Одним из наиболее проблемных вопросов, потребовавшим принятие в 2003 году нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», был вопрос о разграничении компетенции между муниципальными образованиями разных уровней. Предыдущий Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ оставлял этот вопрос на усмотрение субъектов федерации, по большинство из них, как показала практика, не смогли это сделать. Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., как уже отмечалось, непосредственно закрепляет вопросы местного значения за каждым уровнем местного самоуправления – муниципальным районом и поселениями (в городских округах самостоятельный уровень местного самоуправления один, поэтому эти вопросы сливаются и проблема разграничения решается уставом городского округа, на субмуниципальном уровне). При разграничении вопросов местного значения законодатель применил принцип субсидиарности, закрепленный в п.3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления: «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономики». Поэтому к ведению поселения отнесены вопросы, которые затрагивают только данное поселение и наиболее эффективно могут быть решены именно на этом уровне, например:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения,

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- формирование архивных фондов поселения;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

- утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

-организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

 - организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;

- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (статья 14).

Те вопросы, которые касаются организации районного самоуправления, затрагивают общие интересы всего или большей части населения района, или требуют концентрации ресурсов и могут быть решены эффективно только в рамках района отнесены к ведению муниципального района, в частности:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

- организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

- организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;

- создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;

- создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

- выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района (статья 15).

Следует отметить, что предложенный законодателем вариант разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями оказался чрезмерно идеальным, не учитывающим реальные возможности многих поселений для их осуществления. Поэтому большинство поселений воспользовались своими правом, предусмотренным статьей 15 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района, и передали значительную часть своих полномочий районам. Органы местного самоуправления муниципального района, в свою очередь, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений законом не разграничиваются, так как они формулируются одинаково, но применяются к вопросам местного значения, отнесенным к ведению соответствующего муниципального образования. Что касается отдельных государственных полномочий, то они осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Лекция № 7 Полномочия местного самоуправления в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования

1. Полномочия органов местного самоуправления в области планирования и обеспечения комплексного развития территории

В науке муниципального менеджмента и муниципального права отмечают, что муниципальное образование как сложная социально-экономическая система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью на благоприятные изменения. Управление состоянием муниципального образования позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных услуг. Управление развитием нацелено на повышение этого уровня исходя из генеральной цели муниципальной деятельности: повышения качества жизни населения. Исходной базой для планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования является анализ существующей социально-экономической ситуации, включая внутреннюю и внешнюю среду. Анализ внутренней среды позволяет делать выводы об имеющихся ресурсах, возможностях, направлениях и перспективах социально-экономического развития муниципального образования. 

В законодательстве полномочия органов местного самоуправления по обеспечению комплексного развития его территории и планирования осуществляется посредством:

1) принятия представительным органом муниципального образования планов и программ развития муниципального образования (пункт 4 часть 10 статьи 35 ФЗ-131);

2) принятия и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федрации (пункт 6 части 1 статьи 17 ФЗ-131);

3) подготовка схемы территориального планирования муниципального района, поселения на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципального района, поселения с учетом содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планах поселений (районов) положений о территориальном планировании, с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования (Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-Ф);

4) утверждение представительным органом муниципального образования в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (часть 1 статьи 5 Федерального закона  от 30.12.2004
№ 210-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»).

Полномочия органов местного самоуправления в отношениях с немуниципальными организациями. Муниципальный коммерческий и социальный заказ. Содействие развитию предпринимательской деятельности. Контроль за деятельностью коммерческих организаций и его пределы. Меры воздействия и порядок их применения

Традиционно, выделяется правовой режим взаимодействия органов местного самоуправления с немуниципальными организациями и гражданами индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную деятельность, и некоммерческими организациями.

Полномочия органов местного самоуправления в отношениях с общественными объединениями граждан, религиозными группами и организациями, политическими партиями, профсоюзами, национально-культурным автономиям и иными некоммерческими организациями регулируются федеральными законами о соответствующих вида ассоциаций граждан. Как правило, законодатель устанавливает обязанность муниципального образования оказывать содействие в развитии данных структур гражданского общества, учету интересов различных социальных групп при принятии решений органами местного самоуправления. Например, к полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» осуществление контроля за предоставлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.

Статья 11 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления относит содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций по вопросам развития малого и среднего предпринимательства.

Правовой режим отношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами включает два типа взаимодействия. Первый блок их взаимоотношений связан с осуществлением органами местного самоуправления властных полномочий, а второй – по привлечению частных фирм и лиц на основании договоров к выполнению муниципального заказа, то есть вступление с ними в договорные отношения в рамках обычного гражданского оборота.

Первая группа отношений подпадает помимо отраслевого управленческого регулирования также под действие Федерального закона «О конкуренции». Он запрещает органам местного самоуправления передавать свои властные полномочия хозяйствующим субъектам, ни частным юридическим лицам, ни муниципальным хозяйствующим субъектам. Так, например, признавались незаконными действия органов местного самоуправления по предоставлению муниципальному транспортному предприятию властных полномочий по утверждению схем движения общественного транспорта на территории муниципалитета. В тоже время, сами органы местного самоуправления не вправе вступать в хозяйственные отношения от своего имени, заключать договоры, заниматься предпринимательской деятельностью. Субъектом гражданского оборота может быть исключительно муниципальное образование в целом как публично-властная организация. Органы местного самоуправления могут только от имени и в интересах муниципального образования вступать в гражданско-правовые отношения. Все права и обязанности по сделкам органов местного самоуправления возникают у муниципалитета. Именно муниципальное образование является учредителем хозяйствующих юридических лиц, владельцем долей, паев в уставном капитале, владельцем акций.

И, наконец, антимонопольное законодательство запрещает органам местного самоуправления совершать любые действия, направленные на ограничение конкуренции. Муниципальные образования не вправе проводить конкурсный отбор предпринимателей для допуска их на рынок, если это не предусмотрено федеральным законодательством. Прямо запрещается вводить дополнительные условия для доступа на рынок.

В отраслевом законодательстве указываются конкретные властные полномочия, которые осуществляют органы местного самоуправления в отношении коммерческих организаций. Таким образом, общее правило о запрете ограничения конкуренции допускает только те действия органов местного самоуправления, которые прямо им предписаны законодательством в какой-либо сфере управления. Например, органами местного самоуправления утверждаются перечень участков на своей территории, где запрещена торговля крепкими спиртными напитками и пивом; определяется места размещения оптовых рынков; определяется пропускная способность дорог муниципального образования, в соответствии с которой транспортное предприятие допускается к перевозке пассажиров общественным транспортом по утвержденной схеме движения, устанавливается сервитут, выдается разрешение на размещение рекламы, определяются места торговли изданиями эротического характера и т.п.

Во второй группе отношений органы местного самоуправления подчинены нормам гражданского законодательства. Выступая собственником имущества, заключая договоры (аренды, купли-продажи, подряда, хранения, комиссии и другие) муниципальное образование обладает тем же статусом, что и обычные юридические лица. Вместе с тем Федеральный закон «О защите конкуренции» специально указывает на запрет использования публичными субъектами особого своего положения в целях создания неравного положения на рынке.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении муниципальных заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вводит особый порядок таких закупок. Единый порядок размещения заказов состоит в обязательной конкурсной процедуре определения контрагента, с которым будет заключен договор на поставку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.