Безработица в 6-7 % (по оценке МОТ) в России, где на протяжении 70 лет господствовала идеология полной занятости, вос­принимается болезненно. Ситуация усугубляется в связи с неотработанностью меха­низмов помощи безработным и скудостью ресурсов, которые государство может выде­лить на эти цели. Однако по международ­ным стандартам подобная норма безрабо­тицы не является катастрофической. Кроме того, вопрос заключается не в уровне без­работицы как таковой, а в том, какие про­цессы и тенденции он отражает. За одинаковым синтетическим показателем может скрываться принципиально различная ситуация в сфере занятости.

В условиях активного рынка труда срав­нительно большое число лиц по тем или иным причинам попадает в течение года в ряды безработных, однако продолжитель­ность таких периодов невелика. Примером являются США, удерживающие первое ме­сто в мире по числу создаваемых ежегодно рабочих мест. Динамизм американского ры­нка труда способствовал формированию "нового взгляда" на безработицу как на распространенное, но кратковременное яв­ление. При этом, однако, американцы все­рьез обеспокоены низким качеством новых рабочих мест. Проблема их "обогащения" является сегодня одной из ключевых в аме­риканской политике занятости.

Иная ситуация сложилась в Европе и Австралии, где характерны концентрация безработицы в определенных сегментах рынка и возрастание численности и удель­ного веса длительно безработных, посте­пенно теряющих связь с рынком и утрачи­вающих свои знания и навыки. Угроза фор­мирования у этих слоев "культуры безрабо­тицы" побуждает правительства повысить внимание к их реабилитации.

Однако во всех случаях политика заня­тости подчинена ключевой стратегической задаче - предоставлению каждому трудо­способному члену общества не просто лю­бой работы, а возможности в наибольшей степени развить и реализовать свой потен­циал, получая соответственно достойное вознаграждение за свой труд. Политика по­мощи безработным является органической частью общей стратегии и это определяет ее основные направления. Особое внимание уделяется, во-первых, длительно безработ­ным, поскольку речь идет о возможной утрате накопленного человеческого капита­ла (ведущей составляющей национального богатства любой страны), во-вторых, молодежи, так как здесь потенциал приобрете­ния и эффективного использования чело­веческого капитала может быть не реализован, в-третьих, специалистам-профессио­налам как наиболее дорогостоящей и цен­ной категории работников.

Что касается России, то для нее реальную опасность представляет деградация структуры рабочих мест и человеческого потенциала в результате сокращения заня­тости в отраслях, требующих труда высоко­го качества, и роста занятости в торговле и посреднической деятельности преимущест­венно в рамках неформального сектора. Кроме того, происходит нарастание дли­тельной застойной безработицы.

Ha данных проблемах и должна сосредоточиться политика занятости. Представляется, что можно заимство­вать отдельные меры и программы, исполь­зуемые в странах с развитой рыночной экономикой. Большинство из них (за иск­лючением Швеции) большую часть средств, отпущенных на политику занятости, расхо­дует на меры пассивного характера - выпла­ту пособий по безработице. Вместе с тем отчетливо просматривается тенденция к усилению роли активных мер. Однако да­леко не все из них могут быть широко использованы в России.

Так, активные меры, направленные на регулирование спроса на труд, требуют значительных финансовых затрат, поэтому их применение в российских условиях возмо­жно лишь в очень ограниченных масштабах в районах очаговой безработицы.

Речь идет, в частности, о выплате пред­приятиям, предоставляющим работу определенным контингентам рабочей силы, в течение ограниченного периода времени субсидий, покрывающих часть заработной платы этих работников. Как правило, по­добная мера применяется для стимулирова­ния найма длительно безработных и моло­дежи. Субсидирование занятости обычно не ведет к созданию на предприятиях допол­нительных рабочих мест, но содействует занятости тех контингентов, перспективы которых наименее благоприятны. В резуль­тате улучшается соответствие структур спроса и предложения труда, что понижает естественную норму безработицы.

Привлекательной, но дорогостоящей мерой являются прямые государственные вложения в создание новых рабочих мест. Безусловное ее преимущество - адресный характер. При наличии хотя бы минималь­ных средств такие программы наиболее ра­ционально использовать на финансирова­ние инфраструктурных проектов (дорог, мостов), в том числе в сельской местности. Это не только позволяет предоставить лю­дям работу, но дает импульс развитию хо­зяйственной деятельности региона, что в свою очередь может создать дополнитель­ные возможности занятости. Прямые госу­дарственные вложения в создание рабочих мест целесообразно направлять также на целевые программы содействия занятости инвалидов и лиц с ограниченной трудоспо­собностью.

Значительно лучшую перспективу в российских условиях могут иметь активные меры, направленные на комплексное регулирование спроса и предло­жения труда. Ключевое место среди них занимает рациональное использование гиб­ких форм занятости. На Западе в последнее десятилетие гибкая занятость развивается очень быстро. Появились новые категории работников, традиционно работающие в определенной фирме, но занятью неполное рабочее время или работающие временно по гибкому графику на разных работодате­лей. Этот процесс, однако, неоднозначен и нередко протекает достаточно болезненно. Поэтому необходимо проанализировать по­следствия распространения гибких форм занятости в России и выработать адекват­ные методы регулирования этой сферы.

Представляется очень важным содейст­вовать рациональному распространению частичной занятости на основе гибких графиков. Хрестоматийным примером такой политики стал опыт концерна Volkswagen. В условиях вынужденного сокращения объ­ема производства и соответственно спроса на труд персоналу было предложено 150 вариантов четырехдневной рабочей недели. В результате компании удалось сохранить квалифицированную рабочую силу, а работ­ники получили возможность достаточно свободно маневрировать своим временем, выбирая наиболее удобный для себя режим труда. Такое решение проблемы, не требующее к тому же дополнительных финансо­вых ресурсов предпочти­тельней, чем принудительные отпуска для части занятых или введение единых для всех 1-2-х нерабочих дней в неделю.

Распространение гибких форм занято­сти в российских условиях имеет большое значение и потому, что многовариантность занятости дает возможность совмещать ра­боту по специальности, требующую соот­ветствующей профессиональной подготов­ки, знаний и опыта, с работой в рамках неформального сектора, не требующей осо­бой квалификации, но приносящей доход, позволяющий удержаться выше черты бед­ности. Это позволило бы, притормозить деградацию совокупной ра­бочей силы.

Еще одной мерой содействия гибкой занятости является развитие системы отпу­скавши этом плане интересен опыт Дании, где с 1994 г. действует программа, в рамках которой работники имеют право на получе­ние полностью или частично оплачиваемо­го отпуска сроком до 1 года для пополнения образования, по уходу за ребенком (до 8-летнего возраста), по личным обстоятельст­вам. Освобождающиеся рабочие места должны быть предоставлены безработным на условиях временной занятости. Программа имеет целью улучшение структуры занято­сти в результате добровольной ротации. Особо поощряются отпуска в целях попол­нения образования .

В ряде латиноамериканских стран раз­работаны программы стимулирования добровольных долгосрочных отпусков государ­ственных служащих. Задача таких прог­рамм - обеспечить государственным служа­щим возможность временно оставить рабо­ту и заняться частным бизнесом. За ушед­шими в долгосрочный отпуск сохраняется стаж и право на пенсию, им выплачивается единовременное пособие в размере не­скольких месячных заработных плат. Как показал опыт, это не ведет к снижению дееспособности госаппарата.

Важнейшим направлением политики за­нятости является поддержка и формирование структуры мелкого бизнеса. В большинстве стран основная часть новых рабочих мест создается сегодня не на крупных, а на мелких и средних предприятиях. Это напра­вление представляется перспективным для России, хотя требует не только финансовых затрат, но и квалифицированных кадров для различных консультационных служб, биз­нес-инкубаторов и т.д. Принципиальным моментом является избирательный характер поддержки. Объектом программ должны стать в первую очередь те потенциальные предприниматели и микропредприятия, ко­торые ориентированы на производство не­обходимой продукции и услуг, требующее труда высокого качества.

В странах с развитой рыночной экономи­кой наблюдается усиление и пассивной политики занятости. Для России представляют интерес два вида про­грамм:

• увязка получения пособия с професси­ональной подготовкой, переподготовкой или получением дополнительного образования;

• использование в целях получения дополнительного образования и переподго­товки вынужденных отпусков.

В условиях России крайне необходимы целевые программы, направленные на укрепление позиции на рынке труда работников с высоким уровнем образования. Для решения их специфических проблем во многих евро­пейских странах (в Великобритании, Фран­ции, Дании и др.) действуют специальные подразделения национальных служб заня­тости.

Итак, в политике занятости подавляющего большинства стран сегодня превалируют меры, направленные не на прямое субсиди­рование создания новых рабочих мест (что является дорогостоящим и недостаточно эффективным), а на развитие потенциала работников и их адаптацию к реальным потребностям экономики. В отношении безработных это означает содействие фор­мированию и сохранению у них мотиваций и навыков, необходимых для занятия рабо­чих мест, когда они появятся. Представля­ется, что такой подход, направленный на предотвращение деградации рабочей силы, отвечает условиям России и соответствует возможностям службы занятости.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Если попытаться кратко сформулировать основной тезис политики занятости на этапе стабилизации и экономического роста, то он может звучать следующим образом: государство с помощью инструментов макроэкономического регулирования должно создать максимально благоприятные условия для тех, кто может и хочет эффективно работать, и поддерживать тех, кто в силу объективных обстоятельств работать не может.

Из этого следует, что, во-первых, проблемы занятости должны стоять в центре экономической политики правительства.

Во-вторых, государство несет ответственность за развитие системы эффективных рабочих мест.

В-третьих, бремя по решению проблемы обеспечения занятости и нормального уровня трудовых доходов должно быть в равной мере разделено между государством и работником.

Новая система страхования от безработицы

Существующая практика работы с безработным населением долж­на быть пересмотрена, поскольку не только стала кардинально иной общеэкономическая ситуация в стране по сравнению с 1992 г., но и изменились финансовые возможности для осуществления активной и пассивной политики на рынке труда. Альтернативой сложившейся сис­теме выплат пособий по безработице могла бы стать модель, основанная на страховых принципах - страхование риска оказаться без работы.

Чтобы перейти к новой модели, необходимо прежде всего при­знать следующее:

- безработица - острейшая общенациональная проблема совре­менной России, смягчить последствия которой вполне реально;

- безработные - граждане России, нуждающиеся в защите госу­дарства на период поиска работы независимо от места их прожива­ния - в богатой Москве или бедной Ивановской области. Важной ее составляющей является обеспечивающее достойное существование пособие по безработице;

- страхование от безработицы - один из главных элементов системы социальных амортизаторов экономического кризиса.

Для реализации названного подхода нужно: образовать единый общероссийский Страховой фонд занятости/безработицы (СФЗ), аккумулирующий налоговые поступления из всех регионов и пере­распределяющий финансовые ресурсы в регионы в зависимости от экономической ситуации; оптимизировать структуру и размеры нало­говых отчислений в СФЗ; законодательно изменить порядок расхо­дов СФЗ; внести изменения и дополнения в закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации", касающиеся принципов и условий предоставления пособий (страховок) по безработице, шкалы рас­четов пособий и их размеров; отказаться от непродуманной и декла­ративной активной политики на рынке труда.

В период экономического спада приоритет должен быть отдан не высокозатратной и малоэффективной активной политике (по крайней мере в тех формах, в которых она осуществляется сегод­ня), а такой пассивной политике на рынке труда, которая прово­дится во всех странах с рыночной экономикой. Это не означает, что следует отказаться от всех форм активной политики. Но ис­точники финансирования активной и пассивной политики на рынке труда должны быть разделены во времени и пространстве. Про­ведение активной политики - это прерогатива государства, а не фонда занятости, формируемого только за счет средств работода­телей, поскольку она требует больших вложений в создание рабо­чих мест, организацию систем и институтов подготовки и перепод­готовки не только безработных, но всего экономически активного населения. В настоящее время целесообразно оставить в ведении ФСЗ и фонда занятости только те ее направления, которые выте­кают из закона РФ "О занятости населения в Российской Федера­ции", а в перспективе можно перейти к их частичному финансиро­ванию государством.

В основу пассивной политики должна быть положена система социального страхования от безработицы, отражающая иные прин­ципы аккумулирования требуемых средств, а также критерии и усло­вия выплаты пособия по безработице. Рассмотрим важнейшие цели страховой системы.

Стабилизация потребления. Пособие по безработице позволит семье иметь достаточно средств для предотвращения резкого сниже­ния уровня жизни, если один из ее членов становится безработным. Поскольку сами работники не страхуют (или не могут страховать) себя соответствующим образом от незанятости в будущем, то госу­дарство путем обязательного страхования (через фиксированное на­логообложение заработной платы или отчисление от подоходных на­логов в течение периода занятости) помогает им избежать падения уровня потребления, а следовательно, и уровня жизни.

Стабилизация занятости. По мнению сторонников страхова­ния от безработицы, предоставление пособия позволит потерявшим работу сосредоточиться на поиске нового рабочего места. Его против­ники считают такой аргумент весьма сомнительным и утверждают, что получение пособия может продлить поиски работы. В качестве контраргумента сторонники страхования от безработицы приводят следующее соображение: найденное в результате длительных поис­ков рабочее место будет более подходящим для работника, что в перспективе принесет дополнительную выгоду обществу за счет сокращения текучести рабочей силы.

Стимулирование структурных сдвигов в странах с переходной экономикой. Пособия должны выплачиваться работникам тех отрас­лей, которые раньше получали субсидии или дотации из бюджета, а в настоящее время их лишились и вынуждены перестраиваться. В дан­ном случае пособия по безработице могут увеличить финансовые ре­сурсы, направляемые на перестройку экономики, что в итоге улуч­шит ситуацию в стране в целом.

Макроэкономическая стабилизация. Выплаты таких пособий по безработице автоматически обеспечат финансовые стимулы для раз­вития экономики, повышая покупательную способность населения в периоды резкого падения спроса.

Основополагающие принципы новой концепции социального стра­хования от безработицы состоят в следующем.

1. Объектами социальною страхования должны выступать рабо­тающие по найму граждане, платившие взносы в страховой фонд. Таким образом, из сферы пассивной помощи исключаются не работавшая ранее молодежь, домохозяйки, беженцы из других стран и т.п. Но они имеют право регистрироваться в качестве безработных или пользоваться услу­гами служб занятости. Вместе с тем представители каждой из назван­ных категорий могут либо быть охвачены специальной государствен­ной программой, осуществляемой через службы занятости (например, профессиональная адаптация выпускников учебных заведений, не име­ющих опыта работы), либо стать объектом внимания соответствующих ведомств - Миграционной службы для беженцев, отделов социального обеспечения и социальной помощи - для домохозяек, среднедушевые доходы которых ниже официально установленного уровня.

2. Субъектом, страхования является государственный внебюд­жетный фонд социального страхования от безработицы (в настоящее время - фонд занятости), средства которого будут аккумулироваться на уровне Федерации и перераспределяться между регионами в зави­симости от уровня безработицы, то есть количества безработных и регионе. Подобное положение отличается от существующего в насто­ящее время, когда 80 % собранных средств остаются в регионе, а 20 % перечисляются в федеральную часть фонда занятости.

3. Источниками формирования фонда социального страхова­ния от безработицы являются отчисления работодателей, государ­ства и работников в неравной пропорции. Соотношение участия ра­ботодателя и работника может быть, например, равно 3:1, то есть работодатель отчисляет 1,5 % (как это происходит в настоящее вре­мя), а работник - 0,5 % своей заработной платы. Это увеличит сумму средств фонда и повысит заинтересованность сторон в их использова­нии. Финансовое участие государства возможно в рамках специальных программ, например, финансирование содержания штата сотрудников служб занятости, технического оснащения центров и т.п.

4. Размер пособия по безработице может составлять 60 % средней заработной платы на последнем месте работы. Эта сумма должна вып­лачиваться в течение всего законодательно установленного периода до момента нахождения работы (сейчас - один год, в отдельных случаях - полтора года). Одновременно следует определить максимальную и минимальную границы выплачиваемого пособия. Максимальная гра­ница будет означать, что в менее выгодном положении окажутся те, кто работал дольше и зарабатывал больше, поскольку им будут в мень­шей степени компенсированы страховые взносы ("принцип солидар­ной ответственности"). В данном случае средства перераспределяются в пользу малооплачиваемой в прошлом категории работающих с тем, чтобы обеспечить им приемлемое существование на период временной незанятости и поиска работы. В принципе максимальная граница мо­жет быть сохранена на существующем уровне (средней заработной платы в регионе). Вопрос о нижней границе - более сложный. Логично было бы считать ею прожиточный минимум в регионе. С учетом жестких финансовых ограничений, в рамках которых действует российское правительство, вполне реально постепенное повышение планки мини­мального пособия от 50 % прожиточного минимума до 100 %.

Гарантии государства в отношении своих граждан, потерявших работу, могут быть предоставлены в двух основных формах. Пер­вая - гарантия стабильного источника существования на определен­ный законом и социально-экономической необходимостью период времени. Вторая - гарантия свободы выбора способа своего суще­ствования в период незанятости, в том числе и зарегистрированной. Государство не должно навязывать безработному виды его занятос­ти или незанятости, переводя его тем самым в разряд иждивенца, полагающегося только на помощь государства.

Принципиально важно только одно - имеет ли человек право на пособие по безработице, то есть участвовал ли он в период своей занятости в формировании страхового фонда. Если участвовал, то размер его пособия, продолжительность и регулярность выплат не должны зависеть от власти чиновников. Они могут определяться сро­ком уплаты и суммой выплаченного страхового налога (пропорцио­нального размеру заработка), а не только величиной заработной пла­ты в течение двух месяцев на последнем месте работы.