Множество внимания, различных ученых, уделяется изучению соотношения контроля и надзора.

А. П. Алехин не разделяет понятия «контроль» и «надзор» по их функциональ­ному назначению, указывая на то, что контроль служит не только для обеспече­ния дисциплины и законности, но и для государственного управления. Автор подчеркивает зависимость организации и осуществления контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. При раскрытии содержа­ния надзора, им используется термин «контроль»[9]. Исходя из контекста работы А. П. Алехина, можно определить, что термины «контроль» и «надзор» тождественны.

Много внимания уделяет в своих научных трудах исследованию государствен­ного контроля и надзора М.С. Студеникина. По ее мнению, от организации контрольно надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка.[10] Исследуя понятия «контроль» и «надзор» М.С. Студеникина счита­ет, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой обследованием сфе­ры деятельности, а также по специфике методов и правовых форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, свя­занных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управ­ления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика ад­министративного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции про­веркой только законности действия конкретного объекта. При этом, М.С. Студеникина, абсолютно верно замечает, что органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности наблю­дается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, в связи с чем, весьма трудно в каждом конкретном случае отграничить, где именно кон­чается надзор и начинается контроль. М. С. Студеникина особо подчеркивает, что надзор - это суженный контроль, но суженный только в отношении своего приложе­ния. Таким образом, можно сделать вывод, что М.С. Студеникина разграничивает понятия «административный надзор» и «административный контроль», опираясь на критерии проверки целесообразности и эффективности деятельности. Данная пози­ция, на наш взгляд, представляется весьма интересной. Вместе с тем она не полно­стью отражает цели контроля и надзора и не дает возможности четко разграничить эти понятия.

Особого внимания по данному вопросу заслуживает позиция Д.Н. Бахраха. Он замечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций административной власти, включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельно­сти, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организаци­онно-технических.

Ограниченным, суженным контролем является надзор. Административный надзор - это надведомственный специализированный систематический контроль го­сударственной администрации за соблюдением гражданами и организациями право­вых и технико-правовых норм. Он обеспечивает охрану соответствующих общест­венных отношений и материальных ценностей не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий, стихийных явлений.

По мнению Д. Н. Бахраха, в условиях сокращения государственного вмеша­тельства в деятельность организаций, граждан, перехода к правовому государству, объем надзора будет увеличиваться за счет сужения контроля. Кроме того, объем над­зорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности.

Также необходимо рассмотреть мнение Д. М. Овсянко: «не следует отождествлять понятия контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности, назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государствен­ном управлении».[11] По ег мнению, контроль и надзор различаются по со­держанию, по объектам наблюдения и проверки, по субъектам, их осуществ­ляющим и реализуются в различных организаци­онных и правовых формах.

Подводя итоги анализу существующих точек зрения на проблему трактовки понятий «контроль» и «надзор», следует отметить, что многие ученые в своих науч­ных трудах используют эти термины, либо не поясняя их, либо укладываясь в приве­денные классификации. Вместе с тем, до настоящего времени не выработаны универ­сальные, законодательно закрепленные критерии, позволяющие разграничить кон­троль и надзор.

Также, из выше изложенного, можно сделать выводы о более четком понимании терминов контроль и надзор.

Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам, поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.

Выявлены следующие признаки контроля: оптимальность, непрерывность, оперативность, властность и другие: его цели: охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ; функции: правоохраны, социальной превенции, воспитательная и некоторые другие.

Таким образом, контроль - это форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.

Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Причем это деятельность, основанная на принципах публичности, гласности, законности, независимости и др., имеющая свои функции и специфические признаки (особый субъектный состав; урегулированность процессуальными нормами; всегда государственная и властная и т.д.). Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.

Следовательно, надзор - это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства.

Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора (причем, высшего). Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор» и переименования контролирующих органов (например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере).