Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
2.1. Общая характеристика муниципальной деятельности и муниципальной политики
Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Эту деятельность некоторые исследователи определяют как муниципальную деятельность, под которой понимается «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения».
Нетрудно заметить, что авторы учебника по существу процитировали определение понятия «местное самоуправление», заменив его термином «муниципальная деятельность».
Муниципальное управление в данном контексте рассматривается как организационная форма муниципальной деятельности. В качестве предмета этой деятельности называется благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг.[10]
Выделяют два основных аспекта муниципальной деятельности. Первый из них рассматривается сквозь призму соблюдения законности, а второй - это определение целесообразности муниципальной деятельности, которая осуществляется на системной основе, предполагающей постановку и реализацию определенных целей. Это сторона муниципальной деятельности связывает с политикой органов местного самоуправления по реализации поставленной перед ними цели управления. В данном случае речь идет о муниципальной политике, под которой понимается система взаимосвязанных между собой целей и механизмов их достижения. Особенность муниципальной политики заключается в том, что она базируется на основе публично-властных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. Законодательство выступает в рамках ограничительного фактора муниципальной политики, так как регулирует права и ответственность муниципальной власти в ее проведении на территории муниципального образования.
2.2. Целеполагание в муниципальной деятельности
При разработке целей муниципальной деятельности и формировании муниципальной политики в муниципальном образовании необходимо учитывать следующие факторы:
- приоритеты федеральной и региональной политики с учетом сложившегося положения дел;
- цели корпоративной деятельности хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования;
- целевые установки и ориентации различных групп населения, а также местных структур гражданского общества.
В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления.
В понимании одних исследователей целью муниципального управления является:
- обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.[11]
- создание органов власти, которые смогли бы обеспечить сохранение региона и страны как целостной системы. Очевидно, по их мнению, что эта цель общегосударственного уровня.[12]
- повышение качества жизни населения на территории муниципального образования,[13] под которым понимается развитие человеческого потенциала, приращение человеческого капитала.[14]
Остановимся несколько подробнее на рассмотрении последней точки зрения исследователей. Для реализации главной цели муниципальной деятельности – повышение качества жизни населения можно «разложить» на отдельные частные цели (подцели), каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни. В совокупности они представляют систему целей муниципальной деятельности и ее подсистем. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели («дерево» целей).
Наиболее крупные подцели (цели подсистем) муниципальной деятельности в практике муниципального управления подразделяют на две группы.
Целью каждой подсистемы первой группы является удовлетворение какой-то конкретной потребности местных сообществ посредством организации предоставления соответствующих муниципальных услуг.
Речь идет о таких подсистемах муниципальной деятельности, которые обеспечивают:
во-первых, создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования (безопасность, экологическая безопасность, градоустройство, жизнеобеспечение, занятость);
во-вторых, развитие самого человека (развитие человеческого потенциала).
Целевое назначение подсистем второй группы (экономические ресурсы, управление) является создание условий для функционирования подсистем первой группы.[15]
В качестве основных целей муниципального управления как вида муниципальной деятельности органов местного самоуправления предлагается рассматривать следующие.
1. Налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением.
2. Организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования.
3. Согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности.
4. Привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории.
5. Эффективное использование местных ресурсов.
6. Формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории.[16]
2.3. Основные хозяйственно-экономические функции муниципального управления
Первая группа функций связана с решением производственно-экономических проблем. Муниципальные образования должны выступать не только пассивными держателями и распорядителями муниципальных ресурсов, но и активно участвовать в экономической политике по их размещению.
Важнейшее функциональное назначение муниципального образования состоит в обеспечении расширенного воспроизводства на своей территории, включая сферу производства, инвестиционную деятельность, социальные процессы, экологическую среду обитания.
Система муниципального управления должна выполнять следующие функции:
- разработка и внедрение производственных и научно-технических программ, направленных на организацию и развитие межотраслевых производств; налаживать рациональные межотраслевые связи;
- развитие эксплуатации производственной инфраструктуры;
- создание условий для осуществления структурной перестройки производства и обеспечение за счет этого сбалансированности между производственной и социальной сферами;
- повышение уровня территориальной специализации, приоритетного развития ведущих отраслей специализации, определяющих экономическую направленность развития муниципального образования;
- использование многообразных форм реализации собственности для создания новых структурных подразделений, к числу которых относятся ассоциации, отраслевые объединения и акционерные общества, смешанные предприятия, предприятия, основанные на индивидуальной трудовой деятельности, а также имеющие арендную и другую коммерческую основу;
- создание новых экономических методов управления и экономического стимулирования по внедрению в систему муниципальных образований современных научно-технических достижений.[17]
Вторая группа функций связана с решением проблем планово-управленческой деятельности. Важнейшие функции этой группы видятся в следующем:
- разработка комплексных планов экономического и социального развития территории и организация их выполнения;
- формирование и регулирования муниципального рынка средств производства, товаров народного потребления и услуг, оказываемых населению.[18]
Третья группа функций охватывает проблемы финансово-экономической деятельности. К ним относятся:
- организация совместного финансирования муниципальных производственных программ, осуществление которых выходит за рамки отдельных предприятий;
- финансирование структурной перестройки производства;
- строительство объектов производственной инфраструктуры.[19]
Четвертая группа функций связана с решением социальных проблем.
Пятая группа функций связана с решением проблем обеспечения местными властями природно-экологических условий жизнедеятельности населения.
Шестая группа функций включает управление муниципальным образованием и его собственностью в новых условиях хозяйствования с учетом проблем, связанных с демографическими процессами, регулированием занятости населения в субрегиональных образованиях, участие в обеспечении внешнеэкономических связей.[20]
3. Стратегический подход к муниципальному управлению в муниципальном образовании
3.1. Необходимость стратегического подхода к муниципальному управлению
Чем обуславливается необходимость использования органами местного самоуправления стратегического подхода к муниципальному управлению?
Прежде всего, особенностями условий, в которых протекает муниципальная деятельность. Их довольно часто связывают с кризисными явлениями, характерными для большинства муниципальных образований.
Во-первых, муниципальная власть осуществляет управление муниципальным образованием и проживающими в границах его территории местными сообществами (местным сообществом) в состоянии постоянного «дефицита» материальных и финансовых ресурсов, кадрового «голода» и такого явления, как общественный «застой» по отношению к местному самоуправлению, характерный для большинства граждан. Это состояние в муниципальном управлении некоторые исследователи и специалисты определяют как «ощущение состояние постоянного кризиса». Причем кризис усугубляется действиями самой муниципальной власти, которая вынуждена в своей муниципальной деятельности основного внимание уделять оперативному разрешению систематически возникающих проблем в различных подсистемах.
Во-вторых. Еще одним источником кризисных явлений выступают противоречия, которые возникают между корпорациями и их территориальными подразделениями, крупными предприятиями и организациями, которые функционируют на территории муниципального образования и коллективными (общественными) интересами местных сообществ. Представители корпораций, предприятий с одной стороны, стремятся подчинить местные экономические ресурсы своим интересам, а с другой - нередко «страдают» безразличием к проблемам социально-экономического развития муниципального образования. Разрешение данного противоречия возможно лишь в процессе стратегического партнерства между органами местного самоуправления и руководством корпораций, что обуславливает необходимость использования стратегического подхода к муниципальному управлению.
В-третьих. В качестве источника кризисных явлений выделяется сложившаяся система отношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Речь идет, о таких сферах отношений как межбюджетных, разграничения полномочий и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что современная государственная политика в Российской Федерации в области местного самоуправления направлена на максимальное и эффективное использование современных методов управления локальными территориями, и, прежде всего стратегического подхода. При определении задач стратегического управления на муниципальном уровне необходимо учитывать стратегические цели и задачи федеральных и региональных органов государственной власти. А это предполагает, согласование стратегий структур различных уровней власти, обуславливает необходимость формирования единого правового пространства, создания единой системы статистической, финансовой и другой отчетности, и, наконец, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Обратим внимание на очень существенный момент в стратегическом управлении на муниципальном уровне. Речь идет о согласовании интересов местных сообществ с интересами органов государственной власти, а также субъектов хозяйственной деятельности, функционирующих на территории муниципального образования.
3.2. Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению
Под стратегическим подходом к муниципальному управлению следует понимать взаимоувязанное управление состоянием и управление развитием муниципального образования и местных сообществ как объектов муниципального управления. Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению заключается в переходе от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем.
В числе основных компонентов системы стратегического управления муниципальной деятельностью выделяют:
1) идеологию (философию) стратегического управления;
2) концепция перспективного развития;
3) долгосрочные цели и ориентиры развития;
4) этапы и способы достижения стратегических целей;
5) наличие подобранного, обученного и эффективно расставленного персонала управления развитием;
6) наличие преобразованной организационной структуры управления;
7) распределенные роли и функции между органами и уровнями управления развитием;
8) методическое и информационное обеспечение;
9) наличие специальных органов и структур по координации и контролю за реализацией стратегии развития.[21] В стратегическом управлении муниципальной деятельностью выделяют четыре основных подсистемы.
1. Подсистема целеобразования и целеполагания включает в себя такие элементы, как выработка генеральной стратегии развития муниципального образования и местных сообществ, а на ее основе – разработка стратегий развития по отдельным направлениям муниципальной деятельности, программ и проектов. В целеполагании сосредоточена идеология муниципального управления. Она отражает определенные потребности и интересы местных сообществ, а также пути, способы их возможного удовлетворения.
2. Подсистема нормативно-правового проектирования предполагает формирование нормативно-правовой базы муниципального управления, а также системы гарантий и норм осуществления принимаемых решений. постановлений и т.п.
3. Подсистема организационного проектирования связана с формированием публично-властной и общественно-деятельностной структур муниципальной организации местного самоуправления, с определением их задач и функций по реализации стратегических целей и задач.
4. Подсистема планирования включает в себя разработку мероприятий, направленных на реализацию стратегических целей развития муниципального образования и местных сообществ. Эти мероприятия увязываются во времени и в своей последовательности, а также с четким выполнением органами муниципальной власти, их структурными подразделениями возложенных на них задач.
4.Характеристика основных элементов управленческого цикла на муниципальном уровне
Муниципальное управление, как и всякий управленческий процесс, включает в себя следующие элементы: 1) изучение и анализ исходной ситуации; 2) планирование; 3) координацию; 4) разработку, принятие и реализацию управленческих решений; 5) контроль над их осуществлением.[22] Вместе с тем схему управленческого цикла на уровне муниципального образования, если ее рассматривать сквозь призму руководства, включает в себя планирование, организацию, контроль, результат.[23]
Наш анализ будет сосредоточен на более глубоком раскрытии двух элементов схемы управленческого цикла на уровне муниципального образования - организации и результате.
4.1. Планирование как функция в муниципальном управлении
Когда речь идет о функции планирования в управленческом цикле на уровне муниципального образования, то имеет в виду, что планирование связано с определением целей и способов их достижения. Поэтому на муниципальном уровне, как правило, речь идет о социально-экономическом планировании развития муниципального образования. Оно включает в себя следующие направления: 1) анализ состояния муниципального образования; 2) определение целей развития муниципального образования; 3) основные разделы плана (программы) социально-экономического развития муниципального образования.
4.2. Организация в муниципальном управлении
Организация в организационно-регулирующем механизме рассматривается в качестве средства цели и представляется подчиненной по отношению к ней. Организация производна от цели и призвана обсуживать ее.[24]
В регулировании управляющее воздействие получает практическую реализацию, вследствие которой поведение и деятельность людей действительно осуществляются в направлении, предписанном целями, с полным использованием ресурсов организации и с фиксируемыми результатами, соотносимыми с целями по принципу обратной связи.
Регулирование обычно осуществляется в рамках конкретных организаций и связано с определением и распределением в них поведения и деятельности людей, значимого для организаций и направленного на обеспечение реализации их целей. Главное в нем достижение практичности, совпадение нормы, поведения, деятельности. Поэтому о регулировании (любого вида) можно лишь тогда, когда какая-либо норма введена в общественный процесс и в нем выполняет предназначенную ей функцию».
Виды регуляции в управлении. В управлении рассматривают следующие виды регуляции: 1) правовое; 2) моральное регулирование (регулирование моральных норм); 3) технико-технологическое регулирование в условиях информационно-технологической революции.[25]
Организация всегда предусматривает координацию. Под координацией в муниципальном управлении понимается процесс, в котором муниципальная деятельность распределяется во времени и направлена на обеспечение взаимодействия ее субъектов с целью реализации стоящих перед ними целей и задач.
Можно выделить следующие виды координационной деятельности в муниципальном управлении: превентивная, устраняющая, регулирующая, стимулирующая.[26]
Превентивная деятельность направлена на предвидение проблем и трудностей в осуществлении управлением муниципальным образованием и местными сообществами. Устраняющая деятельность предназначена для устранения перебоев, возникающих в системе муниципального управления. Регулирующая деятельность связана с сохранением существующей схемы управленческого цикла на муниципальном уровне. Стимулирующая деятельность направлена на совершенствование муниципальной деятельности даже в том случае, если отсутствуют конкретные проблемы. Правда, это маловероятно в современных условиях муниципального управления.
4.3. Результат в муниципальном управлении
Результат муниципального управления рассматривается сквозь призму его эффективности, которая базируется на основе критериев, разрабатываемых с целью оценки эффективности муниципальной деятельности муниципальных управленческих организаций.
Об эффективности управления
И.Барциц выделяет три вида эффективности управления:
- экономическая;
- социальная;
- организационная.[27]
Дата: 2019-02-02, просмотров: 372.