1702 году были ликвидированы губные и земские избы, их функции переданы воеводам.

В 1708 году произведена губернская реформа, в результате которой России была разделена на 8 губерний.

1708 – 1709 гг. была проведена губернская реформа. страна была разделена на 8 губерний. Губернии делились на провинции. Провинции – на уезды. Во главе губерний стояли губернаторы, ведавшие войсками и управлением подчиненных территорий. При Губернаторе существовал Совет ландратов из выборных местных дворян (8 – 12 человек). Совет усиливал власть губернатора, являясь его опорой. В тоже время Совет контролировал деятельность губернатора, без него губернатор не мог предпринять каких либо действий. 1713—1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединяв­шие в своих руках всю административную, судебную и воен­ную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

К  1715 г.) сложилась трехзвенная систе­ма местного управления и администрации: уезд — провинция — губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которо­му подчинялись коменданты уездов. Контролировать ниже­стоящие административные звенья помогали ландратные ко­миссии, избранные из местного дворянства.

Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. — Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архан­гельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. — Риж­ская, в 1714 г. — Новгородская, в 1717 г. —Астраханская.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждаются ландраты (советники) из мест­ных дворян. Однако, в отличие от городского самоуправле­ния, коллегиальный принцип управления в губерниях не при­жился.

Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной системе) «доли» стоял ландрат.

    Вторая областная реформа была проведена в 1719г. Суть ее заключалась в следующем: одиннадцать губерний были раз­делены на сорок пять провинций. Во главе этих единиц были поставлены также губернаторы, вице-губернаторы или вое­воды.

Делились провинции на округа-дистрикты. Администра­ция провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора Юстиции, Вотчин­ная) располагали на местах собственным разветвленным ап­паратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходова­ние денежных сумм по указам воеводы и камериров).

   В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение «за хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, укрепление церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.

В 1718—1720 гг. прошла реорганизация органов городско­го самоуправления. Были созданы новые орга­ны — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руко­водство осуществлял Главный магистрат. Система управле­ния стала более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.

В 1719 г. Петр I принял попытку отделить суд от администрации с целью ограничить судебный произвол. После смерти Петра I судебные дела стали решаться губернаторами и воеводами.

В  условиях войны требовалась ещё большая централизация власти. Эти вопросы решала реформа центрального управления. В 1699 г. Боярская дума была заменена Ближней канцелярией, переименованной в 1708 г. в Консилию министров. В 1711 г. вместо Консилии министров был учрежден Сенат – высший законосовещательный и исполнительный орган, направлявший работу всех государственных учреждений. Сенат состоял из 9 человек, назначавшихся монархом. К компетенции Се­ната относились: судебная и организационно-судебная дея­тельность, финансовый и налоговый контроль, внешнетор­говые и кредитные полномочия. О законодательных полно­мочиях Сената ничего не говорилось. 

Указом «О должности Сената» 1722 г. этот орган получает право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представ­ляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чиновников.

   Петр I был сторонником коллегиального управления. Решения в Сенате и в коллегиях принимались по большинству голосов. 

С1722 г.  Сенат превратился в орган надзора над всеми другими правительственными учреждениями. Сенат получил название «государево око», поскольку в период отсутствия Петра управлял государством. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, подсудный только императору. Он строго следил за деятельностью Сената.     Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью.  Ему принадлежало даже право законодательной инициативы. Первым генерал-прокурором был Павел Ягужинский (сын музыканта и свинопаса).

 Централизация государственного аппарата при абсолю­тизме требовала создания специальных контрольных орга­нов. В начале XVIII в. сложилось две контрольные системы — прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет.   Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фиска­лам вменялось в обязанность доносить о всяких государствен­ных, должностных и иных тяжких преступлениях и наруше­ниях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).

В 1718 г. приказы заменили коллегиями (по шведскому образцу). Коллегии – центральные органы исполнительной власти, отличавшиеся от приказов четким разграничением обязанностей. Были образованы 12 коллегий. Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции;

4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская;

7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государст­венных расходов); 9) Берг-Мануфактур-коллегия (промыш­ленная и горнодобывающая).

В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменив­шая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возло­жены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монет­ного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регла­мент (1720 г.), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс центра­лизации и бюрократизации государственного аппарата. Чет­кое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финанса­ми в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713 г.) центральный ап­парат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии со­здавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех маги­стратов и являвшийся для них судебной апелляционной ин­станцией. В 1721 г. принимается Устав Главного магистрата, регламентирующий работу магистратов и городской поли­ции.

Отраслевой принцип управления, свойственный колле­гии, не был выдержан до конца: помимо специальных колле­гий, судебные и финансовые функции возлагались на иные

В 1721 г. Петр упразднил патриаршество. Руководство делами Православной церкви было возложено на духовную коллегию – Синод. Синод возглавлял свет­ский чиновник — обер-прокурор, опиравшийся на штат цер­ковных фискалов. Управление церковными землями стал осу­ществлять Монастырский приказ, вошедший в Синод в каче­стве составной структуры. Монарх превратился в юридического главу церкви. Он решал вопросы организации церков­ной жизни, назначения иерархов. Церковь потеряла свою роль идеологической оппозиции светским властям: любые решения монарха не подвергались обсуждению.   Функции Синода ограничивались учебной и воспитательной деятельностью. Нередко Петр сам указывал, как следует толковать библейские заповеди. Таким образом, церковь была подчинена государству.

В 1722 г. Петр заменил принцип родовитости при назначении на государственную и военную службу принципом выслуги и заслуги. Он учредил «Табель о рангах», которая определяла место в иерархии служащих. Вводилась новая иерархия чинов. Все военные и гражданские должности подразделялись на 14 рангов. Для получения следующего ранга нужно было обязательно пройти все предыдущие. Такая система давала возможность служебного роста любому служилому человеку вне зависимости от его происхождения. Чиновник, достигший восьмого класса, или офицер получали потомственное дворянство (до сер. XIX в.) 

1. Бюрократическое начало в формировании государст­венного аппарата, несомненно, победило начало бюрократическое Професси­ональные качества, личная преданность и выслуга становят­ся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру влас­ти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, ин­струкции. Положительными чертами нового бюрократичес­кого аппарата стали профессионализм, специализация, нор­мативность, отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Но после внедрения «Табели о рангах» в России началась настоящая погоня за чинами. Иностранцы отмечали, что в России уважают не человека, а чин. Никогда не спрашивают о человеке, кто он, что он сделал, что он может сделать, а спрашивают какой у него чин. Чин, по мнению иностранцев, есть у русских самая большая страсть. Русский поэт П. А. Вяземский создал следующую эпиграмму, характеризующую отношение россиян к чину.

Мы за собой не примечаем,

А в нас китайский есть начин:

И упиваемся мы чаем,

И что ни шаг, то чин да чин.

Чин определял положение человека в обществе. Человек, который никогда не служил, всю жизнь официально именовался недорослем. 

Все чиновники были переведены на государственное жалование (получение денег с просителей было официально запрещено), а по завершению службы получали право на пенсию.  

  В результате реформ управления оформился бюрократический аппарат, во главе которого находился сам император. (С 1721 г.). Император обладал всей полнотой власти в государстве. В начале XVIII века абсолютизм получил законодательное закрепление. В толковании к артикулу 20 Воинского устава 1716 года устанавливается: "...его величество есть самовластный Монарх никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои Государства и земли, яко Христианский государь по своей воле и благо мнению управлять".

В Регламенте (Уставе) духовной коллегии (1721 г.) так же зафиксирована абсолютная власть: "Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться Сам Бог за совесть повелевает".

Монарх являлся источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Присутствие мо­нарха в определенном месте прекращало действие всей адми­нистрации, и власть автоматически переходила к монарху. Все учреждения империи должны исполнять указы и поста­новления монарха. Публичные государственные дела получа­ли приоритет перед делами частными. Монарх утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины (в соответствии с Табелью о рангах), стоял во главе орденской и наградной системы империи. Монарх являлся верховным су­дьей и источником всей судебной власти. Он мог решать любые дела, независимо от решения любых судебных орга­нов. Его решения отменяли любые другие. Монарху принад­лежало право помилования и право утверждения смертных приговоров (дела, проходившие по Преображенскому прика­зу и Тайной канцелярии). Монарх мог решать дела, не урегу­лированные законодательством и судебной практикой, — до­статочно было его воли

Таким образом, в России в конце XVII - начале XVIII веков сформировался абсолютизм.  По классовой сущности он выражал прежде всего интересы дворянства и нарождающегося купечества, а для крепостного крестьянства и городских низов означал усиление эксплуатации.

 Проблема абсолютизма в России его генезиса и сущности вызывает дискуссии в современной исторической науке. Существуют следующие концепции российского абсолютизма: а) в России утвердился абсолютизм, ничем не отличавшийся от абсолютизма Западной Европы. Та же неограниченная власть монарха, постоянная армия, развитый бюрократический аппарат, централизованная система сбора налогов. б) абсолютизм иного типа – азиатский деспотизм. Особенностью российского абсолютизма было то, что власть самодержца оказалась полностью независима от общества. Режим как бы стоял над ним, и заставлял служить себе все составляющие общество сословия. Всякий кто не был тяглым, был служилым. Сторонники этой точки зрения называют государство, созданное Петром, тяглым, военно-бюрократическим, полицейским, наконец, регулярным. Регулярное государство – правильное государство, где вся жизнь строго регламентирована, подчинена правилам.  

2.  Период со второй четверти и до 1762 г.   вошел в историю как период дворцовых переворотов. Дворцовые перевороты не являлись государственными, т. е. не предполагали своей целью изменений в государственном устройстве (за исключением 1730 г., когда дворяне попытались ограничить монархию олигархическим правлением). За 37 лет трон занимали 6 царствующих особ. Они получали престол в результате сложных дворцовых интриг или переворотов.

1. Екатерина I (1725 – 1727 гг.)

2. Петр II (1727 – 1730 гг.)

3. Анна Ивановна (1730 – 1740 гг.) Бироновщина.

  4. Иван Антонович Брауншвейгский при регентше Анне Леопольдовне (1740 –  1741 гг.)

5. Елизавета Петровна (1741 – 1761 гг.)

6. Петр III (1761 – 1762 гг.)

Причинами дворцовых переворотов послужили следующие обстоятельства.

        - Петр отменил закон о престолонаследии и не назначил преемника, поэтому множество прямых и косвенных наследников смогли претендовать на власть; В 1722 г. издается «Указ о наследии престола», утвердив­ший право монарха по собственной воле назначать наследни

        - корпоративные интересы дворянства и родовитой знати.

      Движущей силой дворцовых переворотов являлась гвардия. Именно гвардия решала, кому быть на престоле. С этого времени и до 1825 г. можно говорить об особой роли гвардии в российской истории. Решение гвардии, по замечанию иностранцев, есть закон.

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. С 1711 г. по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в ре­шении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). В 1718 г. на­чинает создаваться система коллегий, взявших на себя отрас­левое управление. Власть Сената переносится на координа­цию их деятельности, а сам он превращается в совещатель­ный орган при государе. С 1722 г. Сенат фактически приобре­тает функции ревизионной коллегии, возглавив систему кон­трольных органов.

В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредото­чивший в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Верховный Тайный Совет стал рассмат­ривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет приобретает законода­тельные полномочия, законы подписываются либо императ­рицей (Екатериной I), либо Верховным Тайным советом.

В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров, выполнявший сове­щательные функции при императрице (Анне Иоановне). С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочия­ми, полный набор подписей министров (три) заменяет под­пись императрицы. Кабинет министров фактически возгла­вил исполнительную власть в стране, сосредоточив все госу­дарственное управление. Сенат, к этому времени состоявший из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осущест­вляя его решения. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется,

и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреж­дение, активно включившись в управление государством. В том же году, однако, создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления, — Каби­нет ее величества, возглавляемый секретарем императрицы (Елизаветы Петровны).

За время своего существования высший совещательный орган при императоре (при всем многообразии его наимено­ваний) сохранял весьма широкие полномочия: в области внешней политики, налогообложения, законодательства, го­сударственного надзора, пересмотра судебных решений, на­значения на должности и т.п. Решения, как в древней думе, принимались единогласно.

С некоторых пор Сенат стал представлять в Верховный тайный совет кандидатуры на замещение высших админи­стративных должностей, а затем Совет начинает замещать и назначать сенаторов. При Петре II Верховный тайный совет выполнял функции регента, а после его смерти решал вопрос о преемнике престола. Анна Иоановна была вынуждена под­писать «Кондиции» (февраль 1730 г.), представленные ей Со­ветом (аналогичные навязанным боярами Василию Шуйско­му и королевичу Владиславу в XVII в.), которые жестко огра­ничивали ее полномочия, но уже в начале марта их отвергла, а Верховный тайный совет упразднила.

С этого момента вновь усиливается роль Сената, но рядом с ним (октябрь 1731 г.) создается Кабинет министров. В конце 30-х гг. появился проект упразднения Сената и создания Штате-Коллегии. Кабинет министров усиливает контроль над Сенатом. Кабинету представлялись все более широкие законодательные и контрольные функции, он фактически за­меняет собой Верховный тайный совет. При Кабинете учреж­далась Канцелярия, состоявшая из трех экспедиций (ино­странных, внутренних и секретных дел).

С 1744 г. оживляется деятельность Сената, восстанавлива­ется должность генерал-прокурора. Структура Сената вклю­чает четыре департамента: духовных, финансовых, торгово-промышленных, судебных дел.

В период царствования Ивана Антоновича и Анны Лео­польдовны значение Сената вновь снижается, над ним усили­вается контроль Кабинета (рекетмейстер принимает жалобы

на Сенат). Сам же Кабинет состоит из трех департаментов (внутренних, военных и морских, иностранных дел), во главе каждого из которых стоят кабинет-министры.

Роль Сената вновь резко возросла при Елизавете Петров­ны, которая передала этому органу все вопросы государствен­ного управления и часть законодательных и судебных полно­мочий. Несколько позже рядом с Сенатом возникает Конфе­ренция при Высочайшем дворе (1756 г.), активно вмешивав­шаяся в иностранные и внутренние дела государства.

В 1762 г. Петром III учреждается Императорский совет, состоявший из восьми человек, который в 1769 г. заменяется Советом при Высочайшем дворе, сосредоточившим свою де­ятельность на внутренней политике и включавшим всех руко­водителей центральных органов управления. Совет просуще­ствовал до 1801 г., затем был заменен Непременным Государ­ственным Советом.

Еще в период царствования Екатерины II Совет при Высо­чайшем дворе сделал попытку ограничить императорскую власть и ввести правило контрассигнаций (обязательного ви­зирования Советом законов, издаваемых верховной влас­тью). Императрица в своем указе подчеркнула, что Совет яв­ляется лишь совещательным органом.