Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
5. Международный опыт противодействия коррупции …………………………………………………. 31
6. Реализация антикоррупционных программ ………………………………………………………………… 34
7. Антикоррупционная политика ……………………………………………………………………………………… 48
8. Коррупциогенность правовых норм ……………………………………………………………………………. 54
Глоссарий …………………………………………………………………………………………………………………………. 70
Раздел 1. Изучение коррупции
Тема 1. Введение в курс
Учебные вопросы:
Предмет, система и задачи спецкурса «Актуальные проблемы противодействия коррупции». Краткий обзор специальной литературы и антикоррупционных нормативных правовых актов.
Система курса «Актуальные проблемы противодействия коррупции» включает два раздела: Изучение коррупции (темы 1-4); Противодействие коррупции (темы 5-8); с последующим выделением основных блоков проблем, составляющих ее предмет - общественные отношения, возникающие в сфере противодействия деяниям коррупционной направленности.
Цели учебной дисциплины: 1) изучение опыта и возможностей эффективного противодействия коррупции в сфере международной и национальной деятельности государств (и организаций); 2) подготовка к различным видам профессиональной юридической деятельности (нормотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой, педагогической, научно-исследовательской) путем изучения основ уголовной политики, уголовного права и криминологии, содержания антикоррупционного законодательства как правовой базы становления правового государства, гражданского общества и рыночной экономики.
Задачи учебной дисциплины: получить представление о природе коррупции, особенностях ее восприятия, основах противодействия за рубежом и в Российской Федерации; усвоить важность и необходимость реализации гос. антикоррупционной политики, сущность новых подходов, инновационных технологий и правового инструментария; сформировать антикоррупционное мировоззрение у студентов-магистрантов; привить навыки самостоятельной работы студентов-магистрантов со спецлитературой и нормативными источниками для осуществления правовой экспертизы проектов нормативно-правовых актов на коррупциогенность.
Источники: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. 2-е изд., перераб. и дополн. – М.: ЗАО «ЮрИнфоР», 2008; Юсупов М.Р., Минин А.Я. Противодействие коррупции институтами гражданского общества: Методология и организационно-правовые аспекты поддержки на общественных началах / под ред. Минина А.Я. Монография. – М.: МТПП, 2009. – 365 с.; Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. Монография. – М.: Юнити, 2009; Гриб В. Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции. - М., 2011. - 192 с.; Конышев В.Н., Сергунин А.А. Система индикаторов вузовской коррупции // Высшее образование в России. 2011, № 10; Фисман Р., Мигель Э. Экономические гангстеры. Коррупция, насилие и бедность национальных масштабов. - М., 2012. - 302 с.; О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 гг. Указ Президента РФ от 01.04.2016 N 147; О противодействии коррупции. ФЗ РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. 01.07.2017 № 132-ФЗ).
В Госдуму РФ депутатом Яровой И.А. еще 7.06.2013 был внесен на рассм. проект № 292869-6 закона против коррупции, точнее, «О внесении изменений в отд. законодательные акты РФ в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями». Рассмотрим три его статьи:
Статья 1. Внести в УК РФ (Собр. закон-ва РФ, 1996) след. изменения:
1) дополнить статьей 141 следующего содержания:
"Статья 141. Понятие коррупционного преступления
1. Коррупционным преступлением признается совершенное с прямым умыслом из корыстных побуждений лицом, подпадающим под признаки, предусм. частью первой примечания к ст. 201 или частями первой - четвертой примечания к ст. 285 УК, запрещенное УК РФ под угрозой наказания общественно опасное деяние, предусмотренное частью второй и третьей настоящей статьи.
2. К коррупционным преступлениям относятся деяния, предусм. ст. 1411, п. "а" ч. 2-й ст. 1641, статьями 184, 204, п. "а" ч. 2-й ст. 2261, п. "б" ч. 2-й ст. 2291, статьями 289, 290, 291, 2911 Особенной части УК, а равно п. "а" и "б" ч. 2-й ст. 141, ч. 2-й ст. 142, статьей 170, 201, 202, 285, 2851, 2852, 2853, ч. 1-й и 2-й, п. "в" ч. 3-й ст. 286, ст. 292, 305 в случае совершения с корыстным мотивом, а равно п. "в" ч. 3-й ст. 226, ч. 3-й ст. 2261, ч. 2-й ст. 228, п. "в" ч. 2-й ст. 229, ч. 3-й и 4-й ст. 2291, в случае совершения лицом, подпадающим под признаки, предусм. ч. 1-й примечания к ст. 201 или ч. 1-й – 4-й примечания к ст. 285 УК, а равно ч. 3-й и 4-й ст. 183, п. "б" ч. 3-й ст. 2281, в случае совершения лицом, подпадающим под признаки, предусм. ч. 1-й примечания к ст. 201 или ч. 1-й - 4-й примечания к ст. 285 УК и с корыстным мотивом, а равно предусм. ч. 3-й и 4-й ст. 159, ч. 3-й и 4-й ст. 1591,2,3,5,6, ч. 3-й и 4-й ст. 160 с использованием своего служебного положения.
3. Преступления, предусм. ст.174, 1741 (в случае легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных в результате совершения преступления, предусмотренного ч. 2-й наст. статьи), статьей 175 (в случае приобретения или сбыта имущества, добытого в результате совершения преступления, предусм. ч. 2-й наст. ст.), ч. 3-й ст. 210 (в случае создания ПС (преступной организации) в целях совершения преступлений, предусм. ч. 2-й наст. ст., или участия в ней), ст. 294 (в случае воспрепятствования осуществлению правосудия или предварительного следствия по преступлениям, предусм. ч. 2-й наст. ст.), ст. 295 (в случае посягательства на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование по преступлениям, предусм. частью второй наст. ст.), ст. 296 (в случае угрозы или насильственных действий в связи с осуществлением правосудия или производством предварит. расследования по преступлениям, предусм. ч. 2-й наст. ст.), ст. 302 (в случае принуждения к даче показаний по преступлениям, предусм. ч. 2-й наст. ст.), 307 (в случае заведомо ложных показаний, заключения эксперта, специалиста или неправильного перевода по преступлениям, предусм. ч. 2-й наст. ст.), 309 (в случае подкупа или принуждения к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу по преступлениям, предусм. ч. 2-й наст. ст.) признаются коррупционными.";
2) п. "а" ч. 1-й ст. 1041 после слов "(если преступления совершены из корыстных побуждений), статьями" дополнить словами "1641";
4) дополнить статьей 1641 следующего содержания: "Ст. 1641. Хищение бюджетных средств, средств гос. внебюджетных фондов и финансовых средств гос. компании, гос. корпораций.
1. Хищение бюджетных средств, средств гос. внебюджетных фондов и финансовых средств гос. компании, гос. корпораций, независимо от способа хищения, - наказывается принудительными работами на срок до 5 лет либо лишением свободы на срок до 7 лет со штрафом в размере до 500 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 3 лет или без такового.
2. То же деяние, совершенное: а) лицом с использованием своего служебного положения; б) при исполнении гос. или муниципального контракта, а равно госконтракта по гос. оборонному заказу; в) в крупном размере - наказывается лишением свободы на срок от 7 до 12 лет со штрафом в размере от 1 до 3 млн руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 5 лет либо без такового и с ограничением свободы на срок до 2 лет либо без такового.
3. Деяния, предусм. ч. 1-й и 2-й наст. ст., совершенные в особо крупном размере, - наказывается лишением свободы на срок от 8 до 15 лет со штрафом в размере от 3 до 5 млн руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 5 лет либо без такового и с ограничением свободы на срок до 2 лет либо без такового.";
Статья 2. Внести в УПК РФ (Собр. закон-ва РФ, 2001, №52, ст 4921; 2002, №22, ст 2027; 2003, №27, ст 2706; 2007, №24, ст 2830; №50, ст 6236; 2008, № 49, ст 5724; 2011, №1, ст 16, 45; 2013, №9, ст 875) след. изменения:
1) п.2 ст.149 изложить в след. ред.: "2) следователь приступает к производству предварительного следствия, а по уголовным делам, возбужденным в отношении лиц, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 ФЗ от 03.12.2012 № 230-Ф3 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих гос. должности, и иных лиц их доходам", по признакам коррупционных преступлений, также направляет информацию в прокуратуру РФ для осуществления контроля за соответствием расходов лица, в отношении которого возбуждено угол. дело, расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года;" 2) п. 3 ч. 2-й ст.151 после слов "164" дополнить словами "1641".
Статья 3. Ст.12 ФЗ от 3.12.2012 № 230-ФЭ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих гос. должности, и иных лиц их доходам" (Собр. Закон-ва РФ, 2012, №50, ст.6953) дополнить ч.11 след. содержания: "11 Контроль за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указ. в п. 1 ч.1 ст.2 наст. ФЗ, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется Ген. прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в случае возбуждения в отношении лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указ. в п. 1 ч. 1 ст. 2 наст. ФЗ, уголовного дела по признакам коррупционного преступления.".
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к законопроекту. Проектом ФЗ "О внесении изменений в отд. законодательные акты РФ в части усиления борьбы с коррупц. преступлениями" вносятся изменения в УК РФ, УПК РФ и Закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих гос. должности, и иных лиц их доходам". Изменениями, вносимыми в УК РФ, вводится понятие коррупционного преступления и устанавливается ответственность за хищение средств бюджетов, гос. внебюджетных фондов и гос. корпораций (компании).
С принятием закона № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в законодательстве впервые появилось определение коррупции: "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физич. лицами; совершение указанных деяний < ...> от имени или в интересах юридического лица".
Ген.прокуратура как орган, координирующий деятельность в сфере противодействия коррупции, с 2008 г. осуществляет статистический учет преступлений коррупционной направленности по перечню, установленному на подзаконном уровне.
Законом от 25.12.2008 № 273-Ф3 "О противодействии коррупции" среди основных принципов противодействия коррупции названы законность и неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Тем не менее отсутствует установленное в законе определение не только коррупционных правонарушений, но и коррупционных преступлений. Исходя из этого, учитывая повышенную общественную опасность указанных преступлений и значимости объекта правового регулирования законопроектом предлагается установить единый перечень коррупционных преступлений.
Реализация гос. политики в сфере противодействия коррупции должна опираться на объективный анализ криминогенной ситуации и коррупционных преступлений, обеспечивать неотвратимость наказания и оценку эффективности мер по профилактике коррупционных преступлений. Единый подход к определению коррупционного преступления также необходим для обеспечения эффективности деятельности правоохранительных органов.
Законопроектом предлагается ввести определение "коррупционного преступления". Коррупционное преступление - общественно-опасное деяние, совершенное: 1) с прямым умыслом; 2) из корыстных побуждений; 3) специальным субъектом - лицом, подпадающим под признаки, предусмотренные ч. 1-й примечания к ст. 201 или частями 1-й – 4-й примечания к ст. 285 УК РФ.
В части 2-ой и 3-й ст. 141 предлагается установить перечень коррупционных преступлений[1], в который включены 46 составов (до этого было 29). К коррупционным деяниям, также отнесены преступления, совершаемые во взаимосвязи с основными коррупционными составами (напр., легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных в результате совершения коррупционного преступления, воспрепятствование осуществлению правосудия или предварительного следствия по коррупционным преступлениям).
Также проектом вводится новый вид ответственности, не носящей уголовно-правового характера, которая позволит усилить противодействие коррупции. В случае возбуждения уголовного дела в отношении лица, подозреваемого в совершении коррупционного преступления одновременно запускается механизм контроля за расходами. Соотв. изм. проектом вносятся в УПК РФ и ФЗ от 3.12.2012 № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих гос. должности, и иных лиц их доходам".
Реализация социальных, инфраструктурных проектов развития в РФ напрямую зависит от целевого использования бюджетных средств. Приоритетами современной гос. политики являются такие важные направления, обеспечивающие экономические и социальные гарантии благополучия граждан и нац. безопасность, как здравоохранение, дорожное строительство, обороноспособность страны, жилищно-коммунальное хозяйство. Учитывая, что в результате хищения бюджетных средств и финансовых средств гос. корпораций (компании) причиняется существенный вред интересам неограниченного круга лиц, общественным и гос. интересам, законопроектом предлагается введение уголовной ответственности за хищение бюджетных средств, средств гос. внебюджетных фондов и финансовых средств гос. компании, гос. корпораций.
Тема 2. Коррупция как социальное явление
Учебные вопросы:
Природа и восприятие коррупции как девиантного поведения. Определение и феноменология коррупции. Причинный комплекс и последствия коррупции. Институциональные причины российской коррупции. Кадровая коррупция в органах законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти.
Причинный комплекс возникновения и развития коррупции[2]
Коррупция многообразна в своих проявлениях – это и
коррупционные этические отклонения: нарушения нравственных стандартов гражданского общества, этических норм государственной и негосударственной, муниципальной службы, общих принципов служебного поведения госслужащих, в том числе гражданских; и
коррупционные правонарушения: дисциплинарные (служебные), административные и гражданско-правовые коррупционные проступки, коррупционные деяния (действия или бездействие) - преступления.
Коррупция имеет глубокие исторические корни, и проявление ее в разных странах зависит от экономического и политического их развития. В развитых странах коррупция проявляется в разовой покупке нужных административных решений, в то время как в России она превратилась в нежелательный, но существующий элемент бизнес-процесса.
Историко-правовые исследования и дошедшие до нас правовые памятники цивилизации показывают, что коррупция – ровесник человечества и одно из наиболее устойчивых общественно-опасных явлений, существовала в обществе со времен возникновения управленческого аппарата.
Коррупция распространенное зло и в странах рыночной экономики. Коррупция наносит огромный ущерб рыночному хозяйству, паразитирует на свободном предпринимательстве, уничтожает здоровую конкуренцию, ухудшает инвестиционный климат, тесно связана с теневой экономикой, организованной и транснациональной преступностью. Она отличается высоким уровнем латентности, что объясняется факторами объективного и субъективного характера.
Основные факторы, влияющие на формирование и развитие коррупции:
· экономические – нестабильность экономической ситуации, кризис, экономическая несостоятельность государства; неразвитость форм правового регулирования реформируемой экономики;
· правовые – неадекватность системы правовых мер борьбы с коррупцией самому явлению; неопределенность преобладающей части правовой системы;
· политические – непоследовательность в антикоррупционной государственной политике; высокая инертность нестабильности политического устройства общества на всех уровнях;
· социальные - социальная напряженность в стране; неэффективность общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
· моральные – существование субкультуры двойных моральных стандартов, коррупционных предрассудков, оправдывающих готовность к даче взятки;
· информационные - воздействие информкоррупции - деформированного восприятия, представления о коррупции у населения, общественности как результат влияния неформальных источников и средств массовой информации;
· технологические - издержки технологий противодействия всем видам коррупции: не обеспечена неотвратимость или интенсивность ответственности за коррупцию, не организован надлежащий финансовый контроль над доходами и расходами чиновников и членов их семей.
Политологи, юристы и другие ученые выделяют разные, в основном схожие комплексы причин возникновения и существования коррупции в России. Например, в известной работе «Антикоррупционная политика»[3] приведен следующий причинный комплекс.
К общим проблемам, порождающим коррупцию, авторы отнесли:
ü трудности преодоления исторического наследия тоталитарного периода;
ü экономический упадок и политическая нестабильность;
ü неразвитость и несовершенство законодательства;
ü неэффективность институтов власти (всех ее ветвей);
ü слабое развитие институтов гражданского общества, отрыв общества от власти;
ü неукорененность демократических политических традиций.
К специфическим российским проблемам авторы отнесли:
ü слабость судебной системы;
ü неразвитость правового сознания населения;
ü привычную ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общенародной собственности»[4];
ü традицию подчинения ряда чиновников не закону, а инструкции и начальнику[5].
Провоцируют коррупционную деятельность и такие известные факторы, как:
- несовершенство законодательства и неадекватность законодательной базы существующей в стране социально-экономической и политической ситуации;
- уродливые формы социально-экономических преобразований, породившие нищету большей части населения и стратификация: расслоение, размежевание на богатых и бедных;
- ненадлежащая деятельность госструктур социального контроля, включая правоохранительные органы;
- дух стяжательства и беспринципности, в значительной мере пронизавший сферу государственной службы;
- ставшая нормой общественной жизни система корыстных злоупотреблений и взяточничества;
- правовой нигилизм и отсутствие веры в принципы социальной справедливости у граждан страны;
- безнаказанность коррупционеров в высших органах власти.
Попытка проанализировать все до одной составляющие причин, вызывающих коррупцию, невозможна в буквальном смысле слова. Различные теории причин коррупции так же противоречивы, как и многочисленны: это и политическое влияние, и отсутствие стандартов и морали, и недостаточный контроль, и несоответствующая подготовка, и неопределенная или вовсе несуществующая политика, и соответствующие процедуры и явления социального характера.
С одной стороны, желание свести проблему к единственному фактору было бы серьезной ошибкой. С другой стороны, простое перечисление всевозможных факторов также не решает проблему.
Важнее систематизировать их (факторы) в группы с тем, чтобы была возможность сформировать антикоррупционную политику на системном уровне, комплексно подойти к решению этого сложного вопроса в рамках методологических исследований. Учесть, что в международных исследованиях исполнители по известным причинам субъективны и несколько «сгущают краски» по отношению к России.
Коррупцию в России можно и следует рассматривать как социально-негативное явление и как определенную реализацию корыстных интересов личности, поскольку коррупция как социальное явление всегда имеет в своей основе коррупционные действия конкретных субъектов профессиональной деятельности.
Для изучения влияющих на формирование и развитие коррупции факторов, ее последствий для определенной личности, организации, общества и государства исследователи методологически верно применяют, как правило, следующие подходы (или соответственно уровни):
ü личностно-индивидуальный - позволяющий выявить личностные и/или индивидуальные предпосылки коррупционной деятельности конкретного субъекта - корруптера, коррумпатора, коррупционера и пр.;
ü организационно-групповой - раскрывающий специфику коррупции в учреждениях, объединениях, сообществах, фирмах, предприятиях, госструктурах и влияние этих особенностей на коррупцию в конкретной организации;
ü общественно-государственный - предполагающий изучение факторов коррупции как социального явления на уровне общества и государства в целом.
По мнению ряда авторов, коррупция порождается[6]:
- противоречивостью законодательства и даже отдельных законов, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства у граждан и организаций (клиентов);
- неполнотой законодательного регулирования, изобилующего пробелами, многочисленными отсылочными нормами. Так возникают условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций, создающих дополнительные условия для коррупции; значительная законодательная неопределенность в важных вопросах;
- отсутствием эффективных законодательно установленных процедур подготовки и принятия нормативных правовых актов (законов, президентских указов, постановлений правительства, иных регулирующих и распорядительных актов, регламентов), что существенно облегчает возможности для коррупции, и усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости;
- отсутствием оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов;
- наличием определенного круга лиц (депутаты, работники суда, прокуратуры), в отношении которых действует особый правовой режим и фактически на них не распространяется декларируемый принцип равенства всех перед законом.
Слабость судебной системы — всегда была одной из основных проблем переходного периода становления рыночной экономики и демократического правового государства. В России проявление данного фактора характерно тем, что: исполнительная власть и бюджет недостаточно обеспечивали содержание судей и деятельность судов; слабо исполнялись и исполняются судебные решения; низкая пропускная способность арбитражно-судебной системы увеличивала сроки рассмотрения дел и зачастую парализовала коммерческую деятельность предпринимателей; не хватает соответствующих требованиям новых экономических условий квалифицированных кадров.
Кроме того, в противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства. Игнорирование принятия необходимых мер, которые должны предшествовать принятию и ратификации Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (4.11.1999), способно детерминировать конвейерный характер искового производства к государственным органам.
Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных правонарушений и затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.
Защита прав и интересов граждан, частных собственников, еще не стала ведущей задачей правоохранительных органов. В конечном итоге, не получив правовой защиты, предприниматели ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
В России многовековые корни имеет упомянутая выше традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику. Поэтому попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Значит, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с реформированием условий функционирования госслужбы.
Среди привлеченных к ответственности за коррупционные преступления около трети составляют сотрудники правоохранительных органов.
Так, за первое полугодие 2009 г. в суды передано около 6 тыс. уголовных дел о коррупционных преступлениях, по которым проходят почти 6,5 тыс. обвиняемых. По словам Генпрокурора, это на 20 % больше, чем в аналогичный период прошлого года[7].
В 2008 году среди лиц, осужденных за взяточничество, почти 29 % составили сотрудники правоохранительных органов[8]. Только за 9 месяцев 2008 года "под уголовную статью" попали 7370 коррупционеров. Из них 995 сотрудники органов внутр. дел, 81 - таможни, 21 — наркоконтроля, 9 прокурорских работников, а также 4 служителя Фемиды.
Получается, что практически каждый седьмой коррупционер является представителем правоохранительной или судебной системы. Заметим, что численность сотрудников МВД России составляет порядка 821 тыс. чел, ФТС России – 69 тыс. чел., ФСКН России – 40 тыс. чел., работников прокуратуры — порядка 60 тыс. чел., судей — около 35 тыс. человек.
Учитывая высокую латентность таких преступлений, сложно оценить, много это или мало в расчете на общую численность работников названной сферы.
По статистическим данным, коэффициент пораженности коррупцией составит десятые или сотые доли процента от численности сотрудников перечисленных ведомств. Возможно, он не превысит и процента даже с поправкой на латентность коррупционных деяний.
Подчеркнем, что в 5,6% от численности населения оценивается экспертами предполагаемое общее количество преступников; в среднем количество выявленных и невыявленных преступников должно составлять порядка 24% на 76%[9].
По справедливому мнению А. Буксмана, вышеприведенные статистические данные ни в коей мере нельзя считать реальным показателем уровня коррумпированности той или иной сферы.
Официальная статистика говорит о том, что больше всего взяток берут, точнее, выявлено в сфере здравоохранения, образования, в бюджетной сфере[10].
Отсутствует эффективный контроль соблюдения действующего законодательства, включая жесткий контроль исполнения законодательства о государственной службе. Сегодня прокуратура фиксирует значительное число нарушений при переходе предпринимателей из бизнеса на госслужбу. Например, являясь собственниками частных компаний, чиновники не передают пакеты акций в доверительное управление и продолжают принимать участие в исполнении распорядительных функций, что часто ведет к конфликту интересов.
Чтобы эффективно противодействовать коррупции, недостаточно совершенствовать законы, внести изменения в УК РФ. Необходимо создавать механизмы, направленные на искоренение причин и условий возникновения коррупции, формирование прозрачной системы власти, совершенствование функционирования госслужбы, осуществление государственных закупок и т.д.
Действующая правовая система не устанавливает персональной ответственности чиновника за выполнение порученных ему функций. Чиновник может с корыстной целью принять решение, которое обогатит кого-то на миллиарды долларов. И если его с поличным на получении взятки не задержать, то доказать совершение деяния практически невозможно.
Сложившаяся система ответственности госчиновников за выполнение функций создавалась еще в советское время. Но, заметим, в то время существовал народный и партийный контроль. И партийными органами борьба с коррупцией велась достаточно жестко.
Сейчас фактически нет другого механизма контроля над чиновником, кроме президентского контроля[11].
Для того чтобы доказать корыстный умысел, зачастую нужно провести трудоемкое и длительное расследование. Лица, оперирующие миллиардами долларов (десятками триллионов рублей), достаточно искушены, чтобы не быть уличенными в получении взяток. В результате в России выявляют и изобличают в основном за взятку в $100, а виновные в расхищении госимущества на миллиарды долларов лица отделываются статьями УК РФ за злоупотребление служебным положением, халатность.
Коррумпированные правоохранительные структуры и экономическая, транснациональная организованная преступность, сращиваясь, воздействуют на среду, которая становится существенным препятствием для противодействия коррупции. Появляются комплексные «бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел. Организуется давление правоохранительных органов, за взятки естественно, на конкурентов в коммерческой сфере. Эти же средства используются и для вымогательства.
Выявлено немало фактов совмещения службы сотрудниками правоохранительных органов с работой в коммерческой структуре или создания таковой под опекой стражей порядка, что не всегда связано со слабым финансированием или отсутствием такового в бюджетной сфере. Родственники топ-менеджеров из налоговых или таможенных органов, независимо от квалификации, оказываются в коммерческих структурах на высокооплачиваемых должностях.
В таможенной службе около 40 процентов преступлений совершается при одновременном получении взятки. По свидетельству экспертов, взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче госкредитов или распределению бюджетных средств. Этому благоприятствует действующая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов.
Коррупцию подстегивает нереальный и нереализуемый бюджет, который по-прежнему позволяет чиновникам решать, кому перевести деньги раньше, а кому позже, кому и сколько при этом недодать. По той же причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией.
Отсутствие постоянного контроля за расходованием бюджетных средств в регионах питает коррупцию на этом уровне.
К экономическим последствиям коррупции относят следующее[12].
ü Расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Вследствие чего государство теряет финансовые рычаги управления экономикой; из-за невыполнения бюджетных обязательств обостряются социальные проблемы.
ü Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет за собой снижение эффективности рынка.
ü Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь — из-за нарушений в ходе приватизации. Явные последствия — дискредитация идей рыночной конкуренции.
ü Неэффективно используются бюджетные средства, в частности при распределении госзаказов и кредитов, что еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.
ü Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов». В итоге страдает потребитель.
ü Теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной «игры». Ухудшается инвестиционный климат, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов, внедрения инновационных принципов и механизмов экономического развития.
ü Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на предприятиях, в общественных организациях), что ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижает эффективность экономики страны в целом.
О масштабах коррупции в России свидетельствуют также данные об объемах коррупционных рынков (миллионы долларов, затрачиваемых гражданами Российской Федерации в год на данном рынке коррупционных услуг), полученные в ходе уникального масштабного исследования, выполненного Фондом ИНДЕМ[13].
Так, в практике бытовой коррупции суды получают от граждан России $0,3 млрд. в год; $2,8 млрд. составляют общие годовые затраты на взятки граждан России на всех рынках бытовой коррупции; $33,5 млрд. составляет общая сумма (определена как середина интервала возможных минимальных оценок)[14], выплачиваемая чиновникам в течение года предпринимателями, что сопоставимо с доходной частью российского бюджета 2000-2002 гг.
При этом взятки не являются единственным проявлением коррупции. Сюда же относят налоговые привилегии, нецивилизованное лоббирование, протекционизм, незаконную коммерческую деятельность чиновников.
Вместе с тем отметим, что не выработано единого методологического подхода к оценке объемов коррупционного «рынка», и мнения экспертов значительно разнятся между собой.
В качестве социальных последствий коррупции выделяют следующие[15].
ü Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, идет перераспределение денежных потоков, снижается способность власти решать социальные проблемы.
ü Закрепляется и увеличивается имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.
ü Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти.
ü Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности, которая, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.
ü Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.
ü Происходит переход значительного числа рабочего капитала в теневую экономику, вследствие чего снижается коэффициент занятости в государстве.
ü Ухудшается качество строительства и снижается дееспособность инфраструктуры.
Еще одна причина развития коррупции в стране — это слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Спад социально-экономического положения граждан, сопровождающий начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, — все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем без усилий общественных организаций не могут быть нейтрализованы так называемые верхушечная и низовая коррупции.
К потере нравственного иммунитета подталкивают:
• нестабильность жизни, постоянные изменения в структуре и содержании работы;
• не соответствующая квалификации и ответственности работы низкая зарплата;
• социальная необеспеченность населения;
• национальные особенности, культурные и поведенческие нормы и традиции, уровень развития морально-нравственной сферы общества[16].
Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции. Как уже отмечалось, важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной стандарт морали.
С одной стороны, верхушечная коррупция считается общественно неприемлемой. Это отношение всячески поддерживается и прессой, и обыденной моралью, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику. С другой стороны, низовая коррупция является частью быта, принимаемой «по умолчанию». Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными, что грань между нормой и отклонением от нее стирается.
Налицо моральная деградация определенных слоев общества, распространение в массовом сознании культа вседозволенности вследствие утраты отдельными должностными лицами, да и гражданами России нравственно-социальных ориентиров, устойчивая терпимость населения к коррупции на низовом уровне.
Специфика переходного периода — смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие, общеклассовой частной собственности в персонализированную частную собственность[17]. В результате имеем общеизвестную или извечную проблему: должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг[18].
Одним из важнейших факторов возникновения и расширения коррупции является неформальная структура внутри организации, предоставляющая субъекту возможность не только нарушать установленные правила, но и преступать определенную грань, что поощряется неформальным кодексом субкультуры.
Необходимо учитывать, что профессиональная среда и неформальные групповые отношения в организации играют существенную роль в формировании модели отклоняющегося поведения сотрудника. Сотрудники способны воспринять и принять отклоняющиеся формы поведения в том случае, если субкультура считает такие формы поведения приемлемыми, а непринятие их вызовет неформальные санкции группы.
Организационные групповые отношения, как правило, разделяют на формальную и неформальную составляющие.
К формальной, или социально-профессиональной, стороне условий относят: цели и задачи, тип оргструктуры, полномочия - права и обязанности, ответственность сотрудников, материально-техническое и иное обеспечение деятельности.
Неформальная же, или социально-психологическая, сторона включает: стиль деятельности руководителя подразделения, мнение сотрудников о степени порядка в управлении, уровни активности, организованности и сплоченности, согласованности и совместимости действий групп.
Аналогично можно подразделить и факторы возникновения и развития коррупции в организации:
формальные факторы - несовершенство кадровой политики, системы подбора и расстановки кадров, продвижения по службе; наличие условий и возможности принятия решения в целях получения личной выгоды; низкая ответственность должностных лиц при исполнении функциональных обязанностей;
неформальные факторы - некомпетентность руководителя, проявляющаяся в неприемлемом типе, методе и стиле руководства; наличие конфликтных ситуаций и коррупционной субкультуры, поощряющей отклоняющееся поведение группы лиц и поддерживающей коррупционные действия отдельных сотрудников.
Организации (предприятия, не важно, в чьем определении – Фрейда – как индивидуальное неосознанное, или Юнга – как коллективное бессознательное), подобно отдельным личностям, управляются движущими силами, страхами, табу и частично иррациональными механизмами действий, о которых не говорят (они едва ли осознаются сотрудниками при длительной работе в организации), но они имеют сильное воздействие на усвоение поведенческих норм, в том числе коррупционных действий (бездействия).
Итак, исследование механизмов детерминации и причинности коррупции во всем многообразии ее качественных и количественных характеристик является необходимым условием глубокого познания коррупции и имеет важный прикладной аспект.
Применение антикоррупционных мер должно быть связано с выявлением закономерности коррупции и противодействия ей, на основе которых решаются вопросы устранения причин и условий, детерминирующих коррупционные проявления, в том числе, позволяющие предупредить свойственную коррупции трансформацию непреступных форм в преступные.
Антикоррупционное познание в государственной политике, как правило, связывают с осуществлением контроля над реализацией мер противодействия коррупции с постоянной оценкой их эффективности.
Тема 3. Социологический, уголовно-правовой и криминологический анализ коррупции
Учебные вопросы:
Разновидности и сферы проявления коррупции: коррупционные деликты и преступления. Методы эмпирического изучения, уголовно-правового и криминологического анализа коррупции; международные индексы коррупции. Оценка уровня и структуры коррупции; объяснение и интерпретация коррупции.
Примерные сферы, формы и методы коррупционных проявлений
Коррупция существует во всех сферах общественной жизни, в различных структурных элементах системы уголовной юстиции, в государственных, коммерческих и образовательных структурах. Наиболее распространенные, обычные или основные сферы проявления коррупции[19]:
ü государственные закупки;
ü проведение земельной реформы: операции с земельными участками;
ü сбор налогов;
ü назначение на ответственные посты в органах государственной власти;
ü местное самоуправление;
ü лицензирование и регистрация предпринимательской, в том числе банковской деятельности;
ü выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами всех уровней;
ü получение кредитов в негосударственных банках и государственных целевых кредитов;
ü таможенное оформление импортируемых товаров;
ü лицензирование внешнеэкономической деятельности, получение экспортных квот;
ü строительство и ремонт за счет бюджетных средств;
ü нотариальное удостоверение сделок;
ü возбуждение и прекращение уголовных дел, направление их на дополнительное расследование;
ü контроль над безопасностью дорожного движения;
ü контроль соблюдения условий лицензирования;
ü прием экзаменов на получение права вождения автомобиля и выдача водительских удостоверений;
ü поступление в государственные высшие учебные заведения (для обучения на бюджетной основе);
ü государственная регистрация, аккредитация негосударственных вузов;
ü поступление в специализированные муниципальные общеобразовательные школы;
ü прием в специализированные муниципальные дошкольные воспитательные учреждения;
ü назначение на высокооплачиваемые либо позволяющие иметь значительный незаконный доход должности в государственных (муниципальных) учреждениях;
ü формирование партийных избирательных списков.
Формы коррупции в системе государственной и негосударственной, муниципальной службы разных стран схожи[20]:
· устройство на работу в подчиненные или косвенно контролируемые организации друзей, родственников и знакомых;
· субсидирование политических кампаний;
· вознаграждение за получение выгодных контрактов и проведение нужных экспертиз;
· служебное мошенничество;
· установление платы за услуги, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника;
· получение «комиссионных» за размещение госзаказа в конкретной структуре, затруднение доступа к нему «чужим» фирмам;
· оказание чиновникам чрезмерных знаков внимания, «гостеприимства» со стороны бизнесменов;
· патронаж чиновников над определенными госконтрактами: в форме «консультирования» либо через подставные фирмы так называемых «партнеров»;
· отправка самого себя в загранкомандировку с произвольно установленным размером суточных;
· использование политическими партиями влияния для сбора «добровольных» пожертвований со стороны представителей бизнеса в обмен на размещение госзаказов;
· латентное вымогательство взяток служащими налоговых и таможенных органов с экспортеров, импортеров посредством назойливого демоправа произвольно устанавливать законные размеры налога;
· вымогательство взяток у водителей сотрудниками службы безопасности дорожного движения под угрозой наложения штрафа за нарушение правил дорожного движения, в том числе якобы имевшее место;
· вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренное принятие решений (выдачу документов);
· получение начальниками «мзды» с подчиненных в виде периодических подношений в установленных размерах для последующей передачи «наверх».
Методы коррупционных действий, преступных деяний, факты совершения которых стали доступны компетентным государственным органам или общественности, напрямую или опосредованно через СМИ, антикоррупционные структуры.
Например, известны ряд способов вымогания денежных средств инспекторами государственного пожарного надзора.
Скажем, на объекте отсутствует какая-либо из систем противопожарной защиты. Инспектор разъясняет руководству о проблемах, которые очевидно могут возникнуть: приостановка или закрытие объекта, многотысячные, а в отдельных случаях миллионные затраты на монтаж системы.
На извечный вопрос <что делать?> предлагается: а) не внесение в акт проверки сведений об отсутствии системы или отражение отсутствия системы, но при этом обещание в течение последующего времени умалчивание этого вопроса за определённую сумму, ощутимо меньшую той, что требуется для монтажа; б) своя фирма, осуществляющая монтаж системы. В свою очередь от руководителя этой фирмы инспектор требует до 30% сметной стоимости монтажа, включая НДС, «разрешая» монтаж системы без проектной документации и, возможно, в недопустимо упрощённом виде. При этом предупреждается, что при монтаже другой фирмой у руководства возникнут новые проблемы.
Аналогичные ситуации возникают при отсутствии на объекте проекта на монтаж системы, договора на техническое обслуживание системы, обучения работников мерам пожарной безопасности и при необходимости пожарно-технического оборудования.
Руководство объекта находит фирму для осуществления проектирования, монтажа или технического обслуживания системы, обучения или поставки пожарно-технического оборудования. Инспектор, осуществляющий контроль объекта, выражает сомнение о наличии у данной фирмы соответствующих разрешений, квалификации сотрудников и просит руководителя этой фирмы связаться с ним, чтобы развеять сомнения. Когда руководитель устанавливает контакт с инспектором, ему предлагается заплатить определённый процент за то, что фирма появилась на его территории. В случае отказа платить предупреждают, что у заказчика и руководителя возникнут проблемы, и информация о нём будет распространена в сообществе инспекторов госпожнадзора.
Заметим, что коррупция способна к адаптации, она непрерывно видоизменяется, совершенствуется и в условиях кризиса, где бы он ни проявил себя: в экономике, в финансовой сфере, «в головах граждан».
Известно лоббирование форсированного перевода (без опытного апробирования) на саморегулирование ключевой отрасли экономики России. По расчетам общественно-профессиональных объединений строителей, ввод в строительной отрасли РФ института саморегулирования приведет к уходу со строительного рынка 70-100 тысяч субъектов малого и среднего бизнеса[21].
Данные обзоров показывают, что в строительном секторе коррупция имеет большие масштабы, чем коррупция в любой иной отрасли экономики. Масштабы коррупции усугубляются величиной и объемом этого экономического сектора, сфера деятельности которого простирается от инфраструктуры транспорта и электростанций до строительства жилых домов. Коррупция затрагивает как частных подрядчиков, так и государственные организации, которые участвуют в конкурентной борьбе за получение своей доли мирового строительного рынка, оцениваемого приблизительно в $3200 млрд. в год. Этот рынок формирует от 5 до 7% ВВП развитых и наиболее успешных из развивающихся стран, и в странах с более низкими уровнями доходов составляет от 2 до 3% в ВВП.
Коррупционная практика имеет место на всех стадиях строительных проектов. Некоторые из таких проектов без коррупционной мотивации не смогли бы преодолеть даже стадию планирования. Коррупция омрачает зачастую не только получение строительных подрядов, но и деятельность, связанную с эксплуатацией и обслуживанием законченных строительных объектов. Кроме того, она может возникать в ходе проведения тендеров в силу давления извне. Предложения по поставке вооружений или предоставлению помощи, сделанные правительством развитой страны, могут склонить развивающуюся страну сделать все возможное для того, чтобы компания из этой развитой страны получила строительный подряд даже в том случае, когда она предлагает не самые дешевые или лучшие условия.
Отдельные характеристики строительного сектора делают его уязвимым для коррупции: жесткая конкуренция за важные контракты; многочисленные уровни официальных согласований и разрешений; уникальность многих проектов, что затрудняет сравнительный анализ ценообразования; существующие возможности по затягиванию строительства и перерасходу средств; тот факт, что качество выполнения работ быстро скрывается под слоями бетона, штукатурки и иной отделки. Проекты реализуются десятками, иногда сотнями мелких субподрядчиков, в результате чего запутанная система сделок с трудом поддается контролю.
Как уже отмечалось, затраты на коррупционные сделки увеличивают внутрифирменные издержки, повышение накладных расходов, что приводит к росту цен на продукцию. Незаконные привилегии, необоснованный доступ к ресурсам, заказам, получение «нужных» экспертиз как результат коррупционных соглашений искажают конкурентную среду на российских рынках. Необходимость совершения коррупционных сделок как условие доступа на российский или региональные рынки снижает инвестиционную привлекательность территории, что негативно сказывается на перспективах ее социально-экономического развития.
Незаконное обогащение за счет коррупционных сделок ведет к усилению дифференциации населения по уровню доходов, к увеличению разрыва между высоко и малообеспеченными слоями общества, что усиливает социальное неравенство и напряженность в обществе. При этом коррупция в сфере социальных услуг, финансируемых главным образом из бюджета, снижает реальные возможности доступа к этим услугам малообеспеченных, незащищенных слоев общества.
Значение децильного коэффициента дифференциации доходов, или отношение средней величины доходов десяти процентов наиболее состоятельной части граждан к среднедушевому доходу десяти процентов наименее обеспеченного населения, т.е. беднейшей его части, в разных странах изменяется от 5 до 15 [22]. В царской России [23], по приближенным оценкам, он достигал 25 - 30, что и послужило основой социального взрыва. В СССР[24] децильный коэффициент укладывался в интервале от 3,5 до 4,5 в 1991 году. В современной Российской Федерации[25] он регулярно увеличивался, достигнув величины 24,0 в 2000 году. В 2007 году Росстат подсчитал для России величину децильного коэффициента более 15. В то же время в Москве, по данным Мосгорстата[26], децильный коэффициент достиг 41,5.
В марте 2008 года глава Счетной палаты С. Степашин, ссылаясь на данные Росстата, напомнил, что разрыв в доходах между 10% самых богатых и 10% самых бедных россиян увеличился с 13,9 раза в 2000 году до 15,3 раза в 2006 году. А по экспертным оценкам Центрального экономико-математического института РАН такой разрыв значительно больше и составляет около 30 раз. В частности, в Москве, по официальным данным Мосгорстата, в 2006 году этот показатель составил 41 раз.[27]
Разрыв в доходах самых богатых и самых бедных москвичей в 2007 году в отличие от остальной России сокращался - такие парадоксальные выводы следуют из полученных СМИ ("Ъ") данных в Мосгорстате о распределении населения по десяти доходным группам за девять месяцев 2007 года[28].
Характерную черту мегаполиса Москвы - традиционно большой разрыв в доходах столичных жителей - эксперты объясняют высокой концентрацией в столице капитала и сверхбогатых людей, а также высокими доходами ее обитателей. По данным за сентябрь 2007, средний доход столичного жителя превосходил среднероссийский (12,5 тыс. руб.) в 2,6 раза.
Децильный коэффициент дифференциации доходов, согласно данным Мосгорстата, в январе-сентябре 2007 года по сравнению с аналогичным периодом 2006 снизился с 45,2 до 34,4 раза (в 2005 расчеты за тот же период давали разницу в 39,6 раза). Первая низкодоходная группа за 9 мес. 2007 составила 1,2 % с доходами в 3,5 тыс. руб., высокодоходная - 40,7 % с доходами 122,6 тыс. руб.
Данные статведомства очевидно свидетельствуют о снижении децильного коэффициента. Отчасти это могло произойти за счет снижения в столице доли бедных. В последнее время политика московских властей была направлена на социальную поддержку именно низкодоходных групп - многодетных семей, неработающих пенсионеров, - отмечают во Всероссийском центре уровня жизни (ВЦУЖ). Кроме того, ВЦУЖ фиксирует опережение темпов роста доходов беднейших групп по сравнению с высокодоходными, что также сказывается на снижении рассм. коэффициента.
В Центре экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) в такое падение децильного коэффициента не верят и сомневаются в репрезентативности выборки Мосгорстата. "В прошлом году подросло благосостояние бюджетного сектора, увеличились зарплаты и пенсии. Это, конечно, могло сыграть определенную роль. Однако представленная выборка не позволяет оценить доходы сверхбогатых.
Впрочем, проблема недооценки верхнего дециля характерна не только для России, но и для других стран",- отмечают в ЦЭФИР.
Эксперты названных центров (ВЦУЖ и ЦЭФИР) сомневались и в том, что Москва преодолеет общероссийскую тенденцию увеличения разрыва между бедными и богатыми, когда будут учтены выплаченные бонусы и премии по итогам 2007 года.
Отсутствие реальной борьбы с порождающими коррупцию условиями приводит к ее дальнейшему распространению по горизонтали и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сообществ или сетей. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику.
В результате стране и обществу наносится невосполнимый ущерб, снижается эффективность рыночной экономики, разрушаются демократические институты, усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность.
Под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.
Заметим, что к основным характеристикам состояния национальной безопасности относится и децильный коэффициент[29].
Для предотвращения угроз национальной безопасности необходимо обеспечить социальную стабильность, этническое и конфессиональное согласие, повысить мобилизационный потенциал и рост национальной экономики, поднять качество работы органов государственной власти и сформировать действенные механизмы их взаимодействия с гражданским обществом в целях реализации гражданами РФ права на жизнь, безопасность, труд, жилье, здоровье и здоровый образ жизни, на доступное образование и культурное развитие[30].
Итак, в отрыве от общества, без взаимодействия с институтами гражданского общества, власть не будет (не способна) решать эту проблему.
Отсутствие развитого гражданского общества естественным результатом имеет низкий уровень правового сознания в обществе. В основном проявляется это в слабом исполнении законов и иных норм, в пониженном правовом иммунитете, в отсутствии культуры и традиций использования права гражданами, и приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление низовой коррупции.
Опасность коррупции как явления в области морали и нравственности связана с тем, что она подрывает нравственные устои общества, поэтому уровень коррупции — своеобразный барометр состояния «здоровья» общества. Рассматривая отрицательное влияние коррупции на общество, можно определить коррупцию и как коррозию власти; коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества подобно тому, как ржавчина разъедает металл; для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивления.
Весьма опасна коррупция в высшей школе в виде взяток, имеющих место при поступлении в вузы на бюджетные места и в процессе обучения независимо от организационно-правовой формы образовательной организации. Вузы как важнейший институт социализации граждан способствуют воспроизводству участников коррупционных сделок, формированию будущих бакалавров и магистров, специалистов и чиновников, воспринимающих взятку как нормальное явление, необходимый атрибут современной российской действительности. В таких условиях в процессе профессиональной подготовки специалистов трудно сформировать восприятие коррупции как явления социальной патологии, «болезни грязных рук».
Привлекательность так называемой низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые проблемы, служит платой за постоянную возможность мелких нарушений законов и инструкций. Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и роста вертикальной коррупции, исходного материала для формирования коррупционных сообществ, организованных структур.
Под формированием коррупционных сообществ, или оргструктур, понимается следующее: в организации формируются внутренние горизонтальные и вертикальные связи и отношения, относящиеся к коррупционным процедурам.
Внутренняя коррупция появляется, когда под коррупционерами подразумеваются иерархические группы и аморфные подгруппы лиц с четко распределенными ролями. Внутри групп возникают и «специфические» контролеры, которые проверяют низовых исполнителей на лояльность, внутригрупповую «честность». При связях иерархических взятки распределяются и передаются исполнителями к более высокому уровню.
В некоторых подразделениях, где «берут» все, новый сотрудник с принципиальными убеждениями, придерживающийся иных взглядов, «вытесняется» из подразделения как представляющий угрозу существованию организованной группы или всего коррупционного сообщества.
Известны формы и методы коррупции в сфере таможни, информация о которых поступила в безадресной форме от члена Московской ТПП, вынужденного быть свидетелем в этом криминальном бизнесе.
Идея соревнования государства с коммерцией была весьма актуальна еще в царской России, когда в результате выявления правонарушения таможенник получал гарантированную государством часть от платежей, начисленных в казну государства.
Перенося исторический опыт на современные реалии, введение такого же порядка поощрения, по мнению сотрудников ФТС России, могло бы сказаться на мотивации таможенников.
С одной стороны, государство вправе рассчитывать на лояльность сотрудников таможенных органов и, с другой стороны, на значительное повышение сборов пошлин и налогов в госбюджет. Прямая зависимость между доходами таможенных органов и личным доходом таможенника способна заинтересовать его в эффективности и, разумеется, в результативности его деятельности.
Еще до принятия Концепции системы управления рисками в таможенной службе РФ[31], когда в таможенных органах РФ осуществлялся тотальный контроль товаров и транспортных средств, имея достоверную информацию о ввозе контрабандных товаров среди конкретных поставок, таможенный досмотр не давал никаких результатов. Данное явление свидетельствует не только о недостаточной лояльности сотрудников таможенных органов, проводивших досмотр. В свою бытность Президент России В. Путин назвал ситуацию с коррумпированностью в таможенных органах «экономическим экстазом, в котором слились как таможенники, так и коммерсанты».
Таможенный инспектор определяет несоответствие между информацией в таможенной декларации, ГТД и данными таможенного досмотра, фактического контроля товаров. Такая же ситуация и с корректировкой таможенной стоимости. Непосредственно инспектор отдела КТС таможни принимает решение о достаточности сведений, предоставленных участником внешнеэкономической деятельности (или внешнеторговой), для принятия выбранного им метода определения таможенной стоимости. И проблема соблюдения сотрудниками таможенных органов интересов государства, не имея при этом личной заинтересованности, стоит очень остро.
Подтверждением вышесказанного является колоссальный объем контрабандных товаров, ввезенных за 2006 год. По оценке Центрального банка России, в янв. - сент. 2006 серые импортеры ввезли в страну товаров на $21,4 млрд. Данные за весь год свидетельствуют, что неучтенный импорт в 2006 году составил примерно $28,5 млрд. (в 2005 - $28,6 млрд.).
Исходя из данных Росстата России за 2006 год, представляется возможным рассчитать примерные потери бюджета государства от так называемого «серого» импорта. Итак, средняя импортная пошлина составляет около 11%, НДС равен 18%, итого 29%, не учитывая подакцизные товары. 29% от $28,5 млрд. составляет примерно $8,3 млрд. таможенных пошлин и НДС. Бюджет РФ на 2006 год в его доходной части составлял 5046,1 млрд. рублей, что по среднегодовому курсу доллара США к российскому рублю (26,4 руб. за $1) составляет $191,1 млрд. Таможенные органы пополнили госбюджет почти на 46% (на $87,9 млрд. соответственно).
Таким образом, потенциал системы управления рисками при администрировании импорта на 2006 год составил 9,44% от доходов таможенных органов или 4,34% от доходной части федерального бюджета РФ. И при таких значительных цифрах, это лишь «серый» импорт на основе анализа платежного баланса страны, который не учитывает мелких челноков и автоперегонщиков. А если принять во внимание результаты применения системы управления рисками за 2006 год, которые по разным оценкам составляют от 8 до 15 млрд. рублей ($0.28-$0.57млрд.), то 500% - потенциал повышения эффективности применения системы управления рисками при администрировании импорта.
Приведенные расчеты показывают потенциал роста сбора платежей при применении системы управления рисками, однако при расчетах не были учтены административные взыскания.
Согласно главе 16 КоАП РФ (от 30.12.2001)[32], которая регулирует административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил):
Ст. 16.1. Незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации
1. Нарушение порядка прибытия товаров и /или/ транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации путем их ввоза помимо пунктов пропуска через Государственную границу РФ либо иных установленных мест прибытия или вне времени работы таможенных органов, а равно совершение действий, непосредственно направленных на фактическое пересечение таможенной границы Российской Федерации товарами и /или/ транспортными средствами при их убытии с таможенной территории Российской Федерации помимо пунктов пропуска через государственную границу либо иных мест, установленных в соответствии с законодательством РФ о Государственной границе РФ, или вне времени работы таможенных органов либо без разрешения таможенного органа, -
влечет наложение административного штрафа на граждан[33] и юридических лиц в размере от одной второй до трехкратного размера стоимости товаров и /или/ транспортных средств, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
2. Сокрытие товаров от таможенного контроля путем использования тайников или иных способов, затрудняющих обнаружение товаров, либо путем придания одним товарам вида других при перемещении их через таможенную границу Российской Федерации –
влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до трехкратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой и конфискацию товаров и/или транспортных средств, явившихся орудиями[34] совершения административного правонарушения, либо конфискацию предметов административного правонарушения; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
3. Сообщение таможенному органу недостоверных сведений о количестве грузовых мест, об их маркировке, о наименовании, весе и (или) об объеме товаров при прибытии на таможенную территорию Российской Федерации или при убытии с таможенной территории Российской Федерации товаров и /или/ транспортных средств, либо для получения разрешения на внутренний таможенный транзит или для его завершения, либо при помещении товаров на склад временного хранения путем представления недействительных документов[35], а равно использование для этих целей поддельного средства идентификации или подлинного средства идентификации, относящегося к другим товарам и /или/ транспортным средствам, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией товаров, явившихся предметами административного правонарушения, или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией товаров, явившихся предметами административного правонарушения, или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения.
Таким образом, административный штраф за контрабанду или занижение таможенной стоимости может составлять от половины до трехкратного размера стоимости товаров. И при так называемом «сером» импорте в $28,5 млрд. в год, единовременно бюджет РФ за год теряет от $14 млрд. до $80 млрд., т.е. 7% - 40% от госбюджета за 2006 год.
Эксперты сходятся во мнении, что нелегальный вывоз в огромных масштабах леса и биоресурсов превышает $10 млрд. в год. Контрабандой только импорта через таможенные посты проходит товаров почти на $30 млрд. в год. Подобная ситуация раскрывает все существующие недостатки в лояльности и заинтересованности таможенников на местах, уровень их коррумпированности.
В средствах массовой информации анализируется и освещается подобная тематика. При этом используется немало устоявшихся примитивных бытовых представлений и даже мифов о коррупции на таможне. К сожалению, реалии отечественного бизнеса таковы, что большинство участников внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности считают «серую» схему таможенного оформления товара более выгодной в отличие от «белой», рискуя при этом потерять весь груз в случае возникновения у таможни обоснованных претензий[36].
Так, в рамках постоянной рубрики об экономических правонарушениях одной из столичных газет[37] были даны сведения о коррумпированности сотрудников таможенных органов с активным использованием арго контрабандистов и их сообщников.
Например, «контрабанда» не наркотиков или оружия, но товаров, которыми пользуется среднестатистический россиянин каждый день: бытовая техника, аудио- и видеоаппаратура, одежда, стройматериалы и прочие нелегально поставляемые товары народного потребления. Цель контрабандистов - не платить деньги государству в виде таможенной пошлины, НДС и других налогов.
«Заказчик» - одна из фирм, в основном торгующих товарами народного потребления. Как правило, это фирма - сетевик - оптовик, покупающая за рубежом товары большими партиями.
«Окно» - таможенный пост на сленге контрабандистов. "Окна" могут быть "серыми" и "черными", "дорогими" или "дешевыми", в зависимости от цены перевоза контрабанды через границу: от $5 тыс. до $7 тыс. или от $2,5 тыс. до $3 тыс. за одну фуру - автомашину, перевозящую контейнер с товаром. Разрешение на получение взятки дает начальник таможенного поста, "окна". Он же получает информацию и приказ о "согласованных" контрабандных фурах от своего начальства в Москве, якобы в ФТС России. Деньги зачастую берет начальник смены и, естественно, учитывая свой интерес, несет начальству. Передает таможеннику деньги таможенный брокер (представитель) или человек от него, хорошо знакомый с начальниками смен, таможенного поста.
«Таможенный брокер» - центральная фигура в любой схеме по контрабанде и в этом криминальном бизнесе вообще. Это - идеолог схемы, разработчик, координатор и исполнитель. Уровень и цена таможенного брокера зависит от его личных связей в ФТС России, в правоохранительных органах и, что важно, от связей с заказчиками – клиентурой.
Задача таможенного брокера - обеспечить беспрепятственное прохождение груза через таможенный пост, а лучше через всю трассу, непосредственно до заказчика - хозяина товара. И при этом либо вовсе не заплатить полагающиеся таможенные пошлины, НДС, либо серьезно уменьшить их размер. Именно таможенный брокер отвечает за взаимодействие с "крышей" и "окном", за все поддельные документы. Он решает, по какой схеме будут провозить товар до заказчика. Слабый таможенный брокер стоит около $50 тыс. за "операцию" и берется доставлять груз только до МКАД. Сильный - около $150-200 тыс. и доставляет груз точно туда, куда нужно заказчику, снабжая его всеми необходимыми документами для дальнейшей легальной реализации товара.
«Крыша». Пройдя таможенный пост, фура едет по российским дорогам. Все движение по трассе, от "окна" до заказчика, жестко контролируется и таможенным брокером, и кураторами - структурами правоохранительных органов, которые должны проверять фуры на маршруте и не допускать проникновения контрабандного товара на российский рынок.
«Кураторы» имеют четкую информацию о том, чьи фуры "наши", и кто не заплатил за трассу. Последних обязательно "задерживают" и берут с них дань прямо на трассе - от $30 тыс. до $80 тыс. за фуру, в зависимости от ее содержимого. Если товар дорогостоящий, то в его беспрепятственном продвижении могут принимать участие сотрудники ГИБДД в качестве эскорта. Если в каком-либо из ближайших регионов по незнанию задержали фуру местные сотрудники подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, то водитель по контактному телефону связывается с Москвой и закрывает вопрос либо в регион направляется решать ситуацию столичная машина с сотрудником.
Так, в ноябре-декабре 2006 года по направлениям Новорижское, Пятницкое, Ленинградское шоссе было задержано по наводке около 60 машин с контрабандным товаром. Задержали местные, но по звонку из столицы приехали якобы сотрудники ДЭБ и "отпустили" их по $30-80 тыс. за каждую машину. Официально не было задержано ни одной машины.
«Мартышка» - фирма-однодневка, как правило, регистрируется на украденные или ворованные паспорта, на лиц без определенного места жительства, алкоголиков. Она нужна для выдачи липовых документов с целью дальнейшей легализации контрабандного товара. Существует фирма обычно 2-3 месяца, а зачастую создается под какую-либо конкретную "операцию". Нужна она также и для того, чтобы при возникновении у правоохранительных органов вопросов к заказчику у последнего была бы возможность переадресовать их к "мартышке", которая к тому времени уничтожается. Представители "крыш" обычно знают о фирмах-однодневках, создаваемых таможенными брокерами (представителями), и предупреждают их о возможных проверках и о том, что пора "убивать мартышку".
«Таможенная пошлина» - должна взиматься со всех видов груза, пересекающего границу. Важное понятие и в контрабандном бизнесе. Цель контрабандиста - существенно снизить ее или не платить. Размер таможенной пошлины зависит от вида товара, его стоимости и может колебаться от 0,05% до 50% и более. К примеру, таможенная пошлина на компьютеры существенно выше, чем, скажем, на зеленый горошек. Размер пошлины зависит также от количества ввозимого товара и его веса (меньше – дешевле).
«Перегруз» - любой склад с возможностью перегрузки товара с фуры на фуру с удобной стоянкой, автопогрузчиками. «СВХ» - склад временного хранения, а также перегрузки товара, подготовки документов; работает под "крышей". Поставки на него обеспечивает, как правило, постоянный брокер при таможенном посте.
Если товар доставляется легально, то, чтобы пересечь границу официально, фура должна отстоять многокилометровую очередь (со стороны Финляндии в 2006 году она достигала 85 км). Затем фура заезжает на территорию погранперехода, где происходит ее досмотр. Убедившись, что груз находится в полном соответствии с международной транспортной накладной, таможенники ставят в сопроводительные документы печать о досмотре.
Далее фура едет на склад временного хранения. От фирмы-заказчика приезжает нанятый ею таможенный брокер и оформляет иные документы: оплачивает таможенную пошлину (цена которой зависит от разновидности груза), 18% от стоимости груза (НДС), комиссию таможенного склада, что составляет примерно $300-$1000 за одну фуру. Эта услуга на сленге таможенных брокеров называется "коммерция". Отдав водителю документы о полной таможенной очистке груза с пометкой "выпуск разрешен", брокер получает оплату порядка $300-$1000. А машина с документами и грузом едет к своему "заказчику-хозяину".
На деле все складывается зачастую совсем не по закону.
Схема «черная», наиболее примитивная из всех схем. К "окну" приходит фура с российскими или с иностранными регистрационными номерами. Если номера российские, то таможенник просто "отворачивается" и фура беспрепятственно пересекает границу. Она нигде не фиксируется. Дальше водитель фуры получает от таможенного брокера внутреннюю транспортную накладную, что груз приобретен заказчиком у "мартышки", и фура направляется к хозяину товара.
Если же фура с иностранными номерами, то таможенник все равно "отворачивается", и фура идет в ближайший к посту склад перегруза. Товар перегружается в российскую машину, снабжается такими же фальшивыми транспортными накладными от "мартышки" и тоже идет к заказчику. Иностранная же машина уходит за границу, и ее как будто здесь не было никогда. За такую машину "окно" получает от $5 тыс. до $20 тыс.
Использование «серой» схемы обычно подразумевает вступление импортера в сговор с руководством таможенного поста. Как правило, сам пост также осведомлен о «цвете» оформляемой партии, но, будучи в доле, закрывает глаза на огрехи в оформлении документов, которые практически всегда встречаются при осуществляемой впервые импортной поставке.
Схема - «замена инвойсов», сутью которой является договоренность между заказчиком и зарубежным продавцом об уменьшении таможенных платежей путем занижения стоимости товара в инвойсе[38]. Предположим, вы отдыхали за границей и купили в подарок часы. Продавец может указать в чеке реальную цену $800 или $100, если договоритесь. И таможенную пошлину вы заплатите в зависимости от доверия таможенника: поверит он в указанную в инвойсе цену или нет.
В случае с поставкой оптовой партии товара доверие таможенника по такой схеме стоит от 5 до 50 тыс. долл. Или больше - в зависимости от того, насколько занижена инвойсовая стоимость по отношению к реальной. Некоторые комплектующие для дорогостоящих компьютеров, например, ввозятся по цене выключателей.
Цель схемы «убить вес» в том, чтобы занизить вес ввозимого товара. Так, по договоренности с таможенниками в аэропорту обычно с каждого борта - самолета с товарами народного потребления, "убивается" 10-15 тонн. С каждого килограмма "убитого веса" таможенники имеют около $10. А государство ежемесячно недополучает в казну порядка $500 млн.
Суть схемы «конструктор» в том, что таможенная пошлина на комплектующие изделия значительно ниже, чем на изделие в сборке. Главное - убедить таможенника, что перевозятся комплектующие, запчасти, конструктор для сборки изделия (автомашины, мебели). А цена убеждения таможенника зависит от ценности ввозимого груза и колеблется от 7 до 100 тыс. долл. за контейнер.
К разряду "серых" относится схема «смешанные грузы», в рамках которой груз во ввозимом контейнере распределяется матрешкой: внутрь ставится дорогостоящий товар (дорогие автомобильные диски, плазменные телевизионные панели), а по краям контейнера более дешевый (простые диски или даже зеленый горошек).
По договоренности с таможней пошлина, естественно, платится с дешевого "бортового" груза. Таможенник в зависимости от характера груза получает по такой схеме от $7 тыс. до $15 тыс. с каждой фуры.
Еще "серая" схема - «замена страны-производителя и бренда». Товары народного потребления из Китая, Сингапура, Малайзии и Турции доставляются морским путем в Финляндию или воздушным - в Прибалтику. В названных странах существует огромное количество фирм-однодневок, организованных в основном прибалтийскими таможенными брокерами. Там и делаются любые документы: меняется страна-производитель, бренд (торговая марка) товара и так далее.
Потом товар идет на российскую таможню, и таможенник верит документам, естественно, по цене $5-10 тыс. за фуру. Объем товара, ввозимого по таким схемам, не поддается осмыслению. К примеру, только из Финляндии через границу РФ в неделю проходят 160-180 фур с лампочками. За каждую фуру таможенный брокер получает до $18 тыс., которые распределяет, не забывая себя «любимого», между участниками концессии[39] "окном" и "крышей".
Вышеизложенные сведения подтверждают осведомленность участников относительно нарушений таможенного законодательства. Отдельные таможенные посты за «серые» поставки берутся охотно, но затрудняются грамотно растаможить правильно оформленный груз по непривычной «белой» схеме, особенно, если требуется хорошее знание таможенного законодательства.
Напомним, что целью Системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации является создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы РФ на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства РФ: имеющих устойчивый характер; связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей; затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы[40].
Личный опыт, знания и результаты аналитической деятельности инспекторов – важный и достоверный источник информации для создания профиля риска. Причины возникновения коррупционных отношений в системе таможенных органов известны. Возможно, проще «перекупить» таможенника, гарантируя ему разумный процент от начисленных платежей, создать участникам концессии оптимальную правовую ситуацию, когда выгоднее соблюдать закон, а не нарушать его в корыстных целях.
Система управления рисками в таможенной службе Российской Федерации перестанет быть прозрачной для недобросовестных участников внешнеэкономической деятельности, которые не смогут получать полную информацию о возможных формах таможенного контроля относительно его товаров. Извне, система управления рисками будет казаться непредсказуемой и не позволяющей анализировать ее элементы для разработки «серых» схем.
Тема 4. Экономическая теория коррупции
Учебные вопросы:
Коррупция и политическая экономия. Институциональные структуры и коррупция. Макро и микроэкономика коррупции: факты и статистический анализ. Теневая экономика, инструменты измерения и уровень. Политика декриминализации российской экономики. Экономическая коррупция и конфликт интересов (сращивание бюрократии и бизнеса). Коррупция в корпорациях. Равновесия в коррупционном мире.
Дата: 2018-12-28, просмотров: 245.