2.1. Федеральное законотворчество: понятие, содержание и стадии

Правотворческий и законотворческий процессы, как следует из содержания первой главы, соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Классическое понимание законотворчества и законодательного процесса базируется на принципе верховенства высшего представительного органа власти в законодательной деятельности. Это соответствует разделению властей как по принципу и институционально-функциональной форме организации государственной власти, когда выразителем народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства выступают высшие органы народного представительства. Именно они закрепляют законодательно общие интересы и потребности общественного развития.

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Стадии законодательного процесса, где законопроекты рассматриваются на заседании палат, называются чтениями. Иные стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими. В каждой стране законодательный процесс имеет свои особенности, тем не менее, возможно представить его общую схему.

Как правило, выделяются следующие общие стадии законодательного процесса:

- внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);

- рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

- принятие закона;

- промульгация (подписание закона главой государства);

- опубликование закона.

Последняя из названных стадий иногда разделяется на две:

а) санкционирование (подписание) главой государства;

б) промульгацию с официальным опубликованием.[24]

Конституция РФ устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов. Детально весь законодательный процесс определяется в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, вступающего в этот процесс на стадии одобрения закона, уже принятого Государственной Думой. Регламенты палат принимаются постановлениями, соответственно, Совета Федерации и Государственной Думы. В Регламенте Совета Федерации второго созыва выделена часть вторая, полностью посвященная участию Совета Федерации в законодательной деятельности (ст. 102-146).[25] В Регламенте Государственной Думы имеется отдельный раздел - третий, который называется «Законодательная процедура» (ст.103-143).[26]Характерно, что Конституция вводит понятие закона на стадии его принятия Думой, хотя он еще должен быть направлен на рассмотрение Совета Федерации и далее, в случае одобрения его верхней палатой, - Президенту для подписания и обнародования.

Следует иметь в виду особенность законодательной деятельности Федерального Собрания, связанную с обязательным рассмотрением Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой и связанных с определенными сферами:

- федерального бюджета;

- федеральных налогов и сборов;

- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

- ратификации и денонсации международных договоров РФ;

- статуса и защиты государственной границы РФ;

- войны и мира.

Важность перечисленных выше сфер требует дополнительного толкования и разъяснения при практической реализации соответствующих конституционных норм.

Принятие законов во всех парламентах связано с осуществлением права законодательной инициативы. Эта начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения. 

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий (профильный) комитет палаты, который назначается ответственным по данному законопроекту. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний..

Рассмотрение законопроектов на пленарном заседании Государственной Думы осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы.

В ходе первого чтения обсуждаются общая концепция законопроекта, его основные положения, решается вопрос о необходимости его принятия.

Первым докладывает инициатор проекта, затем с содокладом выступает представитель ответственного комитета палаты. После этого проводятся прения, в которых могут принять участие фракции, депутатские группы, депутаты, полномочные представители Президента и Правительства, представители субъектов Российской Федерации, иные лица, приглашенные для участия в обсуждении. В ходе прений высказываются предложения и замечания.

В том случае, если законопроект внесен Президентом, Правительством, Советом Федерации или высшим судебным органом, с докладом от их имени выступают официальные представители, назначенные в установленном порядке. Когда на заседании рассматриваются законопроекты, предусматривающие расходы из средств федерального бюджета, то в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений;

- отклонить законопроект;

- принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования.

Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, набравший наибольшее число голосов.

Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней должен быть направлен субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч.1 ст.104 Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения. А в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Государственная Дума может принять решение о вынесении принятого в первом чтении проекта закона на всенародное обсуждение (ч.6 ст.119 Регламента).

В тех случаях, когда законопроект не вызывает замечаний у парламентариев и не требует, по их мнению, правовой экспертизы и оценки, Государственная Дума после обсуждения законопроекта в первом чтении может решить вопрос о принятии закона в целом, при этом проект должен быть поставлен на голосование. Так проходят в первую очередь законы о ратификации международных договоров РФ. Распространение подобной практики на другие законопроекты не оправдано: в тех случаях они, как правило, не одобряются Советом Федерации и попадают в круг отклоненных Президентом РФ.

Если же по законопроекту в первом чтении принимается решение о его отклонении, т.е. по итогам голосования предложение о принятии законопроекта не набрало необходимого числа голосов, то отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Поправки к законопроекту принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, изучает поправки и осуществляет их обобщение. Общественный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания комитетом поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок.

Второе чтение посвящено рассмотрению поправок к законопроекту. В начале второго чтения выступает представитель ответственного комитета с докладом и сообщает обо всех поступивших поправках и об итогах их рассмотрения в комитете. После этого слово предоставляется полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе или же в необходимых случаях - полномочному представителю Правительства РФ. Затем выступает субъект права законодательной инициативы либо его официальный представитель. Далее следует обсуждение депутатами (фракциями, группами или отдельными депутатами), а также представителями иных субъектов права законодательной инициативы, приглашенных на заседание, поправок к законопроекту, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, то ставится на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если же имеются возражения по каким-либо из вышеуказанных поправок, то автор поправки, а также иные лица, участвующие, по Регламенту, в обсуждении, могут обосновать свои позиции в выступлениях до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Если возражений против поправок не имеется, то они вместе ставятся на голосование. А если возражения имеются, то отдельно голосуются те поправки, против отклонения которых нет возражений.

Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

В этом случае, когда при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование каждую из поправок. Далее ставится на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

По окончанию голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого количества голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Законопроект решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, может быть возвращен к процедуре первого чтения.

В отношении законопроекта, не принятого во втором чтении, Государственная Дума принимает решение о доработке либо об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

В день принятия законопроекта во втором чтении возможно принять закон в целом (путем проведения голосования по этому вопросу), однако только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии проведения правовой и лингвистической экспертизы законопроекта.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста во втором чтении. По завершении этой работы законопроект в срок, установленный Регламентом, направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона.

При третьем чтении не допускается внесение поправок в законопроект и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Федеральный закон принимается Государственной Думой на пленарном заседании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч.2 ст.105 Конституции РФ). В отличие от этого положения федеральный закон Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральный конституционный закон считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон о поправках к Конституции РФ не распространяется положение ч.1 ст.105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона или проект закона РФ о поправках в Конституцию РФ.

Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации.

Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации начинается с комитетской стадии. На этом этапе назначенный ведущим комитет Совета Федерации получает и обобщает все поступившие замечания и предложения и рассматривает закон на собственном заседании.

Обращает на себя внимание тот факт, что процедура рассмотрения закона в Совете Федерации проходит значительно проще, чем в Государственной Думе, и состоит из одного чтения, на которое поступивший закон вносится с заключением соответствующего комитета.

Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Более того, поступивший закон может вообще не выноситься на заседание Совета Федерации, если он одобрен соответствующим комитетом и это одобрение не вызвало возражений Председателя Совете Федерации.

Закон также считается принятым, если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации.

Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что одобрение федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат.

Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента РФ. В соответствии с Конституцией РФ после одобрения Советом Федерации федерального закона, последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. В эти же сроки направляются Президенту и законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течение 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. Конституция РФ не указывает перечня оснований для отклонения закона. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называет мотивы отклонения. После повторного принятия закона двумя третями голосов в обеих палатах парламента Президент обязан подписать и обнародовать закон в семидневный срок.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что говоря о совершенствовании порядка публикации нормативных правовых актов, хотелось бы затронуть лишь одну из проблем, стоящих в этом плане. Нуждается в совершенствовании практика опубликования обновленного текста нормативного правового акта. Особенно это актуально в отношении законов, которые содержат наиболее стабильные правовые нормы. Поэтому следовало бы сразу же вслед за перечнями актов, вносящих изменения в действующие законы, издавать тексты измененных законов и оперативно их доводить до исполнителей.

Расширение сфер общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, порождает новые организационно - правовые формы, в том числе и по вопросам опубликования нормативных актов. Вырабатываемые практикой новые формы в организации публикации законов и иных нормативных правовых актов не только заслуживают внимания, но и требуют научного осмысления, выработки практических рекомендаций.