Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
| № | Название показателя | Расчет |
| 1. | Установление необходимости проведения АКЭ в законе субъекта РФ | 0 баллов - не установлено 1 балл - установлено |
| 2. | Наличие утвержденного порядка проведения АКЭ | 0 баллов - не утвержден 1 балл - утвержден |
| 3. | Наличие утвержденной методики проведения АКЭ | 0 баллов - не утверждена 1 балл - утверждена |
| 4.1. | Объект АКЭ: проекты НПА | 0 баллов - отдельные проекты 1 балл - все проекты |
| 4.2.1. | Объект АКЭ: Действующие НПА: план-график | 0 баллов - отсутствует 1 балл - установлена необходимость проведения АКЭ действующих НПА по плану-графику |
| 4.2.2. | Объект АКЭ: Действующие НПА: независимая инициатива | 0 баллов - отсутствует 1 балл - установлена возможность проведения АКЭ по инициативе граждан (организаций) |
| 5.1. | Субъект АКЭ: Межведомственный орган по противодействию коррупции | 0 баллов - проводится внутриведомственно 1 балл - проводится межведомственным органом |
| 5.2. | Субъект АКЭ: Независимая экспертиза | 0 баллов - отсутствует 1 балл - установлена возможность проведения независимой экспертизы |
| 6. | Предмет АКЭ | 0 баллов - закрытый перечень коррупциогенных факторов 1 балл - открытый перечень коррупциогенных факторов |
| 7. | Установлен формат результатов антикоррупционной экспертизы | 0 баллов - не установлен 1 балл - установлен 2 балла - определен формат учета результатов (внесения изменений в НПА по устранению факторов) |
| 8. | Установление обязательных требований к изменению НПА | 0 баллов - не установлены 1 балл - установлены 2 балла - установлена невозможность принятия НПА с коррупциогенными факторами, которые можно устранить |
| 9. | Требование об обязательном опубликовании результатов АКЭ на сайте | 0 баллов - установлено 1 балл - не установлено |
| 10. | Наличие на сайте раздела с опубликованными результатами АКЭ НПА и их проектов | 0 баллов - отсутствует 1 балл - имеется 2 балл - отражены результаты учета результатов анализа (судьба выявленных коррупциогенных факторов) |
| Оценка Порядка и Методики проведения АКЭ | Сумма |
Оценка организации межведомственного совета по противодействию коррупции
в субъектах РФ (на основе положений)
| № | Название показателя | Порядок оценки |
| 1. | Установлены требования к составу (представительству) совета | 0 баллов – не установлены 1 балл – установлены 2 балла – установлена минимальная доля независимых членов (экспертов, представителей общественности). |
| 2. | Определены полноценные функции по определению (формированию) и мониторингу антикоррупционной политики | 0 баллов – не определены 1 балл – определены |
| 3. | Установлено требование об обязательном рассмотрении решений совета органами исполнительной власти субъекта РФ | 0 баллов – не установлено 1 балл – установлено |
| 3. | Установлена обязательность опубликования информации о деятельности совета и результатах его работы | 0 баллов – не установлена 1 балл – установлена |
| 4. | Наличие информации о деятельности совета на сайте | 0 баллов – информация отсутствует 1 балл – информация размещена |
| Оценка Совета | Сумма |
Оценка программ/планов по противодействию коррупции в субъектах РФ
| № | Название показателя | Расчет |
| 1. | Программа по противодействию коррупции | 0 баллов – не принята 1 балл – принята |
| 2. | План мероприятий по противодействию коррупции | 0 баллов – не принят 1 балл – принят |
| 3. | Установление управления программой по результатам | 0 баллов – не установлено 1 балл – установлены цели, задачи и показатели, удовлетворяющих требованиям релевантности, измеримости, достижимости 2 балла – установление взаимосвязи между мероприятиями, целевыми показателями и бюджетом программы |
| 4. | Требования к опубликованию результатов конкретных мер | 0 баллов – не установлены 1 балл – установлены для отдельных мер 2 балла – установлены для всех мер |
| 5. | Наличие мероприятий, посвященных стимулированию муниципальной антикоррупционной политики | 0 баллов – не определены 1 балл – определены |
| 6. | Наличие мероприятий, посвященный участию гражданского общества и экспертного сообщества | 0 баллов – не определены 1 балл - определены |
| Оценка Программы/Плана | Сумма |
Практика показывает, что недостатки законотворческой деятельности во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия отдельных законодательных актов.
Проблема в том, что при принятии нормативно-правовых актов, особенно связанных с экономической, финансовой и налоговой тематикой, порой допускаются серьезные нарушения. При этом постоянно лоббируются интересы финансово-промышленных групп и частного бизнеса, что отрицательно влияет на состояние общего экономического пространства и финансовую или национальную безопасность государства.
Часто отдается приоритет отдельным коммерческим структурам, которые ставятся в более выгодные условия перед иными представителями предпринимательского сообщества. В этом случае нарушаются положения п. 2 статьи 34 Конституции РФ, декларирующей, что «не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
Возможность лоббистов повлиять на законодательный процесс остается реальной на всех стадиях подготовки и принятия закона, в результате их деятельности принимаются многие поправки в законы, или вообще пропадают регулирующие нормы, издаются различные ведомственные нормативно-правовые акты, способные нанести ущерб государству.
Коллизии, противоречия и неточности в законодательных актах приводят к экономическим и финансовым потерям, нестабильности экономической деятельности предприятий, монополизму, утечке стратегического сырья за рубеж. В законотворческой деятельности на всех уровнях и этапах отсутствует полная прозрачность.
Существуют определенные требования юридико-технического характера к подготовке и оформлению проектов законов, позволяющих в значительной степени обеспечить юридическую культуру законотворчества, высокое качество подготавливаемых законопроектов. Важно помнить, что регулирующее воздействие закона на общественные отношения зависит не только от его содержания, но и от структуры закона, стиля, логики изложения включенных в него норм.
Главная цель своевременно проведенного анализа и экспертизы законопроекта на коррупционность, на любой стадии его прохождения в Госдуме – устранить из нормативного текста положения, создающие коррупционные «лазейки», а иногда и сознательно закладываемые основы для «официального и законного» получения необоснованных выгод.
Экспертиза на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов представляет собой систему превентивного воздействия на возможные проявления коррупции, вызванные наличием коррупционных факторов, которые моделируются без учета реальных проявлений коррупции.
Более показательна экспертиза на коррупциогенность действующих норм законодательства, основу которой составляет мониторинг правоприменения и изучение коррупционных практик. Последнее согласуется с целями достижения предупреждения коррупции путем экспертизы нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. Да и в Национальном плане противодействия коррупции (2008, 2016) изучение практики правоприменения тесно связывается с вопросами корректировки законодательства.
Известно, что коррупция – прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; продажность, подкуп высокопоставленных должностных лиц, политических и государственных деятелей, госслужащих, военных чинов. В документах ООН коррупция – злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях.
Что касается уже принятых законов, нормативно-правовых актов, то о необходимости систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность говорит все цивилизованное мировое сообщество. Подписанная Российской Федерацией Конвенция ООН против коррупции (31.10.2003) содержит положение о предупреждении коррупции: «…каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».
Многочисленные разработки[55] по первичному анализу на коррупциогенность законодательного акта, проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ могут быть использованы разработчиками законопроектов, независимыми экспертами и специалистами правовых служб (отделов, управлений, департаментов) органов исполнительной власти и управления.
Дополнительным стимулом для обсуждения данной проблемы и создания предметно ориентированных методик анализа законодательных актов на коррупциогенность, расширения практики их применения являются новые методологические и научно-методические разработки. Все это позволяет признать анализ законопроектов на коррупциогенность и соответствующую коррекцию правовых норм обязательным этапом и условием разработки и принятия новых законодательных актов.
До настоящего времени активно обсуждался вопрос о том, кто конкретно из субъектов (государственный орган, профессиональное или общественное объединение) будет проводить анализ законодательства на коррупциогенность. Существовали разные мнения, в том числе речь шла о независимом органе власти РФ, с большими полномочиями и ротацией хорошо подготовленных кадров, возможно, в структуре юстиции или прокуратуры.
Проблемы информационного обеспечения антикоррупционной политики в контексте контрольных функций государственных органов, отдельных институтов гражданского общества, средств массовой информации и граждан рассматривались отдельными учеными.
Существует мнение, что информационное обеспечение антикоррупционной политики в современной России преимущественно формируется посредством государственных инициатив. При этом отмечается дефицит активных форм участия населения и институтов гражданского общества в этой сфере[56].
Достижение деятельного участия указанных субъектов противодействия коррупции требует реализации комплекса мер: публичных форм просвещения населения, использования телекоммуникационных технологий, позволяющих осуществлять информационный обмен между институтами гражданского общества и органами государственной власти.
Такой обмен обеспечивает открытость деятельности соответствующих органов, исключает возможности сокрытия коррупции, содействует предупреждению коррупционных проявлений и своевременному устранению способствующих им причин и условий.
В современной России формы общественного контроля в сфере противодействия коррупции в полной мере еще не используются и стратегически не определены. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти имеют в основном представительские функции и не выполняют задач контрольного информационного обеспечения антикоррупционной политики.
Отмечаются деструктивные формы участия отдельных общественных организаций в противодействии коррупции, нередко выходящего за рамки законности. Использование общественного контроля для обеспечения антикоррупционной политики востребовано и диктуется недостаточностью имеющихся мониторинговых ресурсов у правоохранительных органов для целей выявления коррупции.
Парламентский контроль в контексте информационного обеспечения антикоррупционной политики рассматривается в формате предусмотренных законодательством мер, пока не достаточно реализуемых. К ним относят: анализ правоприменительной практики (обращения граждан и юридических лиц) и на этой основе разработка антикоррупционных законодательных инициатив; заслушивание отчетов руководителей правоохранительных органов; проведение независимого парламентского расследования; организация парламентских слушаний с привлечением представителей общественности и т.д.
Как уже отмечалось, российское законодательство содержит предпосылки для вовлечения граждан в информационное обеспечение противодействия коррупции, но требуется использование вспомогательных контрольных механизмов: парламентские и общественные институты, возможности СМИ.
Перспективные направления информационно-контрольного обеспечения противодействия коррупции силами СМИ связаны с опубликованием сведений о коррупционных фактах: ведение реестра виновных в коррупционных правонарушениях физических лиц и/или причастных к ним юрлиц, по аналогии с ведением реестра недобросовестных поставщиков в сфере госзакупок.
Особое значение придается организации обратной связи государства с обществом посредством рассмотрения обращения заявителей в антикоррупционные общественные объединения, в том числе по продуцирующим коррупцию недостаткам работы государственных органов.
Институт обращений граждан и юридических лиц рассматривается как мера обеспечения информационно-контрольной составляющей противодействия коррупции, представляющий собой совокупность определенных правомочий заявителей: инициировать принятие, отмену, изменение нормативно-правовых актов, решений органов власти и их должностных лиц; обращаться за восстановлением нарушенных прав и законных интересов. Заметим, что социальный контроль за принятием законопроектов возложен и на Общественную палату.
Антикоррупционная же экспертиза проводится в установленном порядке прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами согласно методике, определенной Правительством РФ. А институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов НПА). [57]
Тема 7. Антикоррупционная политика[58]
Учебные вопросы:
Определение и содержание антикоррупционной политики. Антикоррупционная политика как функция государства. Коррупция во власти и гражданском обществе. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России.
Методология участия институтов гражданского общества (общественных объединений, некоммерческих организаций, торгово-промышленных палат) в противодействии коррупции[59]
В современной России противодействие коррупции приобретает последовательное политическое и правовое обеспечение. За последние годы Российская Федерация стала участницей Группы государства против коррупции (ГРЕКО), ратифицировав в 2004 году Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, в 2006 году - Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию».
Указанные мероприятия образовали стратегическую линию государственной политики в сфере противодействия коррупции в необходимом ресурсном обеспечении. При этом в содержании такой политики концентрированное выражение получила беспрецедентная для России система антикоррупционных средств, обладающих предупредительным, а не карательным (репрессивным) потенциалом.
Экспертиза на коррупциогенность нормотворчества, разрешение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, декларирование доходов и обязательств имущественного характера госслужащими и их родственниками образуют такие средства. Их применение имеет не только превентивную антикоррупционную роль, но должно рассматриваться еще и в контексте изменений коррупции в криминологически значимых элементах.
Данные средства имплементированы в российское законодательство из международных антикоррупционных конвенций, и это обстоятельство во многом обуславливает отсутствие практики их применения в российских условиях[60].
В соответствии с уникальными международно-правовыми инструментами Россия обязана проводить оценку национального законодательства и административных мер в целях предупреждения коррупции. В этом направлении отдельно были выделены роль и методология участия институтов гражданского общества.
Уровень методологической оснащенности противодействия коррупции во многом обусловлен проникновением в гуманитарные науки диалектико-материалистической методологии. Умение же применять диалектический метод[61] в конкретно-научном исследовании коррупции и практической деятельности в сфере противодействия - творческий процесс, требующий не только глубоких знаний в области методологического анализа, но и понимания российской специфики социального явления и самой сферы противодействия коррупции.
В этой связи важно осуществлять раннее выявление факторов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений и действий субъектов правоприменения - должностных лиц, муниципальных и госслужащих, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
Из всех существующих в обществе, в экономике и в политике проблем ни одна не приносит столько вреда, сколько коррупция. Она представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию страны в целом, существенно затрудняет ее экономическое развитие, подрывает доверие населения к власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости.
Кризис с особой остротой оголил разрушительное воздействие коррупции на экономическую сферу, на органы законодательной, исполнительной власти и управления, реального бизнеса и общества во всех его формах.
Люди привыкли и приспособились к вседозволенности и безответственности чиновников всех рангов, что породило коррупцию как системное образование и стало подходом к решению почти всех вопросов в области политики, экономики, финансов и управления.
Коррупция становится системой квазиотношений, пронизывающих практически все структуры государства и общества, вытесняя при этом понятия долга, чести, ответственности, права, иных базовых критериев, которые определяют порядок нормальных взаимоотношений в развитом обществе.
Нарушаются механизмы конкуренции, создаются препятствия свободе предпринимательской деятельности, ущемляются права собственности, необоснованно повышаются цены, неэффективно используются бюджетные средства, построены и слаженно действуют системы «откатов» в структурах распределения бюджетных средств.
В настоящий момент для борьбы с данным негативным явлением органами государственной власти определена антикоррупционная политика, систематически принимаются конкретные меры по нейтрализации и искоренению коррупции в различных сферах.
Так, российским государством разработаны:
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года,
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,
Национальный план противодействия коррупции,
федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (приложение 5),
федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (приложение 4),
а также ряд иных нормативных правовых актов, которые имеют специальное антикоррупционное предназначение.
В названных и других уникальных документах подчеркивается, что силы обеспечения национальной безопасности решают поставленные задачи во взаимодействии с институтами гражданского общества. Сохранение условий для коррупции отнесено к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу.
Указанные мероприятия образовали стратегическую линию государственной политики в сфере противодействия коррупции и необходимом ресурсном обеспечении. При этом в содержании такой политики концентрированное выражение получила беспрецедентная для России система антикоррупционных средств, обладающих предупредительным, а не карательным (репрессивным) потенциалом.
Такие средства образуют разрешение конфликта интересов на муниципальной и госслужбе, декларирование доходов и обязательств имущественного характера госслужащими и их родственниками, экспертиза на коррупциогенность нормотворчества.
Из Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокурорам субъектов Федерации направлено письмо (от 24.02.2009 за № 86/1-220-2008), в котором говорится, что и Торгово-промышленные палаты Российской Федерации ориентированы на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов согласно постановлению правления ТПП России от 11.11.2008 №44-5 «Об участии предпринимательского сообщества в выполнении Национального плана противодействии коррупции».
С учетом многочисленных обращений по фактам коррупции членов Московской торгово-промышленной палаты, в основном предприятий малого и среднего бизнеса города Москвы, руководством Московской ТПП в рамках выполнения Национального плана противодействия коррупции было принято решение о создании в Палате антикоррупционного комитета для выработки конкретных и практически реализуемых мер противодействия коррупции и экспертного совета для проведения независимой правовой оценки и экспертизы нормативных актов на коррупциогенность.
В план работы комитета включен комплекс многоступенчатых задач, начиная с изучения причин и условий, порождающих коррупционные факторы и чиновничьи барьеры, до открытого обсуждения и выработки конкретных предложений, методических рекомендации по противодействию коррупционным явлениям, предприятиям малого и среднего бизнеса в городе Москве.
Для обеспечения эффективности деятельности комитета подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с органами Прокуратуры Москвы, ГУВД, на стадии подписания соглашения с УФСБ по Москве и области, с УФНС, с УФАС, с Россельхознадзором и арбитражно-судебными органами города Москвы.
В работе экспертного совета Московского антикоррупционного комитета принимают участие не только заслуженные юристы, известные экономисты, адвокаты и судьи, но и представители предприятий и организации предпринимательства и бизнеса Москвы.
Одной из главных задач Московского антикоррупционного комитета при МТПП и экспертного совета является независимая и объективная правовая экспертиза нормативных актов на коррупциогенность, открытое обсуждение мер противодействия коррупции и выработка рекомендаций по их реализации.
Постановлением Правительства России от 26.02.2010 № 96 (ред. 10.07.2017) утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Министр юстиции РФ утвердил Положение об аккредитации независимых экспертов, осуществляющих экспертизу нормативно-правовых актов на коррупциогенность[62].
Соответственно экспертные советы и иные экспертные структуры в ТПП должны выносить легитимные заключения о коррупциогенности отдельных положений нормативных правовых актов и направлять их в законодательные и исполнительные органы власти и управления, а по иным документам в судебные и контрольно-надзорные органы.
Создание вышеуказанных барьеров против коррупции в региональных ТПП позволит существенно снизить масштабы коррупции и оздоровить не только экономическую, но и морально-психологическую ситуацию по всей стране.
В настоящее время создание институтами гражданского общества антикоррупционных структур, открытое обсуждение ими выявленных коррупционных факторов является серьезной профилактической мерой в сфере противодействия коррупции.
Отметим особую роль институтов гражданского общества, общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, территориальных торгово-промышленных палат как структур независимых от органов власти и управления в нашем обществе.
Внедрение практики проведения антикоррупционной экспертизы не только проектов нормативно-правовых актов, связанных с ведением предпринимательской деятельности, но и оценка в последующем действующих нормативных актов на коррупциогенность, публичное обсуждение выявленных при этом коррупционных факторов -существенный профилактический фактор со стороны общества, влияющий на снижение масштабов коррупции.
Проведение мониторинга деятельности малого и среднего бизнеса дает возможность для выявления наиболее подверженных коррупции структур органов власти и управления, надзорных органов либо конкретных должностных лиц, чиновников.
Одна из основных задач противодействия коррупции – формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции, разъяснение положений законодательства России по противодействию коррупции, обнародование фактов пресечения коррупционных деяний.
Прозрачность деятельности органов власти в целом, информированность предпринимательства по жизненно важным для него вопросам означает создание предпосылок для более динамичного развития малого и среднего бизнеса.
Чаще всего предприниматели малого и среднего бизнеса обращаются по нарушениям своих прав в области применения налогового законодательства. Работники ИФНС порой превышают полномочия в целях достижения показателей в своей деятельности любыми способами и трактовками нормативных актов.
Одним из инструментов реализации антикоррупционной политики может служить проведение различных мониторингов. Проведение мониторинга отдельно взятой структуры органов власти и управления, открытое обсуждение проблем, не только позволит выявить причины и условия, порождающие коррупцию, но и создаст профилактический барьер противодействия ей для недобросовестных чиновников.
Генеральным прокурором Российской Федерации Чайка Ю.Я и Президентом Торгово-промышленной палаты России Примаковым Е.М. подписано (09.06.2009) соглашение о сотрудничестве и взаимодействии по вопросам укрепления законности и правопорядка в сфере предпринимательской деятельности и обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, также выработке мер противодействия коррупции.
Прокурором города Москвы Семиным Ю.Ю. и Председателем правления Московской ТПП Котовым Ю.И. подписано (21.06.2009; см. приложение 6) соглашение о сотрудничестве и взаимодействии по вопросам противодействия коррупции и обеспечения экономической безопасности в сфере предпринимательской деятельности в Москве.
Таким образом, в настоящее время для общественных объединений и иных структур гражданского общества имеются и организационно-методическое обеспечение гражданского содействия, и методология поддержки инициатив Президента РФ по противодействию коррупции.
Тема 8. Коррупциогенность правовых норм
Учебные вопросы:
Концептуальная основа оценки нормативных актов на коррупциогенность . Опыт антикоррупционной экспертизы законопроектов, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ. Противодействие коррупциогенным нормам права; способы ликвидации или нейтрализации коррупционного фактора.
Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы законопроектов, оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность
Настоящие рекомендации подготовлены в соответствии с решением Правления Московской ТПП и призваны оказать помощь общественным объединениям, некоммерческим организациям, оказывающим поддержку органам власти и управления в оценке, правовой экспертизе готовящихся к принятию и действующих нормативных правовых актов с целью выявления в них положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения, а также в организации мер противодействия и реагирования на выявленные факты коррупционных проявлений в правоприменительной деятельности.
Опыт показывает, что Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов (далее НПА) на коррупциогенность, как правило, должна содержать:
— Понятие коррупционного фактора и способы его выявления: определение, индикаторы (признаки) – юридические средства (нормативные предписания) закрепления в НПА; какие НПА в первую очередь проверяются на наличие или отсутствие данного фактора;
— Критерии и способы оценки степени коррупционности факторов;
— Способы ликвидации или нейтрализации коррупционных факторов, предложения по изменению нормативных предписаний проекта НПА или связанных с ними иных актов, в том числе путем включения превентивных антикоррупционных норм, способствующих снижению коррупционных рисков.
Заметим, что признаки факторов взаимосвязаны, один и тот же индикатор коррупциогенности, напр., право затребовать у граждан дополнительные материалы по усмотрению должностного лица, без уточнения целей, сроков, - может показать наличие не одного фактора в проекте НПА, например, дефекта административных процедур или ненадлежащего установления дискреционных полномочий.
Методы исследования и анализа при проведении экспертизы проекта НПА субъекта Федерации, города Москвы традиционные:
— Анализ проекта НПА на соответствие законодательству РФ и субъекта Федерации (Конституции, Конституционным федеральным законам, федеральным и региональным законам, подзаконным актам);
— Первичный анализ проекта НПА на коррупциогенность, связанный с поиском предпосылок /индикаторов/ проявлений коррупции согласно исчерпывающему Перечню факторов, приведенных в Методике или Порядке проведения экспертизы;
— Повторный анализ проекта НПА на коррупциогенность, направленный на выявление возможных предпосылок специфических коррупционных проявлений;
— Аналитический поиск и предварительный анализ коррупционных практик в определенной НПА сфере правового регулирования (правоприменительной практики);
— Оценка выявленных коррупциогенных факторов и осмысление возможных их предпосылок с целью выработки способов ликвидации или нейтрализации их, предложений по изменению проекта НПА.
Перечень типичных коррупциогенных факторов, например, приведенных в Методике субъекта Федерации[63], как правило, является исчерпывающим.
1-я группа – факторы, применимые как к законодательным актам, так и к подзаконным НПА:
2-я группа – факторы, отражающие специфику НПА как актов подзаконного регулирования:
17. Другие проявления коррупциогенности, напр.: формально-техническая - несоблюдение установленной формы НПА, нарушения порядка принятия НПА, нарушения режима транспарентности (открытости) правовой информации; непринятие НПА (бездействие); нарушение баланса интересов.
Практически все субъекты Федерации утверждают в Методике проведения экспертизы, что их Перечень коррупциогенных или коррупционных факторов является исчерпывающим. Для сравнения приведем Перечень факторов из Методики экспертизы НПА Томской области и их проектов на коррупциогенность (15.03.2007);
Сравним с Техническим заданием на проведение экспертизы НПА Саратовской области (2007);
См. также Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов НПА Тюменской области (11.02.2008);
Заметим, что в отличие от Методики, утвержденной в 2007 году постановлением Госдумы ЯНАО, новый Порядок, утвержденный в 2008 году постановлением Правительства Тюменской области, оставляет Перечень коррупциогенных факторов открытым.
Приведем примерную схему анализа названных факторов.
Фактор 1. Определение компетенции органов государственно власти или должностных лиц
Признаки:
— По формуле «вправе», «может»
(создает возможность трактовки государственного полномочия как права, а не обязанности, и не осуществлять его в определенных случаях);
Может быть отнесено к любым видам государственных полномочий: регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным;
(может согласовать, разрешить, может выдать лицензию, квоту, может предоставить налоговую льготу, кредит, может распределить госзаказ, может привлечь к ответственности)
Способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора
— Осуществляются тем органом или должностным лицом, который уполномочен принимать НПА, вносить в него изменения;
— Во многом зависят от сделанной специалистом (экспертом) оценки выявленных факторов;
— Излагаются специалистом (экспертом) дифференцированно, отдельно по каждому фактору;
— Специалист (эксперт) обязан предложить в своем заключении один или несколько вариантов - способов;
Фактор 2. Неопределенность и широта дискреционных полномочий
Признаки:
Возможность необоснованного отраслевого и ведомственного правового регулирования по реализации НПА;
Свободное усмотрение должностным лицом органов государственной власти в управленческой деятельности:
— по срокам; по условиям;
— по определению органом государственной власти или должностным лицом на свое усмотрение каких-либо доп. требований;
— по учету параллельных полномочий органов государственной власти и должностных лиц.
(может быть неисчерпывающий перечень, отсылка на подзаконные акты, субъективно-оценочные характеристики)
Способы ликвидации или нейтрализации 2-го фактора
Способы ограничения объема дискреционных полномочий:
— введение, изменение, уточнение целей применения дискреционных полномочий;
— сокращение видов решений, которые должностное лицо (орган) имеет право принять по усмотрению;
— введение элементов процессуальной формы применения дискреционных полномочий – сроков принятия решений, обязательной мотивировки применения полномочий;
— введение дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений;
Сокращение числа неопределенных правовых или оценочных понятий, уточнение неопределенных формулировок гипотез и диспозиций.
Фактор 3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права
Признаки:
— Зарегулированность поведения граждан из-за чрезмерного количества норм права;
— Условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного;
Чрезмерное количество норм права, установление высоких требований к субъектам права заставляет их искать пути обхода правовых препятствий, в частности, с помощью подкупа публичных служащих.
Способы ликвидации или нейтрализации 3-го фактора
Снижение уровня завышенных требований может производиться путем:
— сокращения числа должностных лиц (органов), участвующих в принятии решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав и юридических обязанностей;
— уменьшения перечня документов (материалов, информации), которые граждане (организации) обязаны предоставить для реализации права;
— сокращения сроков принятия управленческих решений;
— сокращение перечня критериев, которым должны соответствовать граждане (организации), претендующие на получение права или блага;
— изменение условий и оснований реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей для увеличения категорий граждан (организаций), претендующих на получение прав, социальных благ, преимуществ;
— перенос исполнения юридических обязанностей с граждан (организаций) на должностных лиц (гражданских служащих, иных должностных лиц);
— иным способом, уменьшающим возможность коррупционных отношений.
Фактор 4. Юридико-лингвистическая коррупциогенность
Признаки:
— Использование в проекте НПА (двусмысленных или неустоявшихся, не применяемых законодательством РФ) терминов, понятий, формулировок, категорий оценочного характера с неопределенным (неясным) содержанием, допускающим различные трактовки;
— Пробел в правовом регулировании;
— Отсутствие процедур (административных, конкурсных);
— Отсутствие ответственности, запретов и ограничений (специализированных, детализированных), что позволяло бы самостоятельно выбирать варианты поведения и принятия решений.
Пробелы в законодательстве - благоприятное условие для национальной (страновой) коррупции[64].
Критерии оценки степени коррупционности факторов: основные и дополнительные
— Основные критерии оценки степени коррупционности каждого фактора в Методике, как правило, носят исчерпывающий характер;
— Дополнительные критерии оценки применительно к каждому типу факторов (если не использовались в качестве основных):
— вид НПА и характер регулируемых общественных отношений;
— масштаб распространенности регулируемых отношений – в пределах территории субъекта Федерации, муниципального образования, административно-территориального образования;
— правовой статус должностных лиц, чьи полномочия, права и обязанности определены в НПА;
— данные опросов населения о степени коррупционности отношений, регулируемых НПА;
— материалы административной и судебной практики о коррупционных действиях в данной сфере.
Согласно современной Методике, утвержденной Правительством РФ (пост. от 05.03.2009 №196), по результатам экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупционных факторов.
В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.
Рассмотрим подробнее суть заключения эксперта на примере Закона субъекта Федерации[65]
В заключении эксперта (группы экспертов) указываются:
• Когда и где - произведена экспертиза,
• Кем - Ф.И.О., образование, специальность, ученая степень, ученое звание, занимаемая должность эксперта,
• Основание - проведения экспертизы,
• Методика, информация и материалы исследования - использованные экспертом;
• Вопросы - поставленные заказчиком;
• Мотивированные ответы - на вопросы.
Структура заключение эксперта:[66]
• Основание для проведения антикоррупционной экспертизы;
• Реквизиты проектов НПА, проходящих антикоррупционную экспертизу;
• Перечень выявленных коррупционных факторов с указанием их признаков и соответствующих статей (пунктов, подпунктов, частей) проектов НПА, в которых эти факторы выявлены;
• Предложения по изменению формулировок норм либо исключению их для устранения коррупциогенности.
Для сравнения приведем соответствующий раздел Методики другого субъекта Федерации[67].
В нем говорится, что в заключении специалиста по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержаться:
• Подробное описание коррупциогенных факторов – (выявленных) - со ссылками на нормативные предписания, структурные элементы текста НПА, в котором они закреплены;
• Способы оценки степени коррупционности их (примененные специалистом);
• Оценка нормативного правового акта;
• Способы устранения или нейтрализации коррупциогенных факторов.
Заметим, что при необходимости могут проводиться комплексные (с привлечением ученых и специалистов из различных областей научного знания) и узкоспециальные научные экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов области.
Научная экспертиза проекта нормативного правового акта - специальное исследование, производимое, как правило, на платной договорной основе, учеными и специалистами с целью оценки качества проекта нормативного правового акта и выявления возможных последствий его принятия и действия[68].
Научная экспертиза в нормотворческой деятельности может быть экономической, финансовой, экологической, научно-правовой, научно-технической или иной научно-профессиональной в зависимости от предмета исследования, конкретных задач и применяемых специфических научных методов.
Примерную структуру заключения научно-правовой экспертизы на проект нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации представим в следующем виде.
I. Вывод №1 эксперта: данный проект НПА (например, об охране окружающей среды)
• является актуальным и законным – он подготовлен в пределах полномочий компетенции субъекта РФ во исполнение положений, установленных федеральными законами,
• соответствует Конституции Российской Федерации.
II. Вывод №2 эксперта: данный проект НПА
• соответствует федеральному законодательству,
• соответствует региональному законодательству - субъекта РФ.
III. Вывод №3 эксперта: данный проект НПА
• имеет низкую степень коррупциогенности (коррупционности) факторов по функциям, обязанностям, правам и ответственности должностных лиц органов гос. власти субъекта РФ.
Заключение научно-правовой экспертизы на проект НПА субъекта Российской Федерации (формализованная часть)
• Таблица 1. Описание выявленных коррупциогенных факторов
• 1-й фактор – ненадлежащее установление дискреционных полномочий публичной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц.
Заметим, что субъекты Федерации вполне могут предложить эксперту воспользоваться балльной системой оценки коррупциогенных факторов, разработанной самим субъектом РФ (Ямало-Ненецкий автономный округ, например).
| Индикаторы (признаки) | Проявление коррупционного фактора в тексте НПА | Норма законопроекта | Баллы |
| Ненадлежащее установление прав и обязанностей | - иные полномочия в соотв. с ФЗ и настоящим Законом (т.е. открытый перечень) | п. 23. ч. 2 Ст. 6 | 5 |
Вывод: низкая степень коррупционности 1-го оцениваемого фактора – всего 5 баллов
• Таблица 1. Описание возможных коррупциогенных рисков
1-й фактор риска – ненадлежащее установление дискреционных полномочий
| Индикаторы (признаки) | Предпосылки проявления коррупции в тексте НПА | Норма законопроекта | Баллы |
| Широта дискреционных полномочий | Возможна при ведении учета (неучета) объектов | п. 14 ст. 6 | 0 |
Вывод: низкая степень коррупционности 1-го фактора – всего 0 баллов
2-й фактор риска - завышенные требования к гражданам и организациям
3-й фактор риска - отсутствие или дефекты административных процедур
4-й фактор риска - ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих
Степень коррупционности выявленного фактора устанавливается по ниже приведенной схеме, предложенной субъектом РФ (ЯНАО, сент.2007):
низкая степень коррупционности – до 20 баллов включительно;
средняя степень коррупционности - от 21 до 40 баллов включительно;
высокая степень коррупционности – свыше 40 баллов
Предложения эксперта
по редакции отдельных статей
o В статье 6 ФЗ дан закрытый перечень полномочий субъекта РФ, а в п. 23 статьи 6 законопроекта субъекта РФ – открытый (?!)
o органы государственной власти субъекта РФ – принимают участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды (п. 20 ст. 6 ЗАО ≠ п. 15 ст. 6 ФЗ № 7);
по детализации правового регулирования отдельных вопросов
o в законопроекте сужено нормирование в области охраны окружающей среды (гл. 5, статья 13) в отличие от ФЗ № 7 (гл. 5, статьи 19-31);
А1. Конкретные предложения эксперта по улучшению текста законопроекта, в целях устранения коррупциогенных факторов:
• уточнить редакцию законопроекта: сделать закрытым перечень полномочий, которыми наделяются органы гос.власти субъекта Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в полном соответствии с ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ; (см. табл. 1).
А2. Конкретные предложения эксперта по улучшению текста законопроекта, не связанные с устранением коррупциогенных факторов:
- уточнить редакцию законопроекта субъекта РФ в части, касающейся полномочий (прав и обязанностей):
- уточнить полномочия исполнительных органов гос. власти (ст. 6, см. табл.2, оцениваемый фактор 1-й);
- использовать все формы контроля, например, на основании ст. 1 ФЗ № 7 дополнить п. 13 экологическим аудитом (обязательным);
основой внедрения процедуры государственного регулирования природоохранной деятельности могут быть нормативно-методические документы Госкомэкологии России и международные стандарты серии ИСО 14000, принятые в системе сертификации ГОСТ Р.
Примечание: Научная правовая экспертиза данного законопроекта по определению шире, чем просто антикоррупционная экспертиза его по заданию правовой службы (ТЗ Государственно-правового департамента или Главного правового управления) субъекта РФ.
Отсюда предложения А2 и рекомендации Б2.
Б1. Общие рекомендации эксперта по способам нейтрализации или устранения коррупционных факторов применительно к тексту данного законопроекта:
• провести открытый конкурс на выполнение НИР по исследованию коррупционных практик применительно к Уральскому федеральному округу в целях оценки корреляции выявленных коррупционных факторов и коррупционных практик в рамках УФО РФ, в который входит субъект Федерации;
• осуществить мониторинг результативности мер по устранению выявленных коррупционных факторов;
Примечание: Это может быть госконтракт с проблемной лабораторией при администрации Свердловской области или с вузом, напр. УрГЮА, где читается спецкурс «Юридическая экспертиза нормативных правовых актов».
Б2. Общие рекомендации эксперта по способам нейтрализации или устранения возможных коррупциогенных рисков в целом в сфере охраны окружающей среды в пределах полномочий субъекта Федерации:
• на основе подзаконного НПА создать базу данных о стандартах, нормативах и требованиях в области охраны окружающей среды на территории субъекта РФ; при этом соотнести окружные нормативы не только с федеральными, но и с международными требованиями и нормами;
• использовать информационные технологии для повышения гласности, отчетности перед населением, транспарентности (открытости) правовой информации;
• создать условия для расширения возможностей общественного контроля за данной сферой деятельности, напр., для участия граждан и общественных организаций в экологической экспертизе на основании п. 2. ст. 11, п. 1 ст. 12 ФЗ № 7;
• разработать систему поддержки и поощрения организаций и граждан, которые занимаются вопросами экологии в инициативном порядке;
• определить процедуры общественного контроля соблюдения законных требований и конституционных прав человека в сфере охраны окружающей среды, а также меры реагирования на результаты проверки (обращение в суд, предъявление исков);
• значительно увеличить в законе субъекта РФ «Об административных правонарушениях» штрафы юридическим и физическим лицам за нанесение экологического ущерба.
Примечание 1. Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации – каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на достоверную информацию о ее состоянии…
Примечание 2: напр., за несанкционированные свалки, за несоблюдение экологических требований, установленных нормативным правовым актом субъекта Федерации, по обустройству мест временного хранения отходов субъектами хозяйственной и иной деятельности на занимаемых земельных участках.
Примечание 3. Ростехнадзор подготовил и внес в правительство предложения, касающиеся изменений в КоАП РФ, о значительном увеличении штрафов юридическим и физическим лицам за нанесение экологического ущерба[69].
Кроме того, напомним мнение известного ученого - «повышение размера минимальной зарплаты ведет к сокращению легальной занятости и увеличению преступности». Так считает профессор Чикагского университета Гэри Стенли Беккер, основоположник экономической теории преступной и правоохранительной деятельности, лауреат Нобелевской премии по экономике[70].
Рост организованной преступности особенно заметен в условиях кризисных явлений в экономике и социальной сфере, ослабления роли государства; сращивание же преступных элементов с должностными лицами приводит к коррупции.
Напомним, что в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года[71] рост транснациональной преступности и преступных посягательств, связанных с коррупцией, названы в качестве основных факторов и источников угроз национальной безопасности страны.
ПРАВИЛА
проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов [72]
1. Настоящие Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции РФ, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
2. Министерство юстиции РФ проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, в отношении:
а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
б) проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
г) нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.
3. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции РФ по результатам правовой экспертизы либо в заключении Минюста России по форме, утверждаемой Министерством.
3(1). Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции РФ по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и документов, предусмотренных подпунктами "а" и "б" п. 2 Правил, разрешаются в порядке, установленном Регламентом Правительства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 1.06.2004 № 260 (далее - Регламент Правительства), для рассмотрения неурегулированных разногласий по проектам актов, внесенным в Правительство РФ с разногласиями.
Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции РФ по результатам проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, разрешаются в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
4. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96.
5. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ, проектов постановлений Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с п. 57 Регламента Правительства, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в ИТКС "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Проекты федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства России размещаются на сайте regulation.gov.ru в ИТКС "Интернет" не менее чем на 7 дней.
В случае если проекты федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства России регулируют отношения, предусмотренные п. 60(1) Регламента Правительства, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета ЕЭК, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ".
В случае если в отношении проектов федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ необходимо проведение процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных НПА и результатах их общественного обсуждения, за исключением случаев, установленных п. 11 указанных Правил.
При этом повторное размещение проектов федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ на сайте regulation.gov.ru в ИТКС "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым настоящего пункта, требуется только в случае изменения их редакции по итогам публичных консультаций или общественного обсуждения.
6. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы исполнительной власти, иные госорганы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов исполнительной власти, иных госорганов и организаций, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в ИТКС "Интернет" с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Проекты указанных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных госорганов и организаций размещаются на сайте regulation.gov.ru в ИТКС "Интернет" не менее чем на 7 дней.
В случае если проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируют отношения, предусмотренные п. 3(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их госрегистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 "Об утв. Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета ЕЭК.
В случае если в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти необходимо проведение процедуры раскрытия информации, предусмотренной Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, за исключением случаев, установленных п. 11 указанных Правил.
При этом повторное размещение указанных проектов нормативных правовых актов на сайте regulation.gov.ru в ИТКС "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым настоящего пункта, требуется только в случае изменения их редакции по итогам публичных консультаций или общественного обсуждения.
7. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции РФ.
7(1). Юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции РФ в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов НПА, направляют на бумажном носителе и/или в форме э-документа:
а) заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:
проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ - в федеральные органы исполнительной власти, иные госорганы и организации, являющиеся разработчиками соответствующих проектов;
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных госорганов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также проектов указанных нормативных правовых актов - в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные госорганы, органы местного самоуправления и организации, являющиеся разработчиками соответствующих документов;
б) копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:
проектов федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, подлежащих внесению в Правительство РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных госорганов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и их проектов - в Министерство юстиции РФ;
нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции РФ.
7(2). Федеральные органы исполнительной власти, иные госорганы и организации, нормативные правовые акты которых подлежат госрегистрации, размещают информацию об адресах э-почты, предназначенных для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме э-документа, на своих официальных сайтах в ИТКС "Интернет" и в течение 7 дней информируют об этом Министерство юстиции РФ. При этом федеральным органом исполнительной власти, иным госорганом и организацией указывается один адрес э-почты, предназначенный для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме э-документа.
В случае изменения адреса э-почты, предназначенного для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме э-документа, федеральный орган исполнительной власти, иной госорган и организация, нормативные правовые акты которых подлежат госрегистрации, не позднее следующего дня после его изменения размещает информацию о новом адресе э-почты на своем официальном сайте в ИТКС "Интернет" и в течение 7 дней со дня изменения адреса э-почты информирует об этом Министерство юстиции РФ.
7(3). Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившие в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат госрегистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти.
Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую антикоррупционную экспертизу, направляется мотивированный ответ (за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложений о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов), в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте НПА коррупциогенным фактором.
7(4). В случае если поступившее заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не соответствует форме, утвержденной Министерством юстиции РФ, федеральные органы исполнительной власти, нормативные правовые акты которых подлежат госрегистрации, возвращают такое заключение не позднее 30 дней после регистрации с указанием причин.
8. Проекты нормативных правовых актов, предусмотренные в п. 5 настоящих Правил, вносятся Президенту РФ и/или в Правительство РФ с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы при условии соблюдения положений ч. 3 ст. 5 Закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
МЕТОДИКА
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов[73]
1. Настоящая методика применяется для обеспечения проведения прокуратурой РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Настоящей методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
2. Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта.
3. Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);
и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
4. Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Глоссарий
Акт локальный – нормативный акт органа местного самоуправления или акт управления корпоративного масштаба, принимаемый в организации (акционерном обществе, предприятии).
Акт нормативный (правовой) - официальный акт – документ компетентного правотворческого органа, которым устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.
Антикоррупционная политика – система или совокупность экономических, политических, законодательных, организационных, информационных, технологических мер, направленных на государственное регулирование в области противодействия коррупции.
Аудируемое лицо - хозяйствующий субъект (юридическое лицо и др.), в отношении финансовой (бухгалтерской) отчетности которого проводится аудит или которому оказываются иные аудиторские услуги[74].
Аудит (аудиторская проверка) - независимая проверка финансовой (бухгалтерской) отчетности организации. Под финансовой (бухгалтерской) отчетностью организации (далее - аудируемое лицо) здесь понимается отчетность, предусмотренная Законом от 21.11.1996 № 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", а также аналогичная по составу отчетность, предусмотренная иными федеральными законами[75].
Аудит экологический – независимая комплексная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований (нормативов, стандартов) в области охраны окружающей среды[76]; возможен обязательный аудит, установленный ФЗ РФ или Законом субъекта Федерации, и/или инициативный аудит – по решению хозяйствующего субъекта; аудитор готовит документированную оценку и рекомендации по улучшению данной деятельности.
Аудитор - физическое лицо, соответствующее требованиям: 1) наличие квалификационного аттестата аудитора; 2) безупречная деловая репутация, подтвержденная рекомендациями не менее трех аудиторов, включенных в Единый реестр аудиторов и аудиторских организаций не позднее трех лет до дачи рекомендаций; 3) отсутствие неснятой или непогашенной судимости за деяния в сфере экономики или за средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления [77].
Аудиторская деятельность - предпринимательская деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг.
Аудиторская организация - коммерческая организация, созданная для проведения аудита или для проведения аудита и оказания сопутствующих аудиту услуг, при условии ее соответствия следующим требованиям: 1) создание в любой организационно-правовой форме, кроме открытого акционерного общества, государственного или муниципального унитарного предприятия; 2) наличие в штате не менее 5 аудиторов; 3) численность аудиторов - не менее 50 % состава исполнительного органа коммерческой организации[78].
Аутентичное толкование – разъяснение которое исходит от органа, установившего толкуемое правовое предписание, толкование, основанное на первоисточнике, авторское.
Бланкетная диспозиция (уголовно-правовой нормы) – отсылает правоприменителя не к норме закона, а к иной – подзаконной норме (или нормам права).
Бланкетное предписание - содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей; устанавливает ответственность за нарушение каких-либо правил поведения, закрепленных другим НПА.
Буквальное толкование - результат толкования, когда содержание разъясняемого правового предписания совпадает с его текстуальным выражением.
Виды НПА – законы (в РФ принимаются Госдумой, законодательными органами субъектов Федерации, всенародным голосованием-референдумом) и подзаконные акты (Указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные решения и постановления местных органов, внутриорганизационные акты руководителей учреждений, предприятий, организаций).
Гипотеза - часть нормы права, указывающая на конкретные условия (обстоятельства), при наличии или при отсутствии которых начинает действовать норма.
Гражданское общество – относительно независимая от государства общность людей, объединенных по различным показателям в определенные социальные группы и формирования, действующие на основе правовых и иных социальных норм в целях удовлетворения индивидуальных, групповых потребностей и интересов, их реализации.
Децильный коэффициент дифференциации доходов - отношение средней величины доходов 10 % наиболее состоятельной части граждан к среднедушевому доходу 10 % наименее обеспеченного населения, т. е. беднейшей его части.
Дискреционная власть – право государственных органов действовать по своему усмотрению в зависимости от обстоятельств, принимать самостоятельные решения по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Диспозиция – структурная часть нормы права, в которой изложено содержание правила поведения, указаны права и обязанности сторон.
Доктринальное толкование – разъяснение смысла правовых предписаний, даваемое научными и др. квалифицированными юридическими работниками на основе теоретического анализа права, выражающееся в монографиях, научных комментариях, статьях и т.п.
Законопроект – текст предлагаемого к принятию закона, подготовленного для внесения на рассмотрение высшего представительного органа законодательной власти или на референдум.
Институции – образ действий, устройство или наставление; социальные формы типологизации функций акторов, определяющие их статусы и роли в системе производства общественного бытия и образующие систему отношений функциональной структуры общества[79].
Информкоррупция – деформированное восприятие, представление о коррупции у населения, общественности как результат влияния формальных - средств массовой информации, и неформальных источников.
Качество закона - совокупность социально-экономических, политических и юридических свойств, обусловливающих пригодность закона удовлетворять определенные потребности общества, государства или отдельной личности соответственно природе права.
Компетенция – совокупность установленных нормативным правовым актом задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) госорганов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций.
Компетенция – возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Ее элементы: нормативно установленные цели, предметы ведения как юридически определенные сферы объекты воздействия, властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действия (Тихомиров Ю.А.).
Коррумпатор – лицо, предоставляющее незаконные преимущества государственным и негосударственным служащим, обладающим специальной деликтоспособностью.
Корруптер – посредник в коррупционных деяниях от организованной преступности.
Коррупционер – служащий государственной, муниципальной (должностное или не должностное лицо) или негосударственной (лицо, выполняющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации, обладающий специальной деликтоспособностью (т.е. способностью нести юридическую ответственность за совершение акта коррупции), признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основе судебного решения или в ином установленном законом порядке (например, в случае совершения дисциплинарных коррупционных проступков).
Коррупциогенный фактор - явление или группа явлений (факторный комплекс) порождающие коррупцию или способствующие ее росту; в НПА[80] - нормативно-правовая конструкция (отдельное нормативное предписание или совокупность нормативных предписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями создает риск совершения субъектами, реализующими нормативные предписания, коррупционных действий (коррупционные риски).
Коррупционная практика – совокупность или система методов, способов и средств конструирования благоприятных условий для совершения коррупционных деяний и обеспечения латентности коррупции, в том числе посредством использования недостатков законодательства, подкупа должностных лиц, обладающих специальной деликтоспособностью.
Коррупционное преступление – это предусмотренное в УК РФ общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации, в том числе международной, каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо предоставление последним таких преимуществ[81].
Коррупционные правонарушения – содержащие признаки коррупции преступления и проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности.
Коррупционные риски, связанные с госслужбой, - вероятность возникновения коррупционного поведения, которое м.б. вызвано: несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для госслужащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего.
Коррупционных правонарушений виды – преступления, гражданско-правовые деликты, административные и дисциплинарные (служебные) проступки.
Коррупционных преступлений виды – публичные (злоупотребление должностными полномочиями – ст. 285; незаконное участие в предпринимательской деятельности – ст. 289; получение и дача взятки – ст. 290 и 291; служебный подлог – ст. 292; подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта, специалиста или переводчика – ч.1 ст. 309 УК РФ) и непубличные (злоупотребление полномочиями – ст. 201, 202, коммерческий подкуп – ст. 204 УК РФ).
Коррупционная преступность – а) процесс совершаемости общественно опасных коррупционных деяний; б) относительно-массовое социально-правовое явление, включающее совокупность коррупционных преступлений и лиц, их совершивших, на определенной территории за данный период времени.
Коррупции типы – наиболее общие проявления коррупции, состоящие из этических нарушений (отклонений) и правонарушений.
Коррупции виды – менее общие проявления коррупции, проявляющиеся в подкупе и продажности, коррупции «верхов» и «низов», коррупции в государственном (муниципальном) и негосударственном секторах.
Коррупции разновидности специальные – а) коррупция на высших уровнях власти - «захват бизнеса» (Business capture)[82], «захват государства[83]» (State capture); б) собственно финансовая, денежная коррупция и непотизм - служебное покровительство родственникам и своим людям (кумовство, блат).
Коррупция - а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица[84].
Коррупция – использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в т.ч. депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в т.ч. международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в т.ч. неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ[85].
Лихоимство (устар.) – получение лицом, состоящим на государственной или общественной службе, каких-либо преимуществ за совершение незаконных действий (бездействия) по службе[86].
Мздоимство (устар.) – получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоящим на государственной или общественной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) по службе[87].
Метод коллективной экспертной оценки – м. прогнозирования, основанный на выявлении обобщенной оценки экспертной группы путем обработки индивидуальных независимых оценок, вынесенных экспертами, входящими в группу.
Мозговая атака (мозговой штурм) – исследовательский метод быстрого коллективного рассмотрения научных или иных проблем без предварительного детального их обсуждения и разработки.
Мониторинг антикоррупционный - государственно-обществен-ная система наблюдений, анализа коррупционных практик и их изменений, возникающих под влиянием экономических, политических, правовых, иных социальных факторов, оценки и прогноза состояния коррупции и противодействия ее проявлениям.
Национальный (страновый) доклад о коррупции – публичный отчет или доклад о стране, в котором есть посвященный коррупции раздел. Например, анализируются восприятие коррупции в госслужбе, деловые интересы высших политиков, законы о финансовых разоблачениях и конфликтах интересов в политике, а также антикоррупционные инициативы[88].
Непрозрачности индекс - это недостаток понятных, чётких, формализованных и легко различимых практик и процедур. Потенциал закрытости и непрозрачности существует в пяти сферах, которые описываются ярким акронимом – «C L E A R», где
С (corruption) – это коррупция, которая ведёт к взяточничеству, фаворитизму и др. сбоям государственного механизма;
L (legal system) – законодательная сфера – коммерческое законодательство и права собственности могут быть аморфны;
E (economic and fiscal policies) – всё, что связано с финансами, эмиссией и налогообложением – принципиально негативный эффект имеет непредсказуемость политики;
A (accounting standards and practices) – в сфере финансовой отчётности опасна слабость механизмов сбора и предоставления корректной финансовой информации;
R (regulatory regime) – государственное регулирование бизнеса - важна последовательность мер.
Норма права – установленное (санкционированное) и обеспеченное государством общеобязательное, формально-определенное правило поведения, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями[89]. Норма права – содержащееся в нормативном правовом акте общеобязательное, структурно организованное, государственно-властное веление субъектов правотворчества, регулирующее общественные отношения; норма правовая - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Нормативное толкование – разъяснение общего характера, даваемое применительно к рассмотрению всех дел определенной категории, разрешаемых на основе соответствующих норм.
Нормативный правовой акт (НПА) - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Отсылочное предписание - содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему соответствующую норму права.
Официальное толкование – формально обязательное для определенного круга исполнителей разъяснение правовых предписаний специально уполномоченными на то органами.
Полномочия контрольные - полномочия, осуществляемые в целях проверки законности деятельности (в т.ч. порядка деятельности) субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор).
Полномочия разрешительные - полномочия, осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т.п.) или на пользование определенными предметами (оружием, например). Сюда же условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей госсобственности в аренду, с приватизацией госсобственности, а также с распределением бюджетных средств (госзакупки и пр.).
Полномочия регистрационные - полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов права (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).
Полномочия юрисдикционные - полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).
Полномочия нормотворческие - полномочия по принятию нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила поведения для неограниченного круга лиц.
Пробел в праве – отсутствие (полностью или частично) правовых норм, на основании которых госорган или суд могут решить вопрос о применении права в случае, подлежащему правовому регулированию.
Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов госвласти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в т.ч. по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений[90].
Процедура административная - закрепленный в НПА порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юрид. обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (напр., ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).
Реквизиты правового акта – обязательные сведения, к-рые должны содержаться в правовом акте (документе) для признания его действительным (легитимным).
Санкция - часть нормы права, указывающая на неблагоприятные последствия, наступающие вследствие нарушения диспозиции.
Степень коррупционности коррупциогенного фактора - обобщенная оценка уровня возможности возникновения коррупционных рисков (совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений), даваемая специалистом на основе предусмотренных Методикой критериев применительно к различным видам коррупциогенных факторов.
Сроки юридические – определенное время, с которым правовые предписания связывают возникновение, изменение и прекращение правоотношений, а также соответствующие юридические последствия.
Техника юридическая – совокупность средств, приемов и правил, методов, применяемых при разработке нормативно-правовых, правоприменительных, интерпретационных и иных актов (создания и оформления содержания, структуры), их реализации, - юридической деятельности. В ее рамках особо выделяют законодательную технику, используемую при создании законов, актов представительных органов государственной власти.
Эксперт – квалифицированный специалист по конкретной проблеме, суждения и умозаключения которого о предметах в данной области достоверны.
Эксперта (специалиста) заключение – результат исследования, например, правового акта или проекта нормативного правового акта, в случае антикоррупционной или научной правовой экспертизы, представленный в письменном виде с мотивированными ответами на поставленные заказчиком вопросы и оформленный в установленном (Федеральными законами, госстандартами, законами субъекта РФ) порядке.
Экспертиза на коррупциогенность НПА, или антикоррупционная экспертиза НПА и их проектов - деятельность квалифицированных специалистов, направленная на выявление в тексте правового акта или проекта правового акта коррупциогенных факторов, оценку степени их коррупционности и выработку рекомендаций по их ликвидации или нейтрализации вызываемых ими коррупционных рисков.
Экспертиза НПА антикоррупционная – исследовательская деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов (явления или совокупности явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующие их распространению), содержащихся в проектах нормативных правовых и правовых актов, а также по разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов[91].
Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность (см. антикоррупционная экспертиза НПА) - деятельность научных организаций, специалистов (экспертов) (далее - специалистов), направленная на выявление в тексте НПА автономного округа или проекта НПА автономного округа и описание коррупциогенных факторов, разработка рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов[92].
Экспертиза НПА научно-правовая – научно-исследовательская деятельность экспертов - ученых, научных и образовательных учреждений по исследованию нормативных правовых актов или их проектов [со всех сторон, во взаимосвязи регулируемых НПА общественных отношений с иными социальными явлениями и процессами, с учетом всей теории и практики], с целью выявления несоответствий (нарушений, дефектов) законодательству: международному, российскому – Конституции РФ, конституционным федеральным законам, федеральным законам, законам субъектов Федерации, иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, действующим нормам и Госстандартам.
Экспертиза правовая – исследовательская деятельность специалистов, направленная на выявление в тексте правового акта или проекта правового акта дефектов, не являющихся предметом антикоррупционной экспертизы, напр., 1) юридические коллизии нормативных предписаний, содержащихся в одном либо в различных НПА, в т.ч. несоответствие содержания нормативных предписаний положениям НПА, имеющего большую юрид. силу; 2) нарушение установленной процедуры принятия, подписания, опубликования НПА; 3) нарушение установленной формы НПА; 4) нарушение требований юридико-технического качества НПА.
Экспертиза экологическая - установление соответствия документов и/или документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду[93]; государственная и общественная экологическая экспертиза (ст. 11, 12 Закона №7-ФЗ от 10.02.2002); эксперт исследует объект регионального уровня и представляет мотивированное заключение.
Экспертизы виды - научная, юридическая (правовая), криминологическая, антикоррупционная (независимая), судебная, техническая, экономическая, финансовая, бухгалтерская, математическая, физико-химическая, биологическая, экологическая, врачебно-трудовая или иная в зависимости от предмета исследования, конкретных задач и применяемых научных методов.
Экспертная информация - экспертные оценки, полученные от экспертов (образовательных, научных учреждений) сведения, в том числе уменьшающие или снимающие неопределенность ситуации относительно коррупциогенности НПА, существовавшую до их получения.
Юридический акт – издаваемый полномочным органом в заранее установленной форме официальный документ, порождающий определенные правовые последствия; (виды юридических актов: нормативный правовой акт (НПА), нормативный договор, индивидуальный акт, акт официального толкования).
[1] На сегодня, как уже отмечалось, более 50 составов преступлений в соответствии с указанием Генеральной прокуратуры РФ № 797/11 и МВД России № 2 от 13 декабря 2016 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса РФ, используемых при формировании статистической отчетности» причисляются к преступлениям коррупционной направленности.
[2] См. Юсупов М.Р., Минин А.Я. Противодействие коррупции институтами гражданского общества: Методология и организационно-правовые аспекты поддержки на общественных началах / Под ред. Минина А.Я. Монография. – М.: МТПП, 2009. – 365 с. С. 8-26.
[3] Антикоррупционная политика / Под ред. Сатарова Г.А. – М., 2004. Глава 1 §1.5.
[4] По Конституции РФ (п.2 ст.8) «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».
[5] Антикоррупционная политика / Под ред. Сатарова Г.А. – М., 2004. С. 58-64.
[6] См.: Белая книга о коррупции. – М., 2007. C. 63-64; Петров А.М. Инструменты и институты борьбы с коррупцией в России // Преодоление коррупции – главное условие утверждения правового государства. Межведомственный науч. сб. Т.1 (39). - М., 2009. С. 424-436.
[7] По материалам расширенной коллегии Генпрокуратуры, где подводились итоги работы за 1-ое полугодие 2009. «РГ» - Центральный вып. № 4960 (136) от 27.07.2009 г.
[8] Из ежегодного доклада Генпрокурора Ю. Чайки в Совете Федерации 13.05.2009, посвященного основным итогам работы ведомства за 2008 год.
[9] Ли Д.А. Преступность как социальное явление. – М.: Русский мир, 1997. – С. 35.
[10] См.: Интервью первого заместителя Генпрокурора РФ А. Буксмана «Газете» 12.01.2009.
[11] См.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО Изд-во «Континент», 2008. – 672 с. Глава 3. Президентский контроль.
[12] Белая книга о борьбе с коррупцией. - М., 2007. С. 72-73.
[13] Диагностика российской коррупции: социологический анализ. - М., 2002.
[14] Там же. С. 15, 17, 21. Цит. по Белая книга о борьбе с коррупцией. - М., 2007. С. 74.
[15] Белая книга о борьбе с коррупцией. - М., 2007. С. 77.
[16] Там же. - М., 2007. С. 79.
[17] Николаева У.Г. Коррупция как разновидность социально-экономических отношений в современном российском обществе // Преодоление коррупции – главное условие утверждения правового государства. Межведомственный науч. сб. Т.1 (39). - М., 2009. С. 91- 92.
[18] Белая книга о борьбе с коррупцией. - М., 2007. С. 80.
[19] Максимов С.В. Коррупция в России. – Уфа, 2000. – С. 13.
[20] Материалы исследований национальных филиалов Transparency International (1994, 1995, 1998, 1999). Максимов С.В. Коррупция в России. – Уфа, 2000. – С. 14-15.
[21] Поздняков В.М., Толмачев А.В. Проблемы при обустройстве строительной отрасли России. – Вестник академии права и управления. №10. – М., 2008 С. 73.
[22] Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.- 5-е изд., перераб. и доп. - М., 2006.
[23] Б. Валентинов, Сов. Рос. 18.03.2004.
[24] Основные показатели социально-экономического развития СССР. - М., 1989. С. 34
[25] Вопросы статистики, №8, 2002.
[26] В. Улас. 30.06.2008 http://www.comstol.ru/Mgd/2008/118.html
[27] [Э-ресурс] http://rian.ru/economy/20080326/102251354.html Москва, 26 марта – РИА Новости.
[28] Д. Николаева. "Коммерсантъ", 5.03.2008.
[29] Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 №537. - п.112 р.VI.
[30] Там же. Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г. - п. 20 р. II.
[31] Утв. приказом ГТК России от 26.09.2003 №1069.
[32] В ред. ФЗ от 20.08.2004 №118-ФЗ; от 22.06.2007 №116-ФЗ; (с измен. и доп.) [Э-ресурс] www.consultant.ru/popular/koap/1317.html;http://www.garant.ru/law/12025267-016.htm
По применению главы 16 КоАП РФ см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 №18 (с изм. от 11.11.2008 №23); определение КС РФ от 02.11.2006 №537-О; См. Перечень правовых актов, регулирующих вопросы ведения производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, направленный письмом ГТК РФ от 13.05.2003 №17-12/19573; О вступлении в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях см. также письмо ГТК РФ от 18.04.2003 № 17-12/16620; Об анализе судебной практики по делам о нарушении таможенных правил см. письмо ГТК РФ от 20.08.2002 №01-06/33610.
[33] За административные правонарушения, предусмотренные главой 16 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.
[34] См. аналитическую справку о правоприменительной практике таможенных и судебных органов по признанию автотранспортного средства орудием совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 16.1 КоАП РФ, и его конфискации, направленную письмом ФТС от 23.05.2005 №01-06/16637; О привлечении автомобильных перевозчиков к ответственности по ч. 3 ст. 16.1 КоАП РФ см. письмо ФТС от 30.08.2006 №18-12/30307.
[35] Для целей применения главы 16 КоАП РФ под недействительными документами понимаются поддельные документы, документы, полученные незаконным путем, документы, содержащие недостоверные сведения, документы, относящиеся к другим товарам и (или) транспортным средствам, и иные документы, не имеющие юридической силы.
[36] См.: Волков Р.С. Коррупция как одна из неформальных практик таможенного регулирования // Преодоление коррупции – главное условие утверждения правового государства. Межведомственный научный сборник / Гл. ред. Комарова А.И. – М., 2009. Том 1(39). C.561.
[37] С. Соколов. Кто и как «крышует» контрабанду / Московские Новости. 23.04.2007 www.tks.ru
[38] Инвойс – счет-фактура, содержащий сведения о стоимости товара.
[39] От лат. concessio разрешение, уступка.
[40] См. приказ ГТК РФ от 26.09.2003 №1069, от 3.12.2004 №358.
[41] См.: Распоряжение Мэра Москвы от 27.11.1998 №1199-РМ.
[42] http://ar.gov.ru/
[43] www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=890642&ct=news Как сообщает ИТАР-ТАСС, об этом заявил Д. Медведев на встрече с руководством КПРФ, 12.05.2009
[44] Там же. www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=890642&ct=news
[45] Алексеев М. Лексика русской разведки (исторический обзор). - М.: Международные отношения, 1996; Минин А.Я. и др. Практика и порядок проведения тайных действий и операций против организованной преступности в США. - М., 1999.
[46] См.: Виды международного сотрудничества в борьбе с преступностью // Белая книга о борьбе с коррупцией. – М., 2007. С. 121-137.
[47] Белая книга о борьбе с коррупцией. – М., 2007. Приложение 11. С. 513-534.
[48] Киц А. Антикоррупционный мониторинг действующих правовых актов и их проектов // Мир безопасности. № 8/177 авг. 2008. С. 77-88.
[49] Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. Автореф. дис… д.ю.н. 12.00.08. - М.: МГЮА, 2009. С. 12.
[50] Там же. С. 34.
[51] Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. Автореф. дис… д.ю.н. 12.00.08. - М.: МГЮА, 2009. С. 14.
[52] Сайдуллаев Ф., Смирнов Н. Мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России / Под ред. Чепуренко А.Ю., д.э.н., проф., Президента НИСИПП. - Раунд 2. Июль 2009. – 25 с. www.nisse.ru
[53] Включая официальные интернет-сайты госорганов власти субъекта РФ, на которые есть прямая ссылка с официального интернет-сайта субъекта РФ. Например, город Москва: www.mos.ru
[54] См. Оценку наличия и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции.
[55] Киц А. Антикоррупционный мониторинг действующих правовых актов и их проектов // Мир безопасности. №8/177 авг. 2008. С. 77-88; и др.
[56] Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. Автореф. дис… д.ю.н. 12.00.08. - М.: МГЮА, 2009. С. 38-39.
[57] См. ФЗ РФ от 17.07.2009 №172. ст. 3, 5.
[58] В 2003 году коллективом Фонда ИНДЕМ был разработан учебный курс для студентов вузов и прочитан для студентов 5 курса факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. Для успешного преподавания спецкурса разработано учебное пособие, объединившее в себе теоретические и практические материалы по основным проблемам коррупции и противодействия ей.
[59] См.: О роли и участии территориальных ТПП в выполнении Национального плана противодействия коррупции. Выступление председателя АК при МТПП Юсупова М.Р. на заседании Полномочного представителя Президента по ЦФО 29.05.2009.
[60] См.: Запись в блоге Д. Медведева от 20.05.2009 г. Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной. http://www.kremlin.ru/appears/2009/05/20/1755_type207219_216552.shtml
[61] Напомним, что суть применения диалектического метода состоит в изучении явления коррупции и свойственных ей процессов со всех сторон, во взаимосвязи с другими явлениями и процессами, с учетом всего опыта человечества.
[62] См. приказ Минюста России от 31.03.2009 № 92, утв. Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность; опубликован 24.04.2009, вступил в силу 5.05.2009 г.
[63] См.: Методика анализа коррупциогенности НПА органов исполнительной власти; 2004.
[64] См.: Международные антикоррупционные стандарты: ООН (Anti-corruption Tool Kit), Совета Европы, Организации экономического сотрудничества и развития, Трансперенси Интернешнл www.odccp.org/odccp/corruption_toolkit.html, а также Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption // http://conventions.coc.int; Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions // www.oecd.org/daf/nocorruption/instruments.htm www.transparensy.org/toolkits/2002
[65] Закон Тюменской области от 07.03.2003 № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» (в ред. от 05.07.2007); ст.22
[66] См. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов НПА ТО, утв. пост. Правительства Тюменской области от 11.02.08 № 42-п; п. 2.5
[67] См.: Методика по проведению экспертизы проектов НПА и НПА ЯНАО на коррупциогенность, утв. Пост. Госдумы ЯНАО от 19.09.2007 № 979; п.1.14.
[68] Ст.20 вышеназванного закона Тюменской области №121.
[69] www.rg.ru/gazeta/rg/2008/02/22.html P.S. Адм. штраф (денежное взыскание) выражается (ст. 3.5 КоАП РФ) в величине кратной МРОТ или сумме неуплаченных сборов (платежей за негативное воздействие). Термин МРОТ в УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ заменен денежным эквивалентом. В целях регулирования оплаты труда (ТК РФ), определения размера пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, иных целей обязательного социального страхования МРОТ с 1.01.2016 увеличен до 7,3 тыс. руб. в месяц. Базовая сумма, применяемая для исчисления налогов, сборов, штрафов, социальных выплат и иных платежей, в т.ч. по гражданско-правовым обязательствам, уст. в зависимости от МРОТ, - 100 руб. Предусмотрено право всех субъектов России самостоятельно устанавливать региональный МРОТ для внебюджетного сектора экономики. Так, в Москве МРОТ с 1.01.2016 – 17,3 тыс. руб.
[70] См. www.rich.frb.org/cross/pubs/crime.html
[71] Утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 №537.
[72] Утв. пост. Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (в ред. от 10.07.2017 № 813).
[73] Утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (ред. от 10.07.2017 № 813).
[74] Методические рекомендации по организации внутрифирменного контроля качества аудиторских услуг (одобрены Советом по аудит. деятельности при Минфине России, протокол № 18 от 21-21.10.2003).
[75] См. п.2 ФЗ от 30.12.2008 N307-ФЗ "Об аудиторской деятельности". Положения п. 2 ст. 1 вступили в силу с 01.01.2009 г.
[76] ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (с изм.)
[77] Ст. 3 ФЗ от 30.12.2008 N307-ФЗ.
[78] Лицо, являющееся единоличным исполнительным органом коммерческой организации, должно быть аудитором. Аудиторская организация должна состоять членом в одном из саморегулируемых аудиторских объединений и быть включена в Единый реестр аудиторов и аудиторских организаций.
[79] Институция как содержательная основа института определяет не только звание, должность, но и социальную группу, сословие, общность интересов и взглядов, иных свойств однотипных субъектов по социальной специфике их действий. См.: О.В. Иншаков. Экономические институты и институции: к вопросу о типологии и классификации// Социологические исследования. 2003. №9. С. 45.
[80] Коррупциогенными факторами являются положения НПА (проектов НПА), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и/или обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. ФЗ РФ от 17.07.2009 №172-ФЗ п.2. ст.1.
[81] Максимов С.В. Коррупция в России. – Уфа: Уфимский филиал Академии налоговой полиции ФСНП РФ, 2000. – 70 с. - С. 11.
[82] См.: Сатаров Г., Пархоменко С. Указ соч. – М.: Фонд ИНДЕМ, 2001. www . indem . ru
[83] Там же. Под захватом государства подразумеваются действия индивидов, групп и частных или общественных организаций, направленные на осуществление воздействия на формирование законов и подзаконных нормативных актов, определяющих государственную политику, путём противозаконного и неподконтрольного предоставления личных благ официальным лицам и госслужащим.
[84] ФЗ от 25.12.2008 №273 п. 1 ст. 1.
[85] Максимов С.В. Указ соч. – Уфа, 2000. С. 7
[86] См.: ст. 402 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
[87] См.: ст. 401 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
[88] Там же. Раздел 1.3.2 «Транзитные общества» - секция коррупции.
[89] Кожевников С.Н., Кольцов В.А. Государство и право: основные определения по правоведению и политологии (содержание, разъяснение). – Н.Н., 2006. - 322 с. - С. 37.
[90] См.: п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273.
[91] (Ст. 19.1. Закон Тюменской области от 07.03.2003 № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» (в ред. от 05.07.2007).
[92] Там же. Ст. 19.1. (в ред. от 05.07.2007).
[93] Ст. 1, 4 Закона РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015) в ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ.
Дата: 2018-12-28, просмотров: 283.