1. Принцип учета исторических, национальных, культурных и других традиций и особенностей при установлении границ муниципальных образований, изменении границ, преобразовании муниципальных образований.

2. Административно-территориальное и муниципально-территориальное деление находится в ведении субъекта Российской Федерации и осуществляется путем принятия региональных законов.

3. Принцип законодательного разграничения понятий «населенный пункт» и «поселение». Населенный пункт – это территория компактной застройки, проживания населения, сосредоточения объектов инфраструктуры. Поселение же представляет собой публично-властную организацию, созданную на территории одного или нескольких населенных пунктов.

Населенные пункты делятся на городские и сельские. К сельским населенным пунктам законодатель Красноярского края относит деревни, села и сельские поселки. К городским населенным пунктам – городские поселки и города. Наделяя населенный пункт статусом сельского или городского краевое законодательство, использует критерий, заложенный в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР. В качестве ведущего фактора применяется «тип занятости населения» (промышленность, сфера обслуживания или сельское хозяйство). Дополнительными выступают также количество населения (как правило, городские населенные пункты начинаются с трех тысяч человек), тип инфраструктуры (этажность застройки, ее протяженность, централизованность предоставляемых коммунальных услуг), наличие объектов промышленной и социальной инфраструктуры (железнодорожных узлов, электростанций, высших учебных заведений).

Поселение получает статус сельского или городского исходя из типа населенного пункта, территория которого становится основой для его создания.

4. Населенный пункт должен полностью входить в состав поселения. Черта населенного пункта и граница поселения не могут пересекаться. В состав земель поселения входят: а) застроенные земли; б) земли под будущую застройку; в) земли, сельскохозяйственного назначения; г) земли промышленности, связи, железных и автомобильных дорог; д) земли для массового отдыха жителей; е) рекреационные земли. Категории земель, указанные под пунктами «а» и «б» – это земли населенных пунктов. Остальные виды земель, входящие в состав поселений, не относятся к землям населенных пунктов и предназначены для социально-экономического развития поселения, обеспечения его устойчивого экологического состояния. Территорию муниципального образования входят земли независимо от формы собственности и целевого назначения.

5. Территория субъекта Российской Федерации делится между поселениями. Все поселения объединяются в состав муниципальных районов. Территория поселения полностью входит в состав муниципального района. Граница поселения и граница муниципального района не могут пересекаться. Одно поселение не может находиться на территории другого поселения. Из этих положений с необходимостью следует вывод об обязательной двухуровневой системе муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от предыдущего законодательства разрешает субъектам Российской Федерации образовывать только пять видов муниципалитетов: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

4.Критерии определения границ муниципальных образований

Территория – участок земной поверхности, имеющий определенные границы, устанавливаемые по географическим, социально-экономическим, этническим и другим признакам. К концу ХХ века территория стала пониматься не только как субстанция для размещения производственных, хозяйственных объектов и расселения населения, организации жизнедеятельности людей, но и как естественный и социально-экономический ресурс. Территориальная структура – это совокупность взаимосвязанных компонентов территории как результат сбалансирования основных компонентов социально-географического пространства. Рассматривая территорию как социально-экономический ресурс, следует подчеркнуть наличие предельных его нормативов: экономического (возможность размещения хозяйственных объектов с точки зрения ресурсной обеспеченности), экологического (возможность насыщения объектами без ущерба устойчивости природной среды), социального (сбалансированность взаимодействия населения и производства и с иными компонентами территории), информационного (стабильность отражения изменений уровня организации). Территория, таким образом, обладает емкостью и эластичностью и способна выдержать лишь определенную насыщенность, но эти показатели могут меняться в зависимости от форм организации хозяйства и специфики управленческих процессов.

Территория имеет центр – ядро (сосредоточение населения и инфраструктуры, повышенная людность, интенсивность информационных процессов полифунциональность), концентрические секторные зоны (наблюдается сокращение функций по мере движения от центра к периферии, повышение специализации деятельности и инфраструктуры, то есть снижается количество выполняемых функций, понижается интенсивность информационных потоков; в последующих концентрических секторах сокращаются функции по мере движения от центра к периферии) и периферийные зоны (наименьшее социально-экономический потенциал, неопределенность тяготения к центрам соседствующих районов). Центр не может существовать без периферии, которая участвует в разделении труда.

Наличие региональных границ, проходящих по территории с наименьшим социально-экономическим потенциалом тяготения к центрам соседствующих районов, означает наличие территориальной дискретности общества. Организация жизнедеятельности населения по таксонам предполагает (по мнению профессора М.А. Васильева) необходимую автономию и самостоятельность территориальных общественных систем.

Следовательно, деление государственной территории на федеративные, административные и муниципальные единицы обусловлено сложившимися таксонами. Законодатель при «прочерчивании» границ объективно связан с наличием структурированности территории, географического распределения инфраструктуры. Как известно, базируется возникновение чувства социальной общности у местного населения (осознание включения в единый территориальный коллектив, отсутствие сомнений у каждого человека относительно его принадлежности к данному территориальном сообществу) на материальных (производственных факторах) и потому, как правило, границы должны проходить как раз по периферийным зонам с наименьшим потенциалом развития территории, которые с экономической точки зрения являются приграничными полосами таксона. Следует оговориться о возможном воздействии на расположение границ и иных факторов, в том числе политических, этнонациональных, религиозных, экологических, корректирующие влияние экономической детерминанты.

Существуют две группы, разнонаправленных факторов, влияющих на размер территории – таксона (субъекта Федерации, муниципального образования, административной единицы). Первые обуславливают уменьшение размера территории, ее локализацию. Это требования обеспечения доступности объектов инфраструктуры и услуг, экономии транспортных издержек, получение эффекта от процесса агломерации, реализация интересов территориального коллектива, учета его культурных, национальных, религиозных традиций и особенностей, осознание им общих интересов, причастности к их реализации, способствует эффективности самоорганизации через установление подконтрольности органов и должностных лиц, создает условия для оперативного реагирования населения на действия местных властей.

Ко второй группе относят те, которые диктуют укрупнение размеров территориальной единицы. Расширение пространственных пределов дает достаточность экономического, производственного, финансового, кадрового потенциала территории, что необходимо для организации эффективного управления, обеспечивает качество среды проживания.

5. Виды муниципальных образований

5.1. Сельское поселение. Критерии и принципы образования сельского поселения

Сельское поселение – это публично-властная организация, созданная на территории одного или нескольких сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков и других сельских населенных пунктов), объединенных общей территорией.

Федеральный законодатель предусматривает пять видов ситуаций, организации местного самоуправления на территории, где расположены сельские населенные пункты:

1) сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек, как правило, должен законом субъекта Российской Федерации наделен статусом самостоятельного сельского поселения;

2) сельский населенный пункт численностью населения менее 1000 человек, находящийся рядом с иным поселением, можно включать в состав этого городского или сельского поселения;

3) несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый, расположенные рядом, допустимо объединять в одно сельское поселение;

4) сельский населенный пункт с численность населения менее одной тысячи человек, который в связи с его удаленностью от других населенных пунктов если его нельзя присоединить к иному поселению (второй вариант) или объединить с другими (третий вариант), может также получить статус сельского поселения;

5) населенный пункт, находящийся в труднодоступных и удаленных местностях с низкой плотностью населения, с численностью населения менее 100 человек, может без статуса муниципального образования включен региональным законодателем непосредственно в состав муниципального района. В исключении из правил о двухуровневой системе местного самоуправления на территории таких населенных пунктов создается одноуровневое управление, поскольку здесь и вопросы ведения поселений и ведения районов будут решать органы власти последних.

На территориях с высокой плотностью населения порог «жизнеспособности» сельских населенных пунктов как сельских поселений повышен с одной тысячи до трех тысяч человек.

Вторая часть дефиниции поселения требует для ситуаций присоединения и объединения сельских населенных пунктов в одно поселение обязательное наличие общности территории у этих населенных пунктов. Только при этом условии возможно сообща решать вопросы местного значения без ущерба для традиций и особенностей всех членов местного сообщества. Федеральный законодатель использует формализованный критерий для установления наличия общности территории – пешеходной доступности. Последняя раскрывается через возможность от административного центра сельского поселения со всех входящих в его состав населенных пунктов добраться туда и обратно пешком в течение одного рабочего дня.

На территории Красноярского края образовано 481 сельское поселение. Краевой законодатель использует для обозначения статуса сельского поселения наименование сельсовет.

5.2. Городское поселение. Критерии и принципы образования городского поселения

Городское поселение – это публично-властная организация, образованная на территории одного города (или одного поселка) с прилегающей к ним территорией. В состав городского поселения может входить сельский населенный пункт, или поселок, которые самостоятельно не имеют статус муниципального образования. На территории Красноярского края в настоящее время создано 39 городских поселений.

5.3. Муниципальный район. Критерии и принципы образования муниципальных районов. Межселенные территории

Муниципальный район – муниципальное образование, в состав которого входит несколько сельских и (или) городских поселений, объединенных общей территорией. В состав района включаются также межселенные территории и могут входить населенных пункты, с численностью населения менее ста человек, расположенные в удаленных и труднодоступных местностях. На территориях последних и межселенных земель система власти является одноуровневой и полномочия, как района, так и поселения в отношении них осуществляют органы власти муниципального района. В том числе и налоги с таких территорий поступают в районные бюджеты.

Статусом межселенных земель законодатель может придать обширным, как правило, незаселенным участкам тундры, тайги, леса и т.п., управление которыми невозможно органами власти близлежащих поселений. Такие участки, не могут быть освоены поселениями и для оптимизации администрирования ими, принимается решение о присвоении ими статуса межселенных и включение непосредственно в состав района. Из 44 муниципальных районов, созданных в Красноярском крае, только четыре (Туруханский, Богучанский, Таймырский) имеют в своих границах межселенные территории.

При установлении границ муниципального района, законодатель требует наличия общности объединяемой в один муниципалитет территории, формализуя единство населения как членов местного сообщества критерием транспортной доступности. Региональный законодатель, таким образом, должен руководствоваться фактором наличия возможности добраться в течение рабочего дня из административного центра района до административного центра каждого, входящего в него поселения, в течение рабочего дня. Представляется, что корректнее все же было бы указание на наличие «регулярного транспортного сообщения.

5.4. Городской округ. Критерии и принципы образования городского округа

Городской округ представляет собой разновидность городского поселения. Статус городского округа может получить городской населенный пункт, если имеется совокупность двух условий. Во-первых, городской населенный пункт должен обладать сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения, и отдельных переданных государственных полномочий. Во-вторых, все-то же самое, то есть наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления и переданных полномочий имеется в прилегающих к городу территориях. Законодатель субъекта Российской Федерации вправе также учитывать перспективы развития территории при наделении городского населенного пункта статусом сельского или городского поселения. Таким образом, статус городского округа получает, как правило, достаточно крупный город, инфраструктура которого относительно самостоятельна.

Самое существенное в правовом режиме городской округ, отличающего его от статуса городского поселения, факт не вхождения его в состав муниципального района. Городской округ может территориально находится в районе, но юридически он не включается в состав района. Имеет место, следовательно, несовпадение географической и юридической карты таких районов. Никакой юрисдикцией по отношению к территории городского округа, органы власти района не располагают. Тем не менее, городской округ, может являться административным центром района, т.е. выполнять для района функции своеобразной столицы. В таких случаях, органы власти муниципального района, расположены на «чужой» территории, в отношении которой лишены возможности управления.

В Красноярском крае образовано 17 городских округов. В их число попали также городские округа, созданные на территории ЗАТО. Федеральный закон № ФЗ-131 требует всю территорию закрытого административного образования включать в состав единого городского округа. В отличие от других административно-территориальных единиц, границы ЗАТО утверждаются Правительством Российской Федерации, однако все остальные вопросы статуса (с учетом особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО, изложенных в 11 главе Федерального закона № ФЗ-131) определяются субъектом Российской Федерации.

5.5. Внутригородская территория города федерального значения. Особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения

Внутригородская территория города федерального значения – муниципальное образование, территорию которого образует часть территории города федерального значения. Особенности внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга состоят в следующем: а) одноуровневая организация местного самоуправления; б) разграничение вопросов местного значения этих префектур, округов на те, которые они осуществляют сами, и те, которые «забирают» у них субъекты Федерации. Связана эта специфика с необходимость сохранить единство городского хозяйства городов-субъектов Российской Федерации, поскольку есть публичные услуги местного уровня, которые невозможно решать автономно частью территории хотя и большого, но единого города. К таковым, например, относятся, организация транспортного обслуживания, организация предоставления ритуальных услуг, содержание мест захоронения, утилизация и переработка ТБО и мусора и другие; в) часть доходных источников, которые по федеральному бюджетному законодательству должны поступать в местный бюджет, перенаправляются в региональный, поскольку органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга берут на себя решение части вопросов местного значения.