1.3.1. К вопросу об определении категории «местное самоуправление»

Понятие «местное самоуправление» вызывает неоднозначное отношение в современном российском обществе среди государственных, политических и общественных деятелей. К примеру, В.С.Черномырдин в бытность свою Председателем Правительства Российской Федерации заявлял: «Что же касается терминологии, то лично мне термин «местное самоуправление» кажется более современным. В этом термине и российский и мировой опыт. Да и современному государственному устройству он подходит больше».[53] 

Как очень точно заметил А.И.Солженицын, «местное самоуправление – неплохой бы термин, но в нем есть определенные неясности, которые уже сейчас сквозят в представленных проектах и будут на каждом шагу. Мы будем спотыкаться на них».[54]

Эти «неясности» обусловлены состоянием изученности искомой категории в общественных науках, каждая из которых анализирует ее с учетом предмета своего исследования. Отсюда и разнообразие взглядов в определении понятия «местное самоуправление». И это вполне закономерно, так как исследователи имеют дело со сложным по своей сущности и содержанию объективным социальным явлением жизни общества и государства.

Общее в определении понятия «местное самоуправление», предложенное А.А. Акмаловой, выражает совокупность атрибутивных признаков местного самоуправления в их единстве, что создает универсализм формы и содержания, унификацию общих признаков, общественно-локальный (публичный) характер жизнедеятельности, искусственно вносимое объединение мест в государство и обобщение их черт, национально-государственную идентификацию гражданства через локальную топонимию, универсумную идентификацию «человек Места».

Особенное реализуется как функциональное и организационно-структурное разнообразие местного самоуправления, как проявление общего (атрибутивных свойств) во всем этом разнообразии в силу специфики правовой природы местного самоуправления и многообразия самих муниципальных образований. Особенное проявляется в содержании и организации жизнедеятельности сообщества, с его естественной средой, с частными интересами и правовым плюрализмом».[55]

1.3.2. Основные подходы в определении сущности понятия «местное самоуправление»

Выделим следующие подходы в определении искомого понятия.

Местное самоуправление как вид местной публичной власти. В более узком понимании под местным самоуправлением понимается разновидность местной публичной власти в форме народовластия.[56]  

Местное самоуправление определяется как уровень публичной власти наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Его суть, по его мнению, состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия (Р.В. Бабун).[57] 

Некоторые специалисты считают, что местное самоуправление – не уровень власти, а особый тип власти, которые сочетает в себе свойства как органа управления, так и общественной организации, основным достоинством которого является близость к жителям (Т. Говоренкова, А. Жуков, Д. Савин, А. Чуев).[58] 

Местное самоуправление - это форма и способ осуществления населением определенной местности (территории) своей власти как права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения непосредственно или через избираемые органы местного самоуправления (Н.И. Глазунова).[59] 

Местное самоуправление - это конкретная и непосредственная форма народовластия, которая обеспечивает защиту интересов граждан на относительно локальной территории. (М. Глазырин).[60]

Местное самоуправление как вид местного управления. Выделяют два вида местного управления: 

– децентрализованное государственное управление каким-либо кругом дел на местах учитывает самоуправленческие начала в лице его базовых признаков. (Л.А Велихов).[61]

- негосударственное общественное управление местными делами (Н.С. Бондарь)[62],  местное общественное самоуправление (А. Чуев, Д. Савин).[63]

Некоторые специалисты определяют местное самоуправление   как продукт организации управления территориальными коллективами в масштабе стране, который образуется вследствие перераспределения компетенции между центральными и региональными органами государственной власти и функций в иерархической системе профессионального управления.[64] 

По мнению других, понятие «местное самоуправление» отражает  процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей. В его основе лежат принципы разумного сочетания институтов непосредственной демократии и представительских институтов, реализация которых позволяет местным жителям самостоятельно решать собственные и другие стоящие перед ними вопросы в целях улучшения качества жизни населения на соответствующей территории.[65]  

Ф.Л. Кнемайер местное самоуправление определяет как «автономии малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов».[66]

Местное самоуправление рассматривается как политическая форма управления. В понимании О. Оффердала оно представляет политическую, а не административную форму управления. Как считает автор, местное самоуправление «создает более благоприятные, чем другие типы организации, условия для координации интересов внутри местного сообщества».[67] Местное самоуправление является тем пространством, где граждане учатся действовать политически. Администрация, по крайней мере, теоретически находится вне сферы политики, тогда как управление - политично и основано на разнообразии конфликтующих интересов.[68]

Местное самоуправление развивается на уровне, который является частью территориально-политической системы. Его можно рассматривать как одну из форм территориального (т.е. субнационального) управления. В понимании Р.Ф. Туровского понятия «местное самоуправление» и «самоуправление» - это синонимы. Речь идет о самоуправлении как выборной субнациональной власти, которая обладает автономией от общегосударственной власти и определенной компетенцией.[69]  А.В. Кружков видит в местном самоуправлении «политически эффективный институт гражданского общества».[70]

Местное самоуправление как деятельность населения и органов местного самоуправления. Местное самоуправление, по мнению А.Е. Когута представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества и органов местного самоуправления по решению собственных и других стоящих перед ними задач с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества.[71] 

Н.В. Шумянкова под местным самоуправлением понимает специфический вид управления, т.е. особый вид деятельности, связанный с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления. При этом он осуществляется на нижнем уровне территориального самоуправления – на уровне населенного пункта.[72]

Правда, при этом не ясно, кто осуществляет этот специфический вид деятельности – органы местного самоуправления или органы государственной власти?

В муниципальном праве ряд исследователей рассматривают термин «местное самоуправление» как деятельность или систему организации деятельности населения и органов местного самоуправления, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.[73] 

Местное самоуправление как форма самоорганизации населения. По мнению Е.М. Ковешникова, местное самоуправление – это одна из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне на уровне поселения или иной ограниченной территории для решения вопросов местного значения.[74]   Вышеизложенную позицию разделяют и другие исследователи. Н.Н. Митягин определяет местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан, предназначение которой состоит в решении вопросов местного значения. В ее основе лежит самостоятельность и независимость органов местного самоуправления, гласность и учет общественного мнения, законность, сочетание местных и государственных интересов.[75] 

 Н.В. Постовой понимает местное самоуправление как естественную форму самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и, прежде всего, производственными процессами.[76]   

По мнению А.И. Солженицына, местное самоуправление - это низшее название народного самоуправления. При этом обращается внимание на взаимосвязь между такими понятиями как «земство» и «народное самоуправление», под которыми понимается «самоорганизация и самоуправление на этой земле».[77] В понимании авторского коллектива под руководством И. Бабичева местное самоуправление - это территориальное самоуправление, опирающееся на территориальную общность людей.[78]  

В.А. Лапин рассматривает местное самоуправление как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации. Поэтому местное самоуправление в расширенном его толковании – это «одна из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне для самостоятельного (относительно независимо от государства) решения местных вопросов.[79]

Местное самоуправление как организация. Она может быть двух видов -  государственной или негосударственной организацией. По мнению профессора В. Поповски (Македония), местное самоуправление – это зависимая производная от государства. Государство рассматривается автором как суверенная организация, а государственность – организация, функции которой относятся к respublica и гражданам как политическому (государственному) сообществу. Местное самоуправление – это негосударственная, соответственно не суверенная организация, чьи полномочия связаны с гражданским обществом, с интересами и потребностями граждан, выступающих в качестве индивидуумов и как местное население.[80]

Противоположной точки зрения придерживается А.М. Лимонов. В его понимании местное самоуправление как политико-правовая категория представляет такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому управленческому процессу вообще и государственному, в частности.[81] Можно ли рассматривать местное самоуправление как своеобразную негосударственную общественную организацию, как вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества, противопоставляемый государственно-публичному аппарату власти? По мнению А.М. Лимонова, для положительного ответа на эти вопросы нет достаточных оснований.[82] В.Н. Парахина и другие авторы учебного пособия «Муниципальное управление» определяют местное самоуправление как организацию власти на местах, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения.[83]

Местное самоуправление как социальный механизм выражения и осуществления местным населением интересов местного сообщества. М.Васильев под местным самоуправлением понимает социальный механизм, посредством которого население городских и сельских поселений адекватно выражает и эффективно реализует жизненно важные интересы местного сообщества.[84] 

Местное самоуправление как особую подсистему публичного управления, обладающую известной самостоятельностью в отношениях с центральной государственной администрацией и ее непосредственными представителями на местах, можно рассматривать и как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов (Е.М. Ковешников).[85]

Завершим рассмотрение выше изложенных позиций в определении категории «местное самоуправление» вопросом, который задали С. Кузьмин и Д. Кузьмин: «Местное самоуправление - «община» или часть общенациональной системы управления?».[86] И вряд ли мы получим на него одно однозначный ответ. Сколько исследователей, столько и мнений.

Обобщим все выше приведенные точки зрения в определении понятия «местное самоуправление». Под ним исследователи и специалисты понимают:

- форму народовластия (публичной власти) – основу конституционного строя;

- право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (местного строя);

- форму государственного управления каким-либо кругом дел на местах;

- деятельность населения (местных сообществ) по управлению местными делами;

- форму самоорганизации населения (жителей) на локальном уровне для самостоятельного решения вопросов местного значения;

- органы управления, занимающиеся проблемами отдельного населенного пункта;

- специфический вид управления;

- не государственную организацию;

- социальный механизм.

Различные точки зрения, которые сложились среди исследователей и специалистов в определении категории «местное самоуправление» в общественных науках, позволяют говорить о том, что местное самоуправление представляет собой сложное по своей сущности и содержанию социальное явление.

И поэтому вряд возможно говорить о выработке какого-то полного определения данной исследуемой социальной категории. Представители каждой общественной науки будут разрабатывать свой подход в понимании сущности понятия «местное самоуправление».

Изложим свою позицию. Если внимательно проанализировать содержание всех приведенных выше определений категории «местное самоуправление», то оно самым тесным образом связано с использованием нескольких групп понятий.

Первую группу составили термины  «форма народовластия», «местная публичная власть», «форма государственного управления», «органы управления».

Во вторую группу входят понятия «организация», «самоорганизация».

Третья группа включает в себя термины «деятельность населения», «деятельность органов местного самоуправления», «самодеятельность».

Четвертая группа содержит понятия   «управление местными делами», «самоуправление», «решение вопросов местного значения» и др.

Пятую группу составляют термины «социальный механизм», «механизм взаимодействия».

Выделим два основных подхода в определении категории «местное самоуправление». Сторонники первого подхода определяют категорию «местное самоуправление» как местную публичную власть в различных формах ее организации (государственная, земская, муниципальная). По мнению представителей второго подхода, категория «местное самоуправление» отражает организованную деятельность населения по решению вопросов местного значения. Причем эта деятельность может выступать в виде самоорганизации, самодеятельности, т.е. деятельности как вида «внутренней самореализации местным сообществом своих возможностей и своего потенциала».

 Обратим внимание на следующий весьма существенный аспект рассматриваемого вопроса. Каждый из вышеназванных подходов в теории и практике местного самоуправления объективно отражает одну из сторон исследуемого нами социального явления. 

Первое связано с реализацией местными сообществами (в пределах поселений и вокруг них) своего права на самоуправление в форме муниципальной (коммунальной) организации местной публичной власти. При этом городские сообщества пользовались поддержкой центральной власти в обмен на лояльность к ней и защиту ее интересов в случае необходимости. 

Второе направление связывается со становлением института местной публичной власти «сверху», т.е. по инициативе центральной власти, которая определяла основную конструкцию организации местного самоуправления и не позволяла местным сообществам выходить при ее формировании из жестко установленных правил. В данном случае центральной власти было выгодно трактовать понятие «местное самоуправление» как «общественное управление» либо как «хозяйственная деятельность населения по решению вопросов местного значения». От местных сообществ (местного населения) в обмен на декларацию о самоуправлении (общественном управлении) требовали полного подчинения формируемым ими органам местного самоуправления, которые, в свою очередь, находились под жестким контролем государства и должны были проводить его политику, нередко в ущерб интересам местных сообществ.

 В принципе, и первый и второй подходы в определении категории «местное самоуправление» имеют право на существование, так как отражают объективно исторически сложившиеся направления становления и развития данного явления в общественной жизни и в конституционном устройстве стран. 

Поэтому вполне логично рассматривать в муниципальной науке «местное самоуправление» как вид местной публичной власти в различных формах ее организации и одновременно как неотъемлемый элемент гражданского общества, посредством которого обеспечивается реализация прав и свобод человека и гражданина.