В развернутом виде региональная политика занятости как реаль­ность управления социально-экономическим развитием предстает в качестве автономной, корректируемой субъектом РФ системы дей­ствий на достаточно компактном рынке труда, сложившемся на соб­ственной основе.

Большую роль в разработке регионального подхода к политике занятости играет Москва - субъект Федерации с наиболее продвину­тыми с точки зрения критериев рыночной экономики структурами за­нятости, емким и диверсифицированным рынком труда, развитой ры­ночной инфраструктурой. Здесь сконцентрирован и реализуется ог­ромный социально-демографический, научно-производственный, тру­довой, образовательный, торгово-промышленный, финансовый и ин­теллектуально-культурный потенциал. Более того, выполнение функ­ций столицы государства придает специфику системам регулирования социально-трудовых отношений, занятости, рынка труда и миграции населения в этом крупнейшем в стране и Европе мегаполисе.

Москва традиционно остается центром экономической активнос­ти и трудовой миграции населения, что является определяющим для развития структур занятости и рынка труда, отражая ее связи с субъек­тами РФ. Особенно высока степень ее интеграции с рынком труда Московской области и других прилегающих регионов. В Москве рань­ше и последовательнее, чем в других регионах, начали осуществлять политику занятости, которая стала одной из наиболее важных сфер управления на уровне субъекта Федерации. Поэтому исследование политики занятости с учетом уникального и во многом пионерного опыта Москвы имеет особую значимость.

С начала 90-х годов рынок труда Москвы находился в состоянии перехода от асимметричного к диверсифицированному, от жестко регу­лируемого планово распорядительными рычагами управления к саморе­гулируемому, социально ориентированному механизму реализации эко­номической активности населения. При этом существенно расширилась экономическая свобода участников социально-трудовых отношений - предпринимателей и самозанятых, работников наемного труда.

Проведенная работа по изучению структур и форм трансформа­ции занятости во взаимосвязи с развитием рынков труда, в частности, сплошное обследование состава безработных, зарегистрированных на Московской бирже труда, дала следующие результаты. Доля экономи­чески активного населения в 1997 г. по сравнению с 1992 г. возросла с 83 до 93 %, численность занятых в негосударственном секторе экономи­ки - в 2,2 раза и составила 57 % занятых. Во все большей степени движение рабочей силы происходит на регулируемом рынке труда. Если в 1993 г. лишь около 7 % общего числа работников, выбывших с предприятий и организаций, регистрировались в службе занятости по вопросу трудоустройства, то в 1994 г. - 13, а в 1996 г. - около 25 %.

На фоне общей тенденции сокращения учтенного спроса возраста­ло предложение рабочей силы, зарегистрированной на рынке труда. Эта динамика отражала изменения в экономической активности насе­ления в условиях перехода к рынку труда. Общая потребность в рабо­чих и служащих, заявленная в службу занятости за 1992-1996 гг., сократилась с 104 тыс. до 55 тыс. (в 1,9 раза) единиц, хотя в целом за этот период общее число заявленных вакансий было больше, чем чис­ло зарегистрированных граждан, искавших работу (в 1,3-1,6 раза). В 1996 г. предложение па регулируемом рынке труда превысило заяв­ленный спрос (на 16 %). За 1992-1996 гг. практически вдвое увеличи­лось число граждан, обратившихся в службу занятости по вопросу трудоустройства, - с 95,8 тыс. до 181,3 тыс. человек.

В структуре предложения рабочей силы за рассматриваемый пе­риод снизилась доля женщин - с 68.4 до 54,7 %, но существенно воз­росла доля учащихся, желающих работать в свободное время, - до 13,0 % (в 1992 г. эта величина была незначительной), а также пенси­онеров и инвалидов, вынужденных искать доходные занятия, - с 3,2 до 6,6 %. Среди обратившихся в службу занятости произошло относи­тельное сокращение доли лиц, не занятых трудовой деятельностью, - с 89,7 до 70,5 %, и возрос удельный нес занятых, но искавших новую работу, - с 7,5 до 17,7 %.

В то же время на рынке труда Москвы, особенно в последние 2-3 года, четко обозначился и усилился ряд негативных процессов. В результате дисбаланса спроса и предложения воспроизводятся раз­личного рода неравновесия, включая появление и рост вынужденной безработицы, неукомплектованность рабочей силой большого числа свободных рабочих мест. В условиях диверсифицированного рынка труда эти явления частично компенсируются трудовой мобильностью и миграцией работников, ростом занятости в малом бизнесе и в само­регулируемой экономике. Кроме того, реализация политики занятос­ти, направленной на трудоустройство незанятых и безработных в со­ответствии с доступными для них вакансиями, создание дополнитель­ных рабочих мест в экономике и бюджетной сфере способствовали сдерживанию роста официальной безработицы.

Проведенный анализ регистрируемой безработицы начиная с ее легализации в 1991 г. показал следующее. Первоначально безрабо­тица в Москве принимала институционально-маргинальную и фрикционно-структурную формы, которые отражали процессы демократических рыночных преобразований в системе собственнос­ти и в социально-трудовой сфере. В этой ситуации сформировался ее преимущественно женский "интеллигентный облик" (инженер­но-технический и гуманитарный но образованию), во многом обус­ловленный повышенным уровнем женской занятости в дореформен­ный период и возможностью женщин-домохозяек зарегистрироваться в качестве безработных. При этом вынужденная безработица высвобожденных работников приобретала в основном краткосрочный и временный характер при наличии достаточного числа вакансий н возможностей переобучения но новой специальности (профессии) в процессе трудоустройства.

Одновременно в структуре безработных стала "откладываться" долгосрочная (хроническая) безработица малоподвижных в профес­сиональном отношении работников, нс приспособленных к наемному труду, социально уязвимых слоен населения, принимавшая рецидив­ный характер: одни и те же граждане после снятия с учета в службе занятости вновь регистрировались в качестве безработных.

В дальнейшем по мере сокращения высвобождения работников и интенсивной текучести кадров, вызванной тяжелым финансовым положением предприятий вследствие углубления экономического кри­зиса, безработица все больше переходила в структурно-циклическую форму с постепенным увеличением се продолжительности в резуль­тате "накопления" застойной безработицы среди работников старших возрастов, не востребованных на рынке труда не имеющих права на досрочную пенсию. При этом в структуре безработицы возрастала доля молодежи до 30 лет в связи с трудностями при устройстве на работу вследствие снижения спроса на работник без профессиональной квалификации и производственного опыта.

В течение 1991-1996 гг. наблюдалось выравнивание асимметрии регистрируемой безработицы по ее социально-демографическим и образовательно-профессиональным "осям": сокращалась доля женщин и служащих с высшим образованием и соответственно воз­растала доля мужчин с более низким уровнем образования, сни­жался удельный вес инженерно-технических работников и повы­шалась доля рабочих индустриальных отраслей. При этом стаби­лизировались пропорции краткосрочной и средней по продолжи­тельности безработицы при уменьшении доли временной формы безработицы и росте застойной, предопределенной растущей неконкурентоспособностью не адаптированных к рынку труда групп безработных. В их числе находились работники с высокой семей­ной нагрузкой, предпенсионного возраста, пониженной трудоспо­собностью, для обеспечения занятости которых необходима разра­ботка особых мероприятий.

В целом удавалось поддерживать относительно устойчивый (с учетом роста структурно-профессиональных и социально-демогра­фических несоответствий на рынке труда) уровень трудоустройства безработных, в том числе на подходящую работу. В течение рассмат­риваемого периода он составлял 27,0 % (1992 г.), 35,0 (1993 г.), 15,1 (1994 г.), 21,4 (1995 г.) и 18,9 % (1996 г.) общего числа зарегистриро­ванных безработных (или в среднем 21,2 %).

Однако все большее значение приобретало предоставление в пол­ном объеме гарантий занятости. Это требовало организации специа­лизированных (включая психологические) консультаций, эксперти­зы профессиональной квалификации и трудоспособности, усиления взаимосвязи трудоустройства и профобучения, использования гиб­ких, нестандартных форм занятости безработных и т.д.

На этапе формирования диверсифицированного рынка труда Москвы при проведении политики занятости особая роль отводилась созданию информационно-маркетингового пространства взаимодей­ствия работодателей и работополучателей, проведению работы по развитию новых форм трудового посредничества, таких, как ярмар­ки вакансии, дни специалистов, предварительный подбор кадров по заявкам работодателей, направление желающих на временные, се­зонные, неотложные работы. Была создана система массового ин­формирования граждан и работодателей о спросе и предложении ра­бочей силы, группового и индивидуального консультирования по воп­росам трудового и социального законодательства, перемены занятий, профобучения и т.д.

Использование активных форм трудового посредничества позво­лило осуществлять "разгрузку" регулируемого рынка труда на осно­ве установления непосредственных и договорных отношений работ­ников с работодателями, изыскания дополнительных вакансий, отве­чающих социальному н профессиональному составу работников. В этот период особое внимание уделялось правовому просвещению не­занятого населения на рынке труда, освоению социальных функций регулирования занятости и безработицы.

Одновременно шел процесс дифференциации и специализации функции обеспечения неконкурентоспособных работников и социаль­но незащищенных граждан: организация трудоустройства инвалидов на специализированных производствах (часто с предварительным обучением), женщин и подростков на создаваемых в особом порядке рабочих мостах, реализация специальных проектов обеспечения за­нятости и социально-трудовой адаптации к рынку труда, предостав­ление социальных гарантий безработным.

Следует отметить, что поддержание доходов неконкурентоспо­собных безработных (выплата пособий и материальная помощь, ак­ции гуманитарного характера и т.п.) довольно часто осуществлялось вне связи с утраченным заработком, прошлым трудом и занятиями. Фактически они принимали форму социального обеспечения, реали­зуемого посредством службы занятости. Поэтому многие ее клиенты смотрели на нее как на своего рода "собес" для безработных. Вместе с тем Департамент труда и занятости правительства Москвы одним из первых приступил к формированию и осуществлению активной политики на рынке труда. Для проектируемых активных действий в качестве исходных были поставлены задачи достижения реальных гарантий занятости, предусмотренных законом.

На этой основе сформировались главные направления активной политики занятости:

- обеспечение занятости неконкурентоспособных и малозащи­щенных на рынке работников при помощи специальных форм под­держки: сохранения и создания специальных рабочих мест, профориентации и профобучения с гарантией трудоустройства (среди них инвалиды, одинокие женщины, воспитывающие несовершеннолетних детей, подростки);

- переподготовка (переквалификация) высвобожденных работ­ников, трудоустройство которых по специальности осложнено струк­турной безработицей; профессиональное обучение длительное вре­мя незанятых безработных, утративших квалификацию по основ­ной специальности;

- создание и перепрофилирование рабочих мест в рыночном сек­торе экономики, обеспечивающие реструктуризацию занятости рабо­тающих и трудоустройство вынужденно безработных в соответствии со специальностью (профессией) и поддержку малого и среднего пред­принимательства.

Последнее направление деятельности в 1995-1997 гг. соста­вило фундамент проведения более масштабных мероприятии: эко­номическая поддержка крупных и крупнейших предприятий и стабилизация занятости в градообразующих отраслях; предотвращение массовых высвобождении работников и предоставление компенсаций; внутрипроизводственное обучение. Служба заня­тости взяла на себя функции целевого финансирования строи­тельства и эксплуатации объектов пищевой промышленности, здравоохранения, образования, социальной защиты населения, предприятий бытового и коммунального обслуживания населе­ния. В значительной мере это было связано, с одной стороны, с углублявшимся кризисом индустрии, недофинансированием объек­тов городского хозяйства и социальной сферы, сопровождавшимся быстрым ростом потенциальной и скрытой безработицы, с другой - с относительно стабильной обстановкой на регулируемом рынке труда при минимальной регистрируемой безработице (0,4-0,9 % экономически активного населения).

В результате активная политика занятости "дрейфовала" в на­правлении инвестиционной поддержки экономики как совокупности рабочих мест, выполняя функции их внебюджетного финансирова­ния (около 2/3, на безвозвратной основе), рассматриваемого в кон­тексте мер, упреждающих массовую безработицу. При этом был сде­лан новый шаг - от создания новых рабочих мест в рыночном секторе экономики и в сфере самозанятости к их сохранению на действую­щих предприятиях: более 12 тыс. в 1996 г., что превысило стартовый показатель 1992 г. почти в 13 раз. В итоге поддержание одного рабо­чего места практически в 10 раз превысило стоимость профобучения безработного рабочей специальности, в 6 раз - содействия самозаня­тости и в 4 раза - переподготовки одного специалиста.

Проведение реалистичной политики занятости в Москве потре­бует активных действий по устранению структурных несоответствий спроса и предложения рабочей силы. Основой активных мер на рын­ке труда становится опережающее обучение высвобождаемых работ­ников и "структурных" безработных, их направленное профессио­нальное консультирование, информирование, подбор подходящей ра­боты, содействие самозанятости. При этом необходимо решительно отказаться от финансирования (авансирования) службой занятости неэффективного капитала.

Поддержку занятости в избирательном порядке следует рассмат­ривать как временный протекционизм службы занятости по отноше­нию к экономическим рабочим местам, имеющий целью повышение эффективности их функционирования. Эта поддержка, осуществляе­мая преимущественно на возвратной основе (в том числе в виде крат­косрочных кредитов), должна способствовать повышению уровня квалификации работников, производительности и эффективности их труда, расширять сферу продуктивной занятости и развивать ее фор­мы, увеличивая совокупный спрос на рабочую силу по мере подъема производства, а главное - поддерживать реальную зарплату в соот­ветствии со стандартами прожиточного минимума.

В данном отношении активная политика связана с инвестиция­ми в работников, обеспечивающих процесс воспроизводства рабо­чей силы на основе взаимосвязи труда и занятости. Ее реальная перспектива состоит в содействии прогрессу рыночной экономики, повышению качества рабочей силы за счет профессионально-квали­фикационного совершенствования работников, эффективного вклю­чения безработных в производственные процессы, сокращения по­терь труда вследствие продолжительности долговременной и скры­той форм безработицы.

Пересмотр политики занятости требует ревизии, отбора и кор­ректировки реализуемых в настоящее время программ, проектов и мер на основе оценки результатов деятельности службы занятости для определения наиболее эффективных в социально-экономическом отношении направлений, форм и методов работы.