Российская модель организации местного самоуправления, избранная Россией, повторяет в вопросе взаимодействия государства и местного самоуправления англо-американский вариант организации местного самоуправления. При решении вопросов местного значения, как указывается, в части 3 статьи 17 ФЗ-131, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Вместе с тем органы местного самоуправления районов и городских округов вправе заключать соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Полномочия могут передаваться от района поселению (например, по организации содержания здания ФАПа, школы, детского сада, по подвозу детей в школьные учреждения и иные) и наоборот, от поселения району. В качестве примера последних видов соглашений можно назвать передача полномочий по сбору и вывозу мусора, по дорожной деятельности в отношении дорог населенных пунктов, по организации предоставления коммунальных услуг.

Принципам заключения соглашений являются:

1. Передаются отдельные полномочия, а не вопрос местного значения;

2. Заключаются органами местного самоуправления добровольно;

3. Обязательно предусматривают передачу субвенции на их осуществление;

4. Заключаются только на определенный срок;

5. Должны содержать основания и порядок прекращения действия;

включать регулирования вопроса о финансовых санкциях за неисполнение;

6. Допускается наличие в собственности имущества, предназначенного на их осуществление, то есть имущества непрофильного для этого муниципалитета;

7. Соблюдение ограничений, установленных законодателем на передачу отдельных видов полномочий (например, по управлению муниципальными унитарными предприятиями).

в частности, в дополнение к законодательно установленным структурам муниципально-территориальной организации закрепить возможность применения: многоуровневой структуры городских округов, где сформировались сложноорганизованные территориальные общности с относительно самостоятельными поселениями - спутниками городов; одноуровневой структуры муниципально-территориального деления по поселенческому принципу для небольших территориальных общностей, включая общности, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения; одноуровневой структуры по районному принципу для регионов с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная база для решения основных вопросов местного значения; и т.п.

Раздел 6. «Компетенция муниципальных образований»  

Лекция № 6. Собственная компетенция муниципальных образований

1. Общая характеристика компетенции муниципальных образований: понятие, правовое регулирование

Под термином «компетенция» в публичном праве обычно понимается совокупность предметов ведения (вопросов) и полномочия (права и обязанности) соответствующего органа власти или должностного лица. В Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. термин «предметы ведения» не употребляется, вместо него введено понятие «вопросы местного значения», под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (статья 2). Термин «полномочия» употребляется при характеристике прав и обязанностей местного самоуправления (статья 17). Хотя следует отметить, что такое разграничение не всегда является четким. При определении вопросов местного значения некоторые формулировки скорее относятся к полномочиям, чем к предметам ведения – например, «форсирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета» «установление, изменение и отмена местных налогов», и т.п. При определении возможностей органов местного самоуправления участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий (статьи 14.1, 15.1., 16.1) между вопросами (предметами ведения) и полномочиями также ставится знак равенства, так как передаваемые вопросы называются отдельными государственными полномочиями.

Новейшее муниципальное законодательство использует термин «компетенция» не только применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, но и к муниципальному образованию в целом. Это означает, что предметы ведения и полномочия закрепляются за конкретным видом муниципального образования, а затем уже, с учетом существующей в ней правовой и организационной модели, распределяются между органами, должностными лицами местного самоуправления, непосредственно населением.

В связи с вышесказанным можно согласиться с определением компетенции местного самоуправления, предложенным Н.В. Постовым – это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления»[7].

В соответствии с требованиями п.1 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Основы компетенции местного самоуправления заложены, как уже отмечалось, в Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130-133), более подробное регулирование осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе № 131-ФЗ применен дифференцированный подход к правовому регулированию различных элементов компетенции местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления, отнесенные к его собственной обязательной компетенции, называются «вопросами местного значения» и закреплены раздельно за каждым видом муниципального образования. Например, за городским и сельским поселением закреплен 31 вопрос местного значения (статья 14), за муниципальным районом – 27 вопросов (статья 15), за городским округом – 32 вопроса (статья 16). Принципиальным является подход, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон (статья 18). Полномочия по решению вопросов местного значения закреплены в одной статье (статья 17) и являются одинаковыми для всех видов муниципальных образований. Полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий могут закрепляться в федеральных законах, а также в законах субъектов федерации.

В этом плане с учетом характера и особенностей правоотношений, складывающихся между гражданином и государством, в наиболее абстрактном виде (без претензии на универсальность), публичные услуги могут быть определены как вид публично-властной (государственной или муниципальной) деятельности, направленной на удовлетворение социально значимых потребностей населения, связанных с доступом к конституционно обусловленным благам и с пользованием ими. Основное отличие публичных услуг от публичных функций государственных (муниципальных) органов - при том что каждый из данных институтов отражает взаимоотношения гражданина и публичной власти - состоит в этом случае в субъекте, инициирующем такое взаимодействие: публичная услуга по общему правилу оказывается в связи с обращением заинтересованного лица, в то время как публичная функция подлежит императивной реализации как выражение юридического статуса органа власти.

Отсюда ясно, что первостепенную сферу приложения усилий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению составляет тот круг общественных отношений, в рамках которого реальные возможности граждан по самостоятельному использованию конституционных благ посредством подключения институтов частного сектора на рыночно-коммерческой основе объективно затруднены и где необходимо целенаправленное организованное публично-властное прямое (непосредственное) или косвенное, опосредованное (через разнообразные публичные учреждения) воздействие. В эту сферу входят прежде всего социальные службы (здравоохранение, образование, обеспечение жильем, социальное обслуживание и социальная защита и т.д.), в отношения с которыми человек вступает главным образом по месту жительства и которые, таким образом, составляют одну из важнейших сфер ответственности муниципальных органов и должностных лиц, что в полной мере подтверждается на практике <1>. В таком контексте вполне закономерным и оправданным представляется отнесение рядом авторов деятельности по оптимизации оказания публичных услуг, включая их стоимостное выражение, к категории показателей эффективного государственного управления <2>.

--------------------------------

<1> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. С. 30.

2. Структура компетенции муниципальных образований

В зависимости от характера решаемых вопросов и их обязательности для местного самоуправления компетенция местного самоуправления включает четыре составных части:

1. Собственная обязательная компетенция. Это вопросы местного значения, отнесенные к ведению конкретного муниципального образования статьями 14,15,16 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., и данное муниципальное образование обязано осуществлять деятельность по их решению. Перечень этих вопросов определяющим при определении перечня муниципальной собственности и нормативов для формирования местного бюджета. Именно эти вопросы и полномочия по их решению характеризуют автономию местного самоуправления, так как именно здесь признается и гарантируется самостоятельность при их осуществлении (статья 17 п. 3 закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.). Контроль за решением этих вопросов со стороны государства допускается только с точки зрения законности (п.1 статья 4, п.1 статья 8 Европейской хартии местного самоуправления). Следует отметить, что в настоящее время перечень вопросов местного значения, закрепляемых за муниципальными образованиями, не является устоявшимся. Об этом свидетельствует тот факт, что за 5 лет с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. в этот перечень вносилось более 60 поправок.

2. Собственная инициативная компетенция. В соответствии с п.2
статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Таким образом, в отношении собственной компетенции местного самоуправления применяется принцип «можно все, что не запрещено». Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., воспроизводя в целом этот принцип, уточняет, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). Примером такой деятельности может служить инициатива администрации г. Красноярска по строительству фонтанов, проведению «дней города», праздничных карнавалов, ярмарок и т.п.

3. Компетенция по осуществлению отдельных государственных полномочий, передаваемых в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. Для определения перечня этих полномочий принципиально важным является указание п.1 статьи 19 названного Закона, что все полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Это положение позволяет четко определить «зону ответственности» местного самоуправления, разграничить вопросы местного значения и государственные дела. Тем более что при осуществлении отдельных полномочий государственный контроль более жесткий, чем при осуществлении собственной компетенции, так как включает оценку целесообразности, эффективности деятельности местного самоуправления, право уполномоченных органов государственной власти давать обязательные указания и отменять акты органов местного самоуправления. Мерами, защищающими органы местного самоуправления от так называемых «нефинансируемых мандатов», является запрет наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями какими-либо актами, кроме законов, и требование финансового обеспечения передаваемых полномочий за счет субвенций из соответствующего государственного бюджета (России или субъектов федерации). Примерами передачи таких полномочий являются законы Красноярского края от 06.03.2008 г. № 4-1381 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями по обеспечению социальным пособием на погребение и возмещению стоимости услуг по погребению», от 27.12.2005г. № 17-4397 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями по решению вопросов поддержки сельскохозяйственного производства», от 08.11.2007 г. № 3-672 «О наделении органов местного самоуправления Туруханского района отдельными государственными полномочиями по выплате компенсаций расходов по выезду и провозу багажа жителям города Игарки». На практике осуществление отдельных государственных полномочий составляет значительную часть деятельности органов местного самоуправления.

4. Инициативная компетенция по осуществлению отдельных государственных полномочий, не переданных в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. В первоначальной редакции Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. названной группы полномочий не выделялось. Но проведенное жесткое разграничение сфер деятельности местного самоуправления на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. привело к тому, что ряд вопросов, традиционно и часто успешно решаемых органами местного самоуправления, полностью «выпал» из их ведения, так как они потеряли право ими заниматься, независимо от желания и возможностей, что во многих случаях привело к ухудшению ситуации в данной сфере. В связи с вышеизложенным поправками, введенными Федеральным законом от 29.12.2006г. № 258-ФЗ, был определен перечень отдельных государственных полномочий, осуществлять которые органы местного самоуправления вправе по своей инициативе за счет собственных доходов местных бюджетов (создание музеев; участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений). Кроме того, другими федеральными законами могут определяться иные отдельные государственные полномочия (не переданные им в соответствии со статьей
19 настоящего Федерального закона), в осуществлении которых органы местного самоуправления могут принять участие по своей инициативе.