризуется как совершение, исполнение, отношение двух (группы) объектов.[16] Кроме того "функция" определяется как "деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление какого-либо объекта в данной системе отношений; роль; назначение"[17]; "отправление, деятельность; обязанность, круг деятельности; назначение, роль"[18] и т.д.

Под "функцией" В.Г. Афанасьев понимает целенаправленную, активную деятельность системы.[19] При этом В.А. Толстяк характеризует свою позицию следующим образом: "содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают".[20] В свою очередь, М.И. Байтин считает, что функцией называется направление влияния (воздействия) на правовую реальную действительность, в которой отражаются сущность явления, его назначение и закономерности развития.[21]

Относительно государственного контроля и надзора высказывается следующее мнение: "контроль (и надзор) - это не особая функция государства", так как "он осуществляется в тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функций государства".[22] Согласиться с этим нельзя в связи с тем, что различие форм и объемов не является основанием отказа от определения контроля и надзора в виде функции государства, так как содержательно, с учетом единства целей, задач, а также методов их реализации контроль и надзор выступают в виде функции государства.

Функции государства, несмотря на отличия в содержании, формах и методах их реализации, объективно, по своей сути одинаковы у любого государства, находящегося на определенном этапе развития. Так, М.И. Байтин указывает: "Научное познание государства любого исторического типа обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики и ориентиры не только собственно государства как особой организации публичной власти, но и общества в целом".[23]

Под функциями государства, по мнению С.Л. Комарова, подразумеваются и основные направления (стороны, виды) деятельности государства, и его непосредственная практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер, и социальные направления деятельности как внутри, так и вовне государства.[24]

Реализуются функции государства в жизни через деятельность государственных органов, исходя из принципа разделения властей, то есть органами законодательной, исполнительной и судебной власти с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В свою очередь, функция государственного управления - это устойчивые, относительно самостоятельные, наиболее общие виды деятельности органов государственной власти, направленные на достижение целей государственного управления.

В целом государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов над развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни, считает Ю.А. Тихомиров.[25]

Подразумевая под государственной административной функцией регулярно осуществляемую органом исполнительной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, находящихся в их компетенции, необходимо определить возможные критерии деления на:

- основные функции, которые выражаются в деятельности, осуществляемой органом исполнительной власти для достижения целей его создания, ориентированной на обеспечение потребностей граждан, органов и организаций и зафиксированной в положении об органе исполнительной власти;

- вспомогательные функции, являющиеся деятельностью, осуществляемой структурными подразделениями органов исполнительной власти в целях выполнения основных функций.

Соответственно, важно учитывать единство функций государственного управления при их практической реализации, с учетом достижения комплексного подхода к вопросам функций управления.

Государственное управление, по мнению Б.П. Курашвили, - это "властно упорядочивающее воздействие субъекта управления - государства на объекты управления - общество, различные социальные образования и отдельных членов общества"[26], и, как определяется в теории науки управления, управление обладает свойствами процессуальности и цикличности.[27]

В этой связи управление состоит не только из планирования, адаптации и контроля, но и мониторинга, надзора. Именно поэтому в дальнейшем необходимо исходить из того, что понятие регламентации соответствующей сферы включает в себя функции контроля, надзора, а также и мониторинга.

Конституция РФ, устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, исходит из характера их конституционных взаимоотношений. При этом речь идет о добросовестном выполнении органами государственной власти возлагаемых на них Конституцией и федеральными законами обязанностей и прямо закрепляется их самостоятельность в осуществлении своих функций и полномочий.

С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти", в толковании, которого была заинтересована Государственная Дума. И в качестве ответа сформулирована следующая позиция: "Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы" (часть 1 статьи 78 Конституции РФ).

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти на основании статьи 114 Конституции РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. Кроме того, Правительство РФ осуществляет контроль над деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.

В свете проводимой в Российской Федерации административной реформы Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[28] были впервые закреплены функции контроля и надзора за федеральными службами, а в целом определены четыре основные функции федеральных органов исполнительной власти. К ним отнесены: принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.

Министерство осуществляет отраслевой контроль, который проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом, оно осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль над деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц.

Особое внимание необходимо обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб. Федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, и т.д.

Очевидно, нужно признать неотъемлемость существования контрольной (надзорной) функции в рамках государственного управления. Значение этой функции многогранно и охватывает почти все аспекты государственно-управленческой деятельности.

Представляется возможным выделить следующие отличительные черты контроля (надзора) как функции государственных органов:

1) соответствующие органы реализуют цели по обеспечению законности и целесообразности в сфере государственного управления. Объективно весьма разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности имеют единую цель, которая заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по устанавливаемым вопросам;

2) данные органы наделены административными полномочиями, в том числе полномочиями на принятие решений, и допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности;

3) организационная обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти России.