Исторически самоуправление на местах в той или иной форме существовало в России практически всегда. Оно было первым и единственным способом осуществления власти в первобытном обществе, когда субъект и объект власти полностью совпадали. С появлением государства происходит разделение социальной власти на государственное управление, исходящее от государства, и местное самоуправление, осуществляемое непосредственно местными сообществами, или от их имени. Со временем, в зависимости от политического режима, меняются только границы между этими двумя типами управления. Так, из истории средних веков известны примеры местного самоуправления в вольных городах Новгороде (до 1478 г.) и Пскове (до 1510 г.). В них основные вопросы местной жизни: избрание предводителя, раскладка повинностей и т.п., решались на общегородских вече, городских и слободских сходах. Но в те времена самоуправление носило фрагментарный характер, ограничиваясь несколькими городами.

Более широкое распространение местное самоуправление в России получило в XVI веке, когда система местного государственного управления через наместников и волостелей заменяется органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. Губные учреждения (губные староста, голова, дъяк, составлявшие в совокупности губную избу) избирались помещиками, служилыми людьми и крестьянами на всеуездном съезде и рассматривали некоторые уголовные дела, заведовали тюрьмами и регистрацией по месту жительства. Земские органы (старосты, дъяки, целовальники) избирались помещиками и крестьянами и действовали в границах волостей. Они осуществляли не только судебную власть, но и некоторые полицейские и финансово-хозяйственные полномочия.

В XVII-XVIII веках в России наблюдается параллельное существование на местах губных, земских учреждений и государственного (приказно-воеводского) управления, которое характеризуется ростом бюрократической опеки государства над самоуправлением и ликвидацией ряда общественных институтов. Например, при Петре I были ликвидированы губные учреждения и выборные органы городского самоуправления – магистраты.

В последней четверти XVIII века (при Екатерине II) получили развитие органы местного самоуправления, образованные по сословному принципу. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выборов должностных лиц местной администрации и суда, решения некоторых других вопросов местной жизни. В городах шесть разрядов городских обывателей избирали представительный орган – общую городскую думу. Последняя формировала исполнительный орган – шестигласную думу. Однако в ведении органов местного самоуправления находилась лишь незначительная часть вопросов местной жизни. Кроме того, они находились под постоянным контролем государственных чиновников.

Существенное развитие местное самоуправление получило после земской реформы 1864 года и городской реформы 1870 года, проведенных Александром II. В соответствии с этими реформами в губерниях, уездах, городах по сословному принципу создавались соответствующие собрания представителей и избираемые последними управы. Руководитель управы утверждался соответствующим государственным чиновником – в губернских городах Министром иностранных дел, в остальных городах – губернатором. Задачи и компетенция органов местного самоуправления определялись специальными положениями, исходя из принятой первоначально общественно-хозяйственной, а затем – государственной теории местного самоуправления. Так, в соответствии со статьей 2 Городового положения (в редакции 1892 года) к ведению городского общественного самоуправления относилось: заведование установленными в пользу городского поселения сборами и повинностями, имуществом городского поселения, забота об объектах благоустройства, здравоохранения, народного образования, пожарной охраны, культурных учреждениях, помощь развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, надзор за правильным производством торговли и др.[2]. При этом также сохранялся государственный надзор, который был значительно усилен Положениями о земских учреждениях 1890 года и Городовым положением 1892 года. Например, наиболее важные решения городской думы – об установлении планов застройки городского поселения, о крупных займах, поручительствах, гарантиях от имени всего городского поселения, таксы на хлеб, мясо, пользование экипажами, и некоторые другие, нуждались в утверждении губернатором. Губернатор мог опротестовать постановления представительных органов местного самоуправления в губернское по земским и городским делам присутствие. Но в основном деятельность органов местного самоуправления строилась на принципах самоуправления и самофинансирования, что давало возможность самостоятельно решать определенные вопросы местной жизни, создавать учреждения народного образования, здравоохранения, осуществлять собственную хозяйственную деятельность практически без государственного финансирования. В результате положение дел в названных отраслях значительно улучшилось. Так, в 1864 году во всех земских губерниях в деревнях было всего 48 врачей, а через 50 лет – 3463 врача, 2600 фельдшеров, 2000 земских больниц. Сеть земских медицинских учреждений была расположена таким образом, что надо было ехать не более 10 верст. Бурное развитие получило народное образование. Число земских школ увеличилось к 1878 году до 10000, к 1894 году – до 13146, к 1898 году – до 16411, в 1912 году было уже 28 тысяч школ, в которых обучалось более двух миллионов детей. В результате политики земства по ликвидации неграмотности число открытых им библиотек увеличилось с 5000 в 1893 году до более 30000 в 1915 году[3].

«Звездный час» местного самоуправления в России мог наступить после Закона о земской реформе от 21 мая 1917 года, принятого Временным правительством. Этот Закон предполагал введение самоуправления на волостном уровне и существенное расширение самостоятельности органов местного самоуправления. Однако в связи с последующими событиями осуществление этой реформы было прервано.