Разработка законов, естественно, ответственная, сложная и кропотливая работа. Законы принимаются в основном на длительный срок и от их качества, концепции, продуманности механизма реализации и практики применения зависит жизнь и деятельность всего российского общества.

Подготовленные законопроекты обычно передаются комитетами Госдумы Федерального собрания РФ на правовую и иную специализированную экспертизу. Такой институт экспертизы успешно действует в некоторых зарубежных странах. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается там тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов страны.

По мнению А. Кица, институт экспертизы необходимо развивать, укреплять и утверждать в практике законотворческой деятельности в России, в виде Высшего экспертного совета, состоящего из видных ученых, экспертов, адвокатов, юристов-практиков, представителей прокуратуры, Минюста России. Решение о создании Высшего экспертного совета принимается в соответствии со специально разработанным положением о нем и утверждается руководством страны [48].

На стадии обсуждения законопроекта важно иметь достоверную информацию о возможных расходах и доходах, издержках, связанных с данным проектом, иные материалы сравнительного характера (варианты решений рассматриваемых вопросов, сопоставительные таблицы текстов, формулировок предложений); желательны альтернативные проекты, сопровождаемые обоснованием концепции иного варианта законопроекта, связанную с ним расчетную и прогнозную информацию; экспертные оценки каждого варианта законопроекта.

В связи с этим значима научно-правовая экспертиза, которая обеспечит должное качество законопроектов путем оценки концепции законопроекта, его будущих идей, конкретных формулировок положений закона с учетом мнения общественности и результатов анализа и обработки экспертных оценок.

Такая экспертиза способствует созданию научно обоснованной системы законодательных актов в рассматриваемой сфере общественных отношений, помогает повысить эффективность процедуры законотворчества, своевременно выявить негативные социальные, экономические, юридические, экологические и иные факторы, влияние которых, возможно, проявится при реализации системы нормативных правовых актов.

При подготовке и апробирования каждого законодательного решения важно обеспечить условия для сбора необходимых подготовительных материалов, проведения социологических, криминологических и иных исследований, анализа и прогноза эффективности будущего правового регулирования конкретной сферы общественных отношений.

Видимо, необходимо давать разработчикам проекта закона время для того, чтобы изучить отечественную и зарубежную законодательную практику в рассматриваемой сфере, проанализировать действующие акты по соответствующему вопросу, отшлифовать формулировки будущих норм, провести их широкое и квалифицированное обсуждение, проверить наличие (отсутствие) в проекте закона коррупционной составляющей.

Это сложная процедура, требующая участия экспертов (высококвалифицированных специалистов, юристов) систематически осуществляющих мониторинг действующих нормативных правовых актов и законопроектов, в том числе на коррупциогенность.

Антикоррупционный мониторинг в Российской федерации – это

во-первых, систематическое, постоянное наблюдение за процессом создания системы властных предписаний российского государства, иных нормативных правовых актов, регламентирующих определенные сферы общественных отношений, внесения в них изменений и дополнений;

во-вторых, наблюдение, анализ, оценка и прогноз состояния системы действующих нормативных правовых актов и связанных с ними законопроектов, наличия (отсутствия) в них коррупционных факторов, коррупционных практик в данном регионе, а также системы мер противодействия коррупции.

Существуют и другие трактовки антикоррупционного мониторинга, например, Астанин В. В. предлагает понимать под ним единую государственную систему регулярных наблюдений, оценки и прогноза состояния коррупции и противодействия ее проявлениям, а также перманентных изменений, возникающих под влиянием различных факторов (социальных, политических, экономических, правовых)[49].

В исследование он включил мониторинг правоприменения в сфере противодействия уголовно-наказуемым проявлениям коррупции и криминологический анализ выявленных проблем (процессы детерминации, внутренние ее характеристики: динамика, структура, интенсивность, организованные криминальные проявления и т.п.). В рамках представленной автором концепции мониторинга выделены следующие его задачи: выявление конкретных видов коррупционных технологий в правоприменительной практике органов государственной власти и местного самоуправления; поиск эффективных способов предупреждения и пресечения выявленных коррупционных технологий, в том числе путем предложения конкретных изменений в федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ и муниципальные правовые акты[50].

В процессе диссертационного исследования он разработал криминологический механизм антикоррупционного мониторинга, который основывается на анализе уголовной и судебной статистики, материалов правоприменительной практики, анкетировании сотрудников правоохранительных органов и населения, и предусматривает оценку результативности деятельности правоохранительных и судебных органов в сфере противодействия коррупции.

Основными компонентами оценки, по мнению автора, являются: количество и удельный вес преступлений, связанных с коррупционными проявлениями, раскрытых по оперативным данным, а также уголовных дел, направленных в суд и рассмотренных судом; динамика выявления лиц, совершивших коррупционные преступления; практика назначения уголовного наказания виновным; сумма возмещенного в результате совершенного преступления ущерба.

Тезаурус, выражающий различные аспекты доминантного понятия «коррупция», в настоящее время не имеет ни научно обоснованных, ни нормативных основ. К числу основных понятийных категорий, имеющих криминологическое значение, относятся: «коррупционная практика» и «коррупционные риски», правовая природа и предупреждение которых до конца не исследованы.

Под коррупционной практикой Астанин В.В. предлагает понимать систему методов, способов и средств конструирования благоприятных условий (в том числе посредством использования недостатков законодательства, подкупа лиц, обладающих специальной деликтоспособностью) для совершения коррупции и обеспечения ее латентности[51].

В свою очередь к коррупционным рискам, связанным с государственной службой, следует отнести вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано:

- несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для госслужащих в связи с прохождением государственной службы;

- реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего.

Заметим, что функции антикоррупционного мониторинга постоянно осуществляют представители научно-педагогических коллективов, как правило, государственных образовательных и научных организаций, а также ведущие специалисты правовых служб органов исполнительной власти и управления, обеспечивающие аналитическую составляющую их работы: наблюдение, анализ, оценку и прогнозирование качества нормотворческой деятельности.

Так, эксперты АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» Сайдуллаев Ф. и руководитель направления Смирнов Н.В. провели в 2009 году мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России[52].

Целью данного мониторинга является экспресс-анализ на основе доступной информации работы, проводимой регионами России по созданию и совершенствованию организационно-правовой базы противодействия коррупции, и составление рейтинга субъектов Федерации по определенному набору внешних показателей, отражающих их антикоррупционную деятельность.

Рейтинг состоит из двух основных частей: 1. Оценка наличия и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции; 2. Оценка качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции.

В результате соотнесения качества организационно-законодательной базы к ее наличию появляется возможность получить региональные оценки «относительного качества» организационно-законодательной базы противодействия коррупции, являющейся базисом для успешной реализации антикоррупционной политики.

В качестве информационных источников использовались официальные интернет-сайты субъектов РФ^[53], а также справочно-правовая база «Консультант – Региональное законодательство». Данные приведены по состоянию на 31 марта 2009 года.

В целях получения качественных результатов и для минимизации возможных ошибок предварительные результаты Мониторинга были направлены в региональные органы власти для ознакомления с просьбой в случае возникновения направить в наш адрес свои комментарии, замечания и предложения. В результате, были получены письма с замечаниями к результатам Мониторинга, а также с предложениями по совершенствованию методики его проведения.

Некоторые регионы прислали замечания, касающиеся того, что отдельные нормативные акты не были учтены при оценке их организационно-законодательной базы противодействия коррупции (Тюменская область). Однако, в большинстве случаев речь шла либо о проектах нормативно-правовых актов, либо о нормативно-правовых актах, вступивших в силу после отчетной даты Мониторинга (т. е. после 31.03.2009), либо о нормативно-правовых актах, тексты которых не содержатся ни в справочно-правовых базах регионального законодательства, ни на официальных интернет-сайтах. Во всех этих случаях оценка не пересматривалась. Принятые после указанного срока нормативные правовые акты будут обязательно учитываться в следующих раундах Мониторинга.

Также поступили замечания по поводу оценки комиссии по соблюдению требований к служебному соответствию и урегулированию конфликта интересов. В соответствии с методикой оценку получили лишь те регионы, в которых не только была образованна данная комиссия, но и утверждено Положение или Порядок работы комиссии.

Кроме того, администрациями регионов были направлены предложения по совершенствованию мониторинга. Полученные предложения будут по возможности учтены при совершенствовании методики проведения мониторинга.

Ниже приведены окончательные результаты Мониторинга с учетом внесенных изменений.

Результаты мониторинга, очевидно, представляют интерес для региональных, федеральных и местных органов власти, представителей научно-экспертного сообщества, а также всех граждан, интересующихся актуальными вопросами антикоррупционной политики в России

Оценка наличия и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции показывает, какие действия в направлении антикоррупционной политики были осуществлены регионами и являются открытыми для граждан. Соответствующая балльная оценка проводилась на основе следующих составляющих антикоррупционной политики:

· Закон субъекта Российской Федерации о противодействии коррупции;

· Межведомственный совет по противодействию коррупции в субъекте РФ (Положение);

· Программа / план противодействия коррупции в субъекте РФ;

· Порядок и методика антикоррупционной экспертизы в субъекте РФ;

· Комиссия по урегулированию конфликта интересов (высшего органа) субъекта РФ (положение или порядок работы).

Результаты рейтинга регионов по наличию и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции представлены ниже.

Регионами-лидерами (первые 14), набравшими 5 баллов и более, являются Камчатский край, Мурманская область, Пензенская область, Республика Татарстан, Ямало-Ненецкий АО, Астраханская область, Еврейская автономная область, Кемеровская область, Курганская область, Тамбовская область, Ханты-Мансийский АО – Югра, Ленинградская область, Республика Карелия, Чукотский АО. В данных регионах антикоррупционные меры принимаются в наиболее полном объеме и носят, как правило, открытый характер.

В 21 регионе (Калужская область, Свердловская область, г. Санкт-Петербург, Архангельская область, Липецкая область и др.) были также предприняты значительные антикоррупционные действия, открытые для общества, эти регионы набрали от 3,5 до 4,5 баллов. В 29 регионах (в т. ч., Владимирская область, г. Москва, Ивановская область, Московская область, Новгородская область, Тверская область) принимались отдельные меры по противодействию коррупции. Остальные 19 регионов (Волгоградская область, Ростовская область, Ярославская область, Краснодарский край, Пермский край, Рязанская область и др.) ограничились максимум на одном мероприятии, и их антикоррупционная политика получила наименьшее развитие. Такие регионы как Алтайский край, Ненецкий АО, Чеченская Республика на момент проведения мониторинга не применили ни одной из исследуемых антикоррупционных мер.

Оценка качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции ориентирована на действенность антикоррупционной политики и отражает в большей степени ее качество, нежели формальные действия. Балльная оценка проводилась на основе следующих составляющих антикоррупционной политики: Закон субъекта РФ о противодействии коррупции; Межведомственный совет по противодействию коррупции в субъекте РФ (Положение); Программа / план противодействия коррупции в субъекте РФ; Порядок и методика антикоррупционной экспертизы в субъекте РФ.

Качественные параметры оценки данных составляющих приводятся в Методике составления рейтинга регионов. При этом качество комиссий по урегулированию конфликтов интересов не вошло в оценку, так как не поддается значимой дифференциации с точки зрения положений, в связи с указом Президента России от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов».

Результаты рейтинга регионов по качеству организационно-законодательной базы противодействия коррупции представлены следующим образом.

Регионами-лидерами по качеству базиса антикоррупционной политики являются Республика Татарстан, Мурманская область, Республика Карелия, Чувашская Республика, Тюменская область, Брянская область (более 40 баллов в рейтинге). Несмотря на то, что данные регионы отнеслись к противодействию коррупции наиболее ответственно, не все предпринятые ими мероприятия характеризуются высоким качеством.

В 23 регионах (напр., Калужская область, Нижегородская область, Ханты-Мансийский АО – Югра, Ямало-Ненецкий АО, Курганская область, Удмуртская Республика, Свердловская область, Республика Саха (Якутия), Ленинградская область, Забайкальский край) подход к созданию антикоррупционной политики был менее успешен на фоне 5-ти лучших регионов, тем не менее, им удалось создать ряд относительно качественных институтов (от 25 до 40 баллов).

Качество антикоррупционной политики оставляет желать гораздо лучшего несмотря на принимаемые меры в 32 регионах (от 10 до 25 баллов). Отличительной чертой данной группы является выделение одного относительно качественного института на фоне общей слабости антикоррупционного базиса (Республика Мордовия, Сахалинская и Томская области) или общий недостаток качества принятых мер (Липецкая область, г. Санкт-Петербург).

Остальные 22 региона, набравшие менее 10 баллов в рейтинге, видимо, не придавали особого значения антикоррупционной политике. Принимаемые ими меры носят низкокачественный характер (в том числе, Кировская область, г. Москва, Хабаровский край, Приморский край, Амурская область, Республика Адыгея) либо таковых не обнаружено вовсе^[54].

Высокое удельное качество антикоррупционных мер, рассчитываемое как отношение интегральной оценки и количества составляющих антикоррупционной политики, отмечено,

во-первых, у всех регионов-лидеров (в меньшей степени у Мурманской области),

во-вторых, у 5 регионов из второй по качеству группы (Нижегородская область, Курганская область, Удмуртская Республика, Республика Саха (Якутия), Забайкальский край): в этих регионах особенно развиты законы о противодействии коррупции,

в-третьих, у 5 регионов из третьей группы принятые меры оказались также относительно качественными: так, в Пермском крае и Самарской области приняты сравнительно качественные антикоррупционные законы; а в Республике Северной Осетии – Алании создан Совет по противодействию коррупции, в составе которого чиновники не участвуют вовсе.

Несмотря на отмеченные достижения регионов в антикоррупционной политике, ее качество имеет достаточный потенциал для совершенствования в ряде аспектах: публичности ее проведения (ни в одном законе не содержится конституционное право граждан на доступ к информации и требование об обязательном опубликовании неконфиденциальной ее части); прямого запрета на принятие нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы; оперативной публикации результатов антикоррупционной экспертизы; внедрения механизмов повышения качества антикоррупционной политики; стратегического применения: помимо собственно мер необходим учет воздействия групп различных специальных интересов и их переговорной силы.

Заметим, что качественная антикоррупционная политика предполагает: действенность – дифференцированный подход к коррупции и снижение ее уровня; реализуемость – учет противодействия групп давления и принятие ответных политических и экономических мер; эффективность – опора на гражданское общество и повышение эффективности социально-экономических институтов.

Методология составления рейтинга регионов. Рейтинг состоит из двух основных частей: оценки наличия и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции и оценки качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции.

1. Оценка наличия и открытости организационно-законодательной базы по противодействию коррупции проводилась на основе составляющих антикоррупционной политики: закон субъекта РФ о противодействии коррупции; межведомственный совет по противодействию коррупции в субъекте РФ (положение); программа / план противодействия коррупции в субъекте РФ; порядок и методика антикоррупционной экспертизы в субъекте РФ; комиссия по урегулированию конфликта интересов (высшего органа) субъекта РФ (положение или порядок работы).

Методика расчета балльных показателей по наличию и открытости представлена ниже в табл.:

Оценка наличия и открытости организационно-законодательной базы
 по противодействию коррупции

Оценка качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции проводилась на основе первых четырех указанных составляющих, так как качество комиссий по урегулированию конфликтов интересов, по мнению экспертов, не поддается дифференциации с точки зрения положений, в связи с указом Президента РФ от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов».

Методика расчета балльных оценок качества отдельных компонентов антикоррупционной политики приведена далее в четырех таблицах.

Нормированная оценка компонентов рассчитывается по формуле:

(Полученная оценка / Максимально возможная оценка) * 25.

Интегральная оценка качества антикоррупционной деятельности регионов рассчитывается как сумма нормированных оценок. Удельная оценка качества антикоррупционной деятельности рассчитывается как отношение интегральной оценки и количества составляющих антикоррупционной политики, не учитывая комиссии по урегулированию конфликта интересов и учитывая порядок и методику антикоррупционной экспертизы отдельно.