1.1.Муниципальное управление как вид управленческой деятельности и система

Управленческая деятельность – это такой тип профессиональной деятельности, специфика которой определяется ее наиболее общей задачей – организацией деятельности других людей в направлении достижения общих целей, с опорой на принципы иерархии.[1]

Муниципальное управление в условиях становления местного самоуправления в трансформационном российском обществе связывается с управлением воспроизводством и развитием местных сообществ, а также социально-экономическим развитием городского или сельского поселения как территорий их проживания.

Муниципальное управление как вида управленческой деятельности характеризуется следующими чертами.

Во-первых, наличием собственной концепции, которая муниципального управления опирается на местном самоуправлении как институте народовластия и институте гражданского общества.

Во-вторых, в системе муниципального управления в качестве объектов управления рассматриваются:

- местные сообщества;

- муниципальное образование как социально-экономическая система;

- муниципальная организация местного самоуправления; 

- происходящие на территории муниципального образования социально-экономические и социально-политические и идеологические процессы.

В-третьих, в качестве субъектов управления в системе муниципального управления рассматриваются муниципальные управленческие организации, выборные должностные лица местного самоуправления (к примеру, глава муниципального образования).

Элементами системы муниципального управления являются ее теоретическая основа в виде концепции муниципального управления, объекты (местные сообщества и муниципальные образования, муниципальная организация местного самоуправления), субъекты (муниципальные управленческие организации, выборные должностные лица местного самоуправления).

На базе теоретической основы муниципального управления разрабатывается концепция муниципального управления. В ней определяются его сущность и содержание, определяются принципы и подходы. В концепции в качестве основных направлений муниципального управления выделяются:

1) управление муниципальной организацией местного самоуправления,

2) управление местными сообществами;

2) управление муниципальным образованием как социально-экономической системой, включающим в себя управление муниципальным хозяйством;

3) управление отдельными сферами жизнедеятельности местных сообществ, отраслями муниципального хозяйства; 

4) управление на территориях, которые имеют свои специфические особенности;

5) управление муниципальными организациями, включая органы местного самоуправления. 

1.2. Особенности муниципального управления как составной части социального управления

По мнению некоторых представителей экономико-хозяйственного подхода, муниципальный менеджмент ориентирует муниципальную деятельность на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека. Отсюда следует вывод об идентичности понятий муниципального менеджмента и менеджмента социального.[2] На мой взгляд, вряд ли следует муниципальное управление сводить к муниципальному менеджменту, а муниципальный менеджмент - к социальному менеджменту. Муниципальное управление как составная часть социального управления имеет свои специфические особенности.

Формируемые местным сообществом или группой местных сообществ органы местного самоуправления преследует, прежде всего, социальные цели некоммерческого характера. Поэтому в качестве критерия эффективности и результативности их деятельности выступают не только результаты в хозяйственно-экономической сфере, но и в других основных сферах: социально-культурной, политической и идеологической.

Еще одна особенность видится в том, что муниципальное управление самым тесным образом связана с самоуправлением, т.е. с самоорганизацией местных сообществ, отдельных граждан. Отсюда вытекает специфическая роль местных сообществ как субъекта местного самоуправления. Местное сообщество в муниципальном управлении выступает одновременно в двух ролях – как цель и объект управления.

В то же время в качестве субъекта муниципального управления выступают не сами местные сообщества, а создаваемые органы местного самоуправления, с помощью которых местные сообщества добиваются решения вопросов своей жизнедеятельности.

Особенность муниципального управления заключается в максимальном и эффективном использовании социального потенциала местных сообществ, которые базируется на человеческом ресурсе как главном ресурсе муниципальных образований. Составными его элементами являются интересы и потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства как местных сообществ в целом, так и ее отдельных индивидов, а также и создаваемых ими организаций.

Четвертая особенность состоит в том, что муниципальное управление основано на менталитете, традициях и обычаях, духовных и нравственных ценностях местных сообществ. Вместе с тем вряд ли правомерно сравнивать местные сообщества с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Именно такой подход декларируется коллективом авторов учебника «Система муниципального управления».[3] 

Некоторые исследователи отмечают двойственную природу понятия «муниципальное управление».[4] Двойственность природы содержания муниципальной управленческой деятельности заключается в том, что, с одной стороны, муниципальная деятельность включает в себя вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования; а с другой, - она связана с регулированием хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.[5]

Управленческую деятельность муниципалитета некоторые исследователи разделяют на два вида: хозяйственно-экономическую и социально-политическую.[6] Основный вид хозяйственной деятельности органов местного самоуправления – это подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

 Хозяйственное муниципальное управление представляется как деятельность органов местного самоуправления, направленная на реализацию общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства».[7]

Если же вести речь о содержании управленческой деятельности муниципальным хозяйством, то предлагается выделить два основных направления: властное и экономическое. Это обуславливается тем, что методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми они вынуждены контактировать.[8]

Нетрудно заметить, что в данном случае муниципальное управление рассматривается с позиции хозяйственно-экономического подхода, согласно которому муниципальная профессиональная деятельность связывается с управлением местным (муниципальным) хозяйством или управлением муниципальной социально-экономической системой. При этом социальная направленность муниципального управления не является его сущностной характеристикой.

1.3. О некоторых особенностях процесса муниципального управления как управляющего воздействия субъектов муниципальной деятельности на ее объекты

Процесс муниципального управления на муниципальном уровне предполагает управляющие воздействия субъекта управления в лице органов местного самоуправления на основные объекты управления – местные сообщества и муниципальное образование как социально-экономическую систему. При этом обратим внимание на то обстоятельство, что в этом процессе всегда имеют место две ее характерные особенности - неопределенность и субъективность. Они присутствуют в муниципальной деятельности, прежде всего, при анализе и оценке изменений, происходящих в муниципальном образовании, а также при разработке и принятии органами местного самоуправления управленческих решений.

Рассматривая вопрос о возможностях воздействия субъекта муниципального управления на муниципальное образование, выделяют его устойчивые и изменяемые характеристики, которые поддаются восприятию управляющих воздействий. 

К устойчивым характеристикам, слабо поддающихся по восприятию управляющих воздействий, относятся:

- географические и природно-климатические условия;

- социально-демографический состав населения;

- объем предметов ведения и полномочий;

- отношения собственности.

К характеристикам, изменяемым по восприятию управляющих воздействий, относятся:

- профессиональные и иные качества трудовых ресурсов;

- взаимоотношения органов местного самоуправления с бизнесом и гражданским обществом;

- организационные структуры муниципального управления;

- мотивация работников.[9] 

Изменение устойчивых характеристик муниципального образования приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой качественное изменение соотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования как социально-экономической системы.