Основные элементы модели японского государственного регулиро­вания представлены на рисунке 3-1. Именно эти элементы чаще все­го указываются учеными и другими специалистами при обсуждении японской модели развития экономики.

• Активное центральное правительство и стабильный аппарат чиновников (прежде всего MITI)

• Определение приоритетных отраслей для ускорения экономического роста

• Агрессивное развитие экспорта

• Многочисленные инструкции, правила и согласования

• Избирательный протекционизм в целях защиты внутреннего рынка

• Ограничение прямых иностранных инвестиций

• Мягкое антимонопольное законодательство

• Реструктуризация промышленности под руководством правительства

• Официальное разрешение картелей

• Жесткое регулирование финансовых рынков и ограниченное влияние советов директоров корпораций

• Спонсируемые правительством совместные проекты исследований и разработок

• Ясная макроэкономическая политика

• Активное центральное правительство и стабильный аппарат чиновников (прежде всего MITI)

Убеждение в том, что правительство должно активно направлять развитие экономики, — краеугольный камень японской модели. Главными агентами, выполняющими эту роль, были влиятельные министерства, в первую очередь Министерство международной тор­говли и промышленности и Министерство финансов. Сотрудники этих министерств, чиновники от элиты, профессиональные бюрок­раты обеспечивали преемственность экономической политики не­зависимо от смены правительств. В японском парламенте многие политики, например, даже не должны отвечать на вопросы экономи­ческого характера — это делают за них упомянутые выше бюрократы из министерств. Чиновники министерств обычно выходят в отстав­ку в сравнительно молодом возрасте и затем занимают руководящие посты в других правительственных учреждениях или частных кор­порациях.

• Определение приоритетных отраслей для ускорения экономичес­кого роста

Правительство выбирает и поддерживает целевые отрасли. Эта поддержка отражается в законах, инструкциях и циркулярах, на­правляемых в корпорации, и официальном видении — концепции экономического развития, которое готовится MITI (некоторую роль в его подготовке играют и другие министерства) и распространяет­ся среди весьма широкой аудитории. В 1950-х и 1960-х годах рас­становка приоритетов дополнялась разнообразными финансовы­ми мерами для поддержки избранных отраслей. После 1970-х этот процесс стал зачастую играть роль сигнала, подчеркивая важность той или иной отрасли (и поэтому влияя на частные инвестиции) без прямых субсидий или налоговых льгот. Вмешательство прави­тельства в работу тех или иных отраслей продолжается, например, с целью продвигать информационные технологии или обеспечить экономию энергоресурсов.

• Агрессивное развитие экспорта

Япония развивала свою экономику, делая четкий акцент на расши­рение экспорта в целевых отраслях. Правительство было непоколе­бимо в том, что для Японии, маленькой страны, не обладающей об­ширными природными ресурсами, единственный путь выжить — это производить товары на экспорт. Для целевых экспортных отраслей предусматривались многочисленные меры поддержки, включая спе­циальные налоговые льготы в виде ускоренной амортизации, пропор­циональной увеличению экспорта, финансирование по ставкам ниже рыночных, дешевые кредиты для развития производств сырья и ком­плектующих.

Например, производство швейного оборудования поддерживалось как экспортная отрасль сразу после окончания Второй мировой вой­ны. Поскольку в то время оккупационные власти США не разрешали японским частным лицам прямо вести бизнес с иностранными кли­ентами, правительство Японии само выступало в роли торговой ком­пании для японских производителей.

• Многочисленные инструкции, правила и согласования

Разнообразные правительственные предписания включали в себя как требования обязательных согласований, так и «добровольные» правила, которые устанавливались после консультаций с ассоциациями бизнес­менов той или иной отрасли. Например, для работы с ценными бума­гами фирмам была нужна не только лицензия, но также одобрение Ми­нистерства финансов на принятие таких решений, как открытие новых филиалов, планируемые слияния или открытие бизнеса, который вы­ходил за пределы традиционных операций с ценными бумагами. В до­полнение к официально утвержденным законам и правилам чиновники Министерства финансов также давали многочисленные инструкции и наставления в устной форме. Исследователи отмечали, что «Министерс­тво финансов регулирует в этой отрасли буквально все, включая то, как пользоваться палочками для еды». Добровольная японская ассоциация биржевых дилеров также устанавливала целый ряд правил.

• Избирательный протекционизм в целях защиты внутреннего рынка

Для того чтобы защитить японские компании от конкуренции им­портеров, иностранным фирмам часто закрывался доступ на японс­кий рынок. Были разработаны специальные меры в сфере торговли и валютного обмена, которые позволяли японским фирмам «нагнать» зарубежных конкурентов в ряде растущих отраслей. Такие протекци­онистские меры применялись в широком спектре отраслей, начиная от производства сырья и заканчивая производством готовых товаров. Например, фирма Singer — в то время крупнейший в мире произво­дитель швейного оборудования — была временно лишена доступа на японский рынок швейных машин, который в ранний послевоенный период переживал бум.

Эти ограничения ослаблялись весьма постепенно и не полностью и только под давлением других стран и международных организаций. Либерализация импорта началась лишь в 1964 году, когда Япония решила стать полноправным членом Международного валютного фон­да (МВФ). Отрасли, поддержка которых считалась необходимой, были либерализованы в последнюю очередь. Импортные квоты — наибо­лее «драконовская» форма протекционизма — были упразднены: для цветных телевизоров в 1964 году, пассажирских автомобилей в 1965 году, цветной фотопленки в 1971 году, электронных калькуляторов и кассовых аппаратов в 1973 году, интегральных микросхем в 1974 году и компьютеров в 1975. Однако и после этого японский рынок никак не мог считаться открытым.

• Ограничение прямых иностранных инвестиций

Жесткие ограничения прямых иностранных инвестиций и энергичные меры поддержки японских собственников также не позволяли инос­транным компаниям проникать на японский рынок. Правительство считало, что молодые отрасли и отрасли, которые могли оказать влия­ние на развитие других отраслей, нуждаются в защите. В производстве моющих средств, например, японское правительство запрещало инос­транцам владеть японскими корпорациями все 1950-е и 1960-е годы. Только в 1970-х правительство разрешило создавать здесь совместные предприятия с распределением собственности 50/50. В секторе ценных бумаг либерализации иностранных инвестиций не наблюдалось до 1967 года, и к 1986 году членами Токийской фондовой биржи стали только шесть иностранных фирм.

Постепенная либерализация законодательных ограничений на пря­мые иностранные инвестиции началась в 1956 году и в основном была завершена в 1973 году. Другие отрасли, где долго применялись про­текционистские меры, — автомобильная (1971); производство интег­ральных микросхем (1974); фармацевтическая и компьютерная (1975); обработка информации и производство фотопленки (1976).

• Мягкое антимонопольное законодательство

В нескольких целевых растущих отраслях было решено создать не­сколько достаточно крупных корпораций, способных эффективно конкурировать на мировых рынках. Яркий пример — сталелитей­ная корпорация Nippon Steel, образованная в 1970-м году в результа­те слияния Fuji Steel и Yahata Steel. Первоначально Fuji Steel и Yahata Steel были единой компанией, которая была разделена американски­ми оккупационными властями, проводившими политику разукруп­нения японского бизнеса после окончания Второй мировой войны. MITI приветствовало слияние, в результате которого образовалась компания, контролировавшая более 30% рынка основной металло­продукции. Хотя Комиссия по честной конкуренции (FTC, Fair Trade Commission) первоначально не поддерживала слияние, в конце концов, она его одобрила, выдвинув ряд достаточно мягких условий. Обозре­ватели отметили, что, если уж японская FTC одобрила подобную сдел­ку, то она, очевидно, одобрит любое слияние.

В дополнение к разрешению крупных слияний, существенно по­вышавших уровень концентрации в отрасли, правительство также ко­ординировало инвестиции в новые предприятия. Так происходило в нефтехимической отрасли, производстве синтетических волокон, целлю­лозно-бумажной промышленности и других отраслях. Целью было ми­нимизировать перепроизводство и избежать чрезмерной конкуренции.

Несколько попыток ужесточить антимонопольное законодатель­ство в 1970-х и 1980-х годах оказались безуспешными из-за полити­ческой оппозиции. Убедительным примером может служить рассле­дование махинаций с подрядами на государственные строительные проекты в 1981 году. Когда FTC начала это расследование, представи­тели строительной индустрии убедили правящую либерально-демок­ратическую партию сделать официальное заявление, что FTC следует смягчить антимонопольное законодательство в строительной индуст­рии. FTC была вынуждена прекратить расследование.

У FTC слишком маленький бюджет и недостаточно персонала, что­бы проводить расследования нарушения антитрестовского законо­дательства. В 1970-х и 80-х эта комиссия опубликовала руководящие принципы, в которых определялось, какие действия считать противо­законными, но решение о том, следовать ли этим принципам, было добровольным для той или иной отрасли. Эти правила не предус­матривали официальных санкций и наказаний в случае их наруше­ния. Например, до 1977 года, даже если FTC признавала тот или иной картель противозаконным, никаких штрафов не следовало. Только в 1990-х FTC стала более активной под давлением Соединенных Штатов, которые потребовали этого во время переговоров «О структурных ба­рьерах в торговле» (1989) между США и Японией.

• Реструктуризация промышленности под руководством прави­тельства

Специалисты по планированию из японского правительства полага­ли, что регулирование производственных мощностей и предотвращение излишней конкуренции нужны для долговременного развития японской промышленности. Их также тревожило то, что японские компании были слишком малы для того, чтобы воспользоваться преимуществами экономии масштаба производства, необходимыми для конкуренции на международных рынках. Чтобы воспользовать­ся экономией масштаба, компаниям настоятельно рекомендовали заняться кооперацией путем разделения продуктовых линеек, что позволяло увеличить объем выпуска продукции. Слияния также по­ощрялись, потому что они были наиболее эффективным способом быстро добиться эффекта масштаба¹². Такие идеи впервые были вы­сказаны MITI в 1963 году, но правительство продолжало неуклонно им следовать вплоть до 1990-х, несмотря на тот факт, что к этому времени японские корпорации уже стали крупными игроками на глобальном рынке.

Для того чтобы увеличить масштаб производства и избежать из­лишней конкуренции, правительство иногда активно поощряло слия­ния. Например, в отрасли морских перевозок правительство не стало взимать процент по кредитам, выданным банком Japan Development Bank в середине 1960-х, и руководило процессом консолидации отрас­ли, в результате которого компании были объединены в шесть групп. В банковской отрасли Министерство финансов также содействовало слияниям и разрешало объединившимся банкам проводить реоргани­зацию своих филиалов, в результате чего были созданы банки Daiichi Kangyo Bank и Taiyo Kobe Bank.

• Официальное разрешение картелей

Правительство также стремилось ослабить влияние цикличности де­ловой активности, увеличить масштаб операций при помощи созда­ния легальных картелей, а также помогать отраслям, находящимся в кризисе. При помощи этих мер регулировалось, насколько во время экономических спадов каждая из конкурирующих компаний должна будет снизить свои производственные мощности и выпуск продукции. Одним из типов картелей были рецессионные картели (recession cartel), которые помогали компаниям и отрасли в целом выживать в трудные времена. Их обоснованием было стремление избежать безработицы (и в компаниях-производителях, и в компаниях-поставщиках), кото­рая была бы неизбежной в случае банкротств компаний, — а это ока­залось бы серьезной проблемой, учитывая характерный для Японии низкий уровень мобильности рабочей силы. Сохранение рабочих мест расценивалось правительством как социально важная задача, решение которой оправдывало создание картелей.

Во время рецессии 1965 года, например, во многих отраслях, вклю­чая производство автомобильных покрышек, фотокамер, химикатов, бумаги, стали, сахара и пряжи, было разрешено создавать картели. Ре­цессия 1981 года дала толчок созданию картелей в производстве асбес-тоцементной кровельной плитки, цемента, этилена, стекловолокна, бумаги, полиэтилена, поливинилхлорида и пряжи. В период рецес­сии 1987 года было одобрено создание картелей в судостроительной промышленности и в производстве дизельных двигателей. В целом в период с 1953 по 1989 год японское правительство одобрило создание 81 рецессионного картеля. В Японии были разрешены и другие типы картелей. Среди них — рационализационные картели (rationalization cartels) и экспортно-импортные картели. Более подробно мы обсудим это ниже.

• Жесткое регулирование финансовых рынков и ограниченное влия­ние советов директоров корпораций

Сразу после окончания войны был принят ряд законов, направленных на регулирование финансовых рынков, включая Закон о разделении банков и фирм, ведущих операции с ценными бумагами, и создание специализированных финансовых институтов (таких как банки, пре­доставляющие долгосрочные кредиты, или банки, специализирую­щиеся на кредитах средним и мелким компаниям). Целью этих мер было рациональное направление ограниченных финансовых ресурсов в нужные отрасли, когда рынок капитала был еще неразвит и банков­ские кредиты были доминирующей формой корпоративного финан­сирования. Хотя попытки отмены государственного регулирования финансовой отрасли продолжались, ситуация мало изменилась и в 1990-х годах, несмотря на то, что японские фирмы получили доступ на зарубежные рынки капитала.

Регулирование японского рынка капитала было направлено «на за­щиту интересов акционеров», так как гарантировало, что фирмы, веду­щие операции с ценными бумагами, продолжат свой бизнес. Этот под­ход был назван «системой конвоя» по аналогии с морской практикой, когда конвой судов снижает скорость, чтобы от него не отстали даже самые медленные корабли (то есть наиболее слабые финансовые фир­мы). При этом фирмам, ведущим операции с ценными бумагами, га­рантировалась определенная прибыльность через систему фиксированных комиссионных. Затраты при этом, естественно, перекладывались продавцами и покупателями акций на рынки капитала. Министерство финансов внимательно наблюдало за деятельностью фирм, торгующих ценными бумагами, принимая различные инструкции. Топ-менеджеры финансовых фирм обычно не реже одного-двух раз в день посещали Министерство финансов, наблюдавшее за их фирмой, и, чтобы решить свои проблемы, приглашали чиновников министерства в дорогие рес­тораны. Министерство жестко контролировало финансовую информа­цию. Однако доходы акционеров, эффективность и прозрачность фи­нансового рынка не были главными приоритетами.

Политика правительства не благоприятствовала росту влияния ак­ционеров, поскольку считалось, что интересы акционеров отличаются от интересов фирмы и экономики в целом. Например, требования к публикации финансовой отчетности были очень мягкими, и у компа­ний были очень широкие возможности для маневров. Были установ­лены правила, существенно затрудняющие поглощение компаний в Японии по сравнению с США. Практика взаимного владения акциями других компаний также защищала компании от давления рынков ка­питала. У советов директоров корпораций было очень мало возмож­ностей для контроля, так как, согласно правилам, в совет директоров должны входить только инсайдеры, то есть свои. Почти все компании проводили свои собрания акционеров в один и тот же день, поэтому у активных акционеров (некоторые из которых были оппортунистами, желающими получить за свои акции компенсацию) не было возмож­ности сконцентрировать свои действия на одной компании.

• Спонсируемые правительством совместные проекты исследова­ний и разработок

Японское правительство играло большую роль в организации и фи­нансировании совместных научно-исследовательских и опытно-конс­трукторских работ (НИОКР). Идеей таких проектов было распреде­лить расходы на НИОКР между несколькими участниками и избежать напрасных затрат и дублирования работ. Широко известным приме­ром спонсируемого правительством совместного проекта в области НИОКР был проект VLSI (Very Large-Scale Integrated Circuit, сверх­больших интегральных схем), целью которого было помочь Японии совершить прорыв в полупроводниковых технологиях. Этот проект, в котором участвовали все крупнейшие японские производители полу­проводников, выполнялся с 1975 по 1985 год, и правительство взяло на себя 22% всех затрат. Многие полагают, что именно этот проект помог японским полупроводниковым компаниям стать мировыми лидерами в своей отрасли. Однако, как мы увидим, проект VLSI нельзя считать типичным, и Япония постепенно утратила свое лидерство в полупро­водниковой отрасли.

• Ясная макроэкономическая политика

В дополнение к другим мерам японское правительство проводило так­же стабильную макроэкономическую политику. Низкие затраты на оборону позволяли правительству много лет добиваться профицита бюджета. Уровень индивидуальных сбережений граждан был высок, что отчасти объяснялось политикой правительства, а отчасти тем, что гражданам требовалось экономить и откладывать много денег на по­купку дома или на пенсию. Конечным результатом всего этого было обильное предложение дешевого капитала, который корпорации мог­ли инвестировать в свой рост¹³. На рисунке 2-2 сравниваются офици­альные учетные ставки в Японии и в Соединенных Штатах с 1970 по 1999 год. В 1987 году стоимость капитала в Японии была фактически бесплатной — даже без учета инфляции.

Рисунок 3-2. Официальные учетные ставки, Япония и Соединенные Штаты (1970-1999)

Таблица 3-1. Конкурентоспособные отрасли японской экономики, подвергнутые анализу

Ряд других аспектов политики правительства — политическую стабильность, бюрократию, которая в течение длительного времени проводила последовательную и преемственную политику, высокий уровень начального образования — также относят к факторам, спо­собствовавшим успеху Японии.