Референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

Референдумы в Российской Федерации организуются и проводятся в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В Российском законодательстве предусмотрены три вида референдумов:

а) референдум Российской Федерации;

б) референдум субъекта Российской Федерации;

в) местный референдум.

Референдум Российской Федерации - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации.

Референдум субъекта Российской Федерации - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации.

Местный референдум - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Вопросы, выносимые на референдум Российской Феде­рации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Таким образом, ФКЗ ограни­чивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общероссийский референдум, указанием на то, что они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституцион­ные гарантии их реализации, и путем перечисления тех вопросов, которые не могут быть предметом всенародного голосования.

Также, следует уделить внимание тому, что ФКЗ создает механизм реализации права человека и гражданина на участие в управлении делами государства, которое закреплено в ст.32 Конституции РФ ч.1, ст.3 ч.2. Положения данной статьи непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека[27], а так же из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая предписывает, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:

- принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;

- голосовать и быть избранным на подлинных демократических периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

- допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.[28]

При проведении референдума Российской Федерации действуют общие прин­ципы избирательного (референдумного) права: всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Практически об­щими являются также и основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме — не случайно они закреп­лены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично.Участиев референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается,в ходе референдуманикто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них и др.

В референдуме имеет право участвовать каждый граж­данин Российской Федерации, достигший на день проведе­ния референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за преде­лами территории Российской Федерации, обладает всей пол­нотой прав на участие в референдуме. Не имеет права уча­ствовать в референдуме Российской Федерации гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Вместе с тем, в ряде случаев, установленных в ст. 7рассматриваемого ФКЗ, референдум Российской Федерации не назначаетсяи не проводится, а назначенный референдум откладывается:

А) референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

Б) референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях Российской Федерации военного или чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом (например, ФКЗ «О военном положении»);

В) референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации (за исключением случаев вынесения на референдум проекта новой Конституции РФ, проекта нормативного акта либо вопроса, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации);

Г) не может быть выдвинута инициатива проведения референдума в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов;

Д) не допускается проведение повторного референдума (т.е. референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме) в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

При этом необходимо учитывать, что приведенный выше перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».

Еще одно важное обстоятельство, которое необходимо учитывать при рассмотрении вопросов правового регулирования референдума Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации», устанавливая стабильность нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы проведения референдума, в ч.3 ст. 11 закрепляет следующий принцип: «В случае принятия в период…кампании референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих…референдума, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих…референдума, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к…референдумам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений». Нетрудно заметить, что данный принцип не распространяется на аналогичные случаи, возникающие в период кампании референдума Российской Федерации. Не закреплен он и в ФКЗ«О референдуме Российской Федерации».

Инициатива проведения ре­ферендума Российской Федерации принадлежит (ст. 14 ФКЗ):

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них. При этом, инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам Российской Федерации, не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации;

3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом«О референдуме Российской Федерации».

Особенности реализации права осуществления инициативы проведения ре­ферендума Российской Федерации различными субъектами (из вышеперечисленных) регламентируется статьями 15 – 22 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

В соответствии со ст. 23 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», референдум Российской Федерации назначает Прези­дент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд Российс­кой Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституцион­ный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотрен­ных Конституцией Российской Федерации, и направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. При этом срок, в течение которого такое решение должно быть принято, не установлен.

Более того, ни Конституцией РФ, ни Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в ред. от 07.06.2004) «О Конституционном Суде Российской Федерации» не предусмотрена ни обязанность, ни возможность Конституцион­ного Суда принимать подобные решения.[29] Очевидно, что при возложении данной обязанности на Конституцион­ный Суд РФ, законодатель воспользовался правовой возможностью, закрепленной в пункте 7 части 1 статьи 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». В частности, вышеуказанная норма гласит, что в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации…осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами…

Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. В случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Назначение референдума производится Президентом Российской Федерации путем издания специального указа, определяющим день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. При этом, голосование не может быть назначено на:

- предпраздничный и нерабочий праздничный день;

- день, следующий за нерабочим праздничным днем;

- на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем;

- день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации.

Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».[30]Так, в соответствии с пунктом 2 данного Указа, официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации, а также тексты актов Президента Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно - техническим центром правовой информации «Система».

ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» иФедеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» достаточно четко регламентируют процедуру образования участков референдума, раскрывает процедуру составления списков граждан, участвующих в референдуме.

Для проведения голосования и подсчета голосов граж­дан, имеющих право на участие в референдуме образуют­ся участки референдума. Эти участки по согласованию с соответствующей тер­риториальной комиссией референдума образует глава муниципального образования (командир воинской части, руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации) не позднее чем за 50 дней до дня голосования с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости создания максимальных удобств для участников референдума, из рас­чета не более 3000 граждан на каждый участок референдума. При этом, военнослужащие голосуют на общих участках референдума. На территориях воинских частей участки референдума могут образовываться командирами воинских частей исключительно по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (ст. 40 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).

Списки участков референдума с указанием их номеров и границ (если участок референдума образован на части территории населенного пункта) либо перечня населенных пунктов (если участок референдума образован на территориях нескольких населенных пунктов), мест нахождения участковых комиссий, помещений для голосования и номеров телефонов участковых комиссий должны быть опубликованы главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления) не позднее чем за 45 дней до дня голосования. При опубликовании сведений об участках референдума, образованных на территориях воинских частей, текст публикуемого материала согласовывается с командирами соответствующих воинских частей (ч. 3 ст.41 ФКЗ).

Список граждан, имеющих право на участие в рефе­рендуме, по участку референдума составляется участковой комиссией референдумане позднее чем за 20 дней до дня голосования на основании данных, предоставляемых главой муниципального образования, командиром воинской части, руководителем организации, в которой участники референдума временно пребывают, по форме, установленной Центральной избирательной комиссией РФ. ФКЗ предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории свое­го участка.

В день, определенный Указом Президента РФ, осуществляется голосование участников референдума.

Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой муниципального образования, а в случаях, предусмотренных ФКЗ, командиром воинской части, капитаном судна, начальником полярной станции, руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации. При этом, в помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, либо должны быть пригодные для тайного голосования комнаты, оснащенные системой освещения, столами, письменными принадлежностями (за исключением карандашей). Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины, иные специально оборудованные места для тайного голосования и стационарные ящики для голосования находились в поле зрения членов участковой комиссии и наблюдателей.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. При этом, число участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25 процентов от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования.

Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательная комиссия Российской Федерации опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума.

В течение десяти дней со дня подписания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации протокола о результатах референдума Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в своем официальном печатном органе – Вестнике ЦИК РФ опубликовывает полные данные, содержащиеся в протоколах всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации об итогах голосования.

В течение двух месяцев со дня голосования Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в «Вестнике ЦИК РФ» опубликовывает информацию, включающую в себя полные данные, содержащиеся в протоколах всех комиссий референдума, за исключением участковых комиссий, об итогах голосования, о результатах референдума. Не позднее чем через семь дней со дня такого опубликования указанные данные размещаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации на своем сайте в сети «Интернет».

В соответствии со ст. 83 ФКЗ, решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов референдума, действует на всей территории Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта. При этом данный срок не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только путем принятия решения на новом референдуме, за исключением случая, когда в самом решении указан другой порядок отмены или изменения данного решения.

Такой порядок вступления в силу, действия и отмены решения принятого общенародным голосованием подчеркивает верховенство непосредственной формы демократии над представительной формой и создает дополнительные гарантии на участие граждан в осуществлении государственной власти.