Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

ТЕМА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Вопросы для рассмотрения

1. Специфика муниципального управления.

2. Муниципальное управление как форма организации муниципальной деятельности.

3. Стратегический подход к муниципальному управлению в муниципальном образовании.

4. Характеристика основных элементов управленческого цикла на муниципальном уровне.

Вместо введения

О сущности понятия «организация управления»

Понятие «организация управления» имеет различные тол­кования в зависимости от того, какой смысл вкладывается в понятие «органи­зация». В свою категория «управление», так же как и «организация», может ис­пользоваться в различном смысле: 1) управление как процесс или как система; 2) управление как характеристика чего-либо (управляемый процесс, управленческая деятельность и т.п.

Наибольшее распространение полу­чила первая группа понятий. Перечис­ленные выше словосочетания в первой группе понятий объединяет слово «орга­низация». Отличие их друг от друга состоит лишь в предмете процесса органи­зации, который во всех указанных при­мерах разный. В связи с этим термин «организация управления» дает понимание того, что в этом случае предметом организации являет­ся как процесс управления, так и си­стема управления.

Процесс управления в организацион­ных системах может существовать толь­ко в форме, т.е. в составе систем управления организаций, ве­домств и других структурных подразде­лений экономики страны. В этой связи определение термина «организация управления» не может быть раскрыто в отрыве от создания но­вой или совершенствования действую­щей системы управления какой-либо организации.

Организация управления — это создание новой, либо пре­образование или рационализация дейст­вующей системы управления, обеспечи­вающие эффективный режим ее функци­онирования на основе структуризации и регламентации поведения ее элементов, а также обобщение прогрессивного опы­та и описание устройства системы управ­ления в любой сфере деятельности.

Исходя из этого определения, следу­ет, что организация управления может быть практически осу­ществлена различными путями: органи­зационное проектирование системы вновь, реорганизация или рационализа­ция действующей системы либо обобще­ние опыта и описание устройства эффек­тивно работающей системы управления.

В предлагаемой лекции основное внимание будет уделено рассмотрению одного из центральных вопросов учебного курса – анализу процесса муниципального управления, как на уровне муниципального образования, так и на уровне конкретных муниципальных управленческих организаций, и прежде всего администрации муниципального образования.

Об эффективности управления

И.Барциц выделяет три вида эффективности управления:

- экономическая;

- социальная;

- организационная.[27]

Тема 2. Категория «местное самоуправление» в общественных науках

 

Вопросы для рассмотрения

1. Определение понятия «местное самоуправление» в общественных науках и в нормативно-правовых актах.

2. Сущность и содержание категории «местное самоуправление».

3.Теории местного самоуправления

 

Поэтому вполне логично рассматривать в муниципальной науке «местное самоуправление» как вид местной публичной власти в различных формах ее организации и одновременно как неотъемлемый элемент гражданского общества, посредством которого обеспечивается реализация прав и свобод человека и гражданина.

Содержание понятия «местное самоуправление»

2.1. Основные подходы к изучению категории «местное самоуправление»

2.1.1. Юридические науки

 

В самом обобщенном виде местное самоуправление как правовая категория рассматривается в качестве одной из основ конституционного устройства страны, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и формы народовластия.[94] По мнению Е.C. Шугриной, в настоящее время понятие местного самоуправления можно раскры­вать в двух аспектах:

• местное самоуправление — это право граж­дан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами;

• местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий прин­цип организации власти, который наряду с прин­ципом разделения властей (деление властей на го­ризонтали) определяет систему управления (деле­ние властей по вертикали).[95]

«Местное самоуправление, – как считает А.А. Акмалова, - это основа конституционного строя Российской Федерации, форма народовластия и самоорганизации населения, обладающая единством формальных и сущностно-атрибутивных признаков, проявляющихся во всем многообразии функциональных и организационно-структурных особенностей в силу специфики социальной и правовой природы местного самоуправления и различий его правовых, территориальных и финансово-экономических основ».[96]

 «С понятием «местное самоуправление, - как подчеркивает Н.С. Тимофеев, - связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящих от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются характерными индивидуальными национально-государственными традициями публичной власти».[97]

«Раскрывая сущность местного самоуправления, мы рассматриваем его и как форму организации публичной власти, и как метод управления. При этом местное самоуправление имеет политический, а также неполитический  характер».[98]

2.1.2. Социально-социологический подход

 

При рассмотрении социального аспекта главным является вопрос об объекте и субъекте местного самоуправления. Единства среди исследователей в данном вопросе не наблюдается. Мы придерживаемся следующего подхода. В качестве объекта местного самоуправления рассматривается местное сообщество, а не население, избиратели или территория его проживания. Местное сообщество выступает одновременно в качестве субъекта местного самоуправления, который имеет право непосредственного решения важнейших проблем своей жизнедеятельности и наделяет компетенцией по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления.  

Местное самоуправление как социальный феномен – элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека в виде его права участвовать в делах сообщества, в пределах которого он проживает.[99]

2.1.3. Функциональный подход

Функциональный аспект понятия «местное самоуправление» предполагает изучение содержания и классификации функций, осуществление которых возлагается на местное самоуправление.

К примеру, предлагается выделить пять основных функций местного самоуправления: поддержание политической демократии; разделение властей; социальная государственность; демократический контроль; практическое управление.[100] Нетрудно заметить, что вышеназванные функции довольно четко определяют роль и назначение местного самоуправления как института местной публичной власти в обществе в целом и в управлении местными сообществами.

Как нам представляется, в качестве основных функций местного самоуправления можно рассматривать:

- публично-властную функцию, связанную с реализацией властных полномочий муниципальной или земской организации местного самоуправления как вида местной публичной власти;

- социально-экономическую функцию, реализация которой связана с обеспечением жизнедеятельности местных сообществ;

- общественно-деятельностную функцию, связанную с регулированием местного самоуправления как института гражданского общества.

 

2.1.4. Институциональный подход

 

В институциональном плане местное самоуправление рассматривается как система демократических институтов, посредством которых местное сообщество осуществляет в рамках закона функции самоуправления. При этом отметим, что термин «институт» в муниципальной науке не имеет однозначного трактования, так как каждый исследователь при его рассмотрении исходит из своего понимания данного термина.

Основным требованием к организации местного самоуправления состоит в том, чтобы не подгонять систему местного самоуправления под одну модель, не проецировать на местное самоуправление модель взаимоотношений между представительными органами и органами исполнительной власти на парламентском уровне.[101]

2.1.5.Экономический подход

 

Местное самоуправление – это, прежде всего, право местного сообщества определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительная значимость общественных благ. Жители должны обозначить значимость общественного блага.[102]

2.2.О двойственной природе местного самоуправления

 

Как известно, источником власти является народ. Он формирует органы государственной и местной власти. Местное самоуправление как форма местной публичной власти создается непосредственно местными сообществами с целью решения вопросов местного значения. В их основе лежат интересы и потребности местного сообщества. Для того чтобы их защищать и удовлетворять, местное самоуправление должно располагать достаточными материальными, финансовыми и правовыми ресурсами для выполнения полномочий, возложенных на данный институт местной публичной власти и гражданского общества.

Вместе с тем местное самоуправление как форма и уровень власти в системе конституционного устройства страны одновременно выступает проводником общего (государственного) интереса, который далеко не всегда совпадает с интересами местного сообщества. 

Как видим, с одной стороны, местное самоуправление призвано защищать интересы местного сообщества, а с другой - действовать в единой связке с органами государственной власти при решении вопросов общегосударственного значения, доводить до местного населения упорядочивающую волю центра.

Таким образом, двойственность природы местного самоуправления состоит в том, что оно содержит в себе как признаки государственной власти, так и признаки общественного института, т.е. является по своей сути общественно-государственным или государственно-общественным институтом.

2.3.Признаки местного самоуправления

Можно выделить четыре основополагающих признака местного самоуправления.

Первый признак – наличие выборного (представительного) и других выборных органов местного самоуправления. При этом местное сообщество самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Второй признак – наличие собственной компетенции, т.е. определенного объема предметов ведения и полномочий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения – круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную для данной территории жизнедеятельность местного сообщества и удовлетворение потребностей его членов. Полномочия – право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения. К числу предметов местного самоуправления относят вопросы:

- распоряжения собственностью, принадлежащей местному сообществу;

- формирования местной нормативно-правовой базы (принятие Устава, Положений, решений и постановлений органов местного самоуправления);

- принятия и исполнения местного бюджета и т.п.

Нередко в число предметов местного самоуправления включаются так называемые вопросы общегосударственного значения, которые могут быть переданы для решения на местном уровне. Возьмем, к примеру, вопросы организации и содержания образования, охраны окружающей среды, здравоохранения, социальной защиты населения, охраны общественного порядка, гражданской обороны и т.п.

Третий признак – это наличие у местного самоуправления собственных ресурсов, ибо. Если есть собственные предметы ведения и отсутствуют для осуществления необходимые ресурсы, то о каком местном самоуправлении можно говорить?

Четвертый признак местного самоуправления – это подзаконность. Обратим внимание на два аспекта. Первый – местное самоуправление развивается и функционирует только в тех рамках, которые ему предписаны законом. Второй – только рамки закона регулируют местное самоуправление и ничего более.

2.4. Принципы местного самоуправления

Под принципами местного самоуправления понимаются основы, определяющие устройство и механизм функционирования местного самоуправления, а также его отношения с государством, другими общественными и социальными институтами.

По мнению В.И. Васильева, в состав общих принципов местного самоуправления можно включить следующие принципы:

1) самостоятельное (в пределах полномочий, установленных законом) решение населением вопросов местного значения путем использования форм прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

2) невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

3) самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

4) учет мнения населения при образовании, преобразовании, изменении границ, упразднении муниципальных территориальных единиц;

5) возможность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

6) право органов местного самоуправления на обладание в рамках национальной экономической политики достаточными собственными финансовыми ресурсами;

7) соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям, предоставленным Конституцией или законом;

8) обязательность пополнения по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;

9) законность осуществления местного самоуправления;

10) осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления только в порядке и случаях, установленных Конституцией и законом и, как правило, в целях обеспечения соблюдения законности;

11) право органов местного самоуправления на судебную защиту.[103]

 

2.5. О соотношении понятий «самоуправление» и «местное самоуправление»

 

 Если говорить о времени появления рассматриваемых терминов, то местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Так, немецкие исследователи Г.Штимпфл и Х.Шоллер прямо указывают, что понятие "самоуправление" впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением.[104]

Среди русских исследователей термины «местное самоуправление», «земское и городское самоуправление» рассматривались как однопорядковые. Поэтому местное самоуправление определялось как управление местными делами через лиц, избранных населением.[105]

2.6. О соотношении понятий «местное самоуправление» и «местное управление»

 

Понятия «местное самоуправление» и «местное управление» могут в определенном смысле выступать как синонимы, поскольку первое является составной ча­стью второго, олицетворяющей его суть. В то же время термин "местное самоуправление" имеет свою особую смысловую нагрузку, отражая, преж­де всего функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных кол­лективов в рамках более широкого целого, их спо­собность самостоятельно решать местные пробле­мы.[106] 

                                                

ТЕМА 3. ТЕРРИТОРИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

 

Вопросы для рассмотрения

1. Территория муниципального образования (сущность и содержание понятия).

2. Основные подходы к разработке критериев формирования территории муниципального образования.

3. Социально-экономические критерии оптимальности территории муниципального образования.

 

 

1. Территория муниципального образования (сущность и содержание понятия)

 

1.1. Определение понятия «территория муниципального образования»

В наиболее общем виде территорией муниципального образования является пространство (земля) в пределах очерченных границами этого муниципального образования вне зависимости от формы собственности и целевого назначения.[107]

 Территория муниципального образования рассматривается нами как неотъемлемая часть пространства региона. Речь идет об ареале юрисдикции муниципальной организации местного самоуправления в пределах административно-территориальной границы, установленной законом субъекта Российской Федерации. Структурно-объектное содержание территории муниципального образования представляет собой совокупность расположенных на ней элементов природно-ресурсного, социально-экономического и историко-культурного потенциала региона.

Территория муниципального образования обладает только присущим ей набором определенных природно-климатических и географических, социально-экономических и истори­ко-культурных характеристик в совокупности со сложившейся социо-эколого-экономической структурой. Экологическая составляющая территории представлена природной средой, экономическая – местным хозяйством, а социальная – местным сообществом или группой местных сообществ. При анализе структуры территории муниципального образования используют природно-климатические, географические и историко-культурные характеристики. Площадь (протяженность) его территории рассматривается сквозь призму экологического, экономического и социального аспектов.

Как отмечают В.Лексин и А. Швецов, в основе  концепции «территориальности» лежит признание самого факта обязательного наличия особой сущности этих явлений, объектов и процессов, которую они обретают вследствие их расположения или протекания в определенных пространственных границах. «Место», «пространство» суть единственно общее, что создает «территориальность» как дополнительное («синергетическое») качество указанных явлений, объектов и процессов. Поэтому важнейшим доминантным признаком исследования территории муниципального образования является понимание ее как особого свойства явлений, объектов и процессов.[108]

1.2. Характеристика территории муниципального образования

Природно-климатические и географические характеристики территории муниципального образования включают в себя: особенности гео­графического положения, рельеф природного ландшафта, климат и другие элементы. К историко-культурным харак­теристикам, как правило, относят: миграционные процессы на территории муниципального образования, религия, местные обычаи и традиции, национальный менталитет, историко­культурное и духовное наследие, имеющийся социальный опыт самоуправления в местных сообществах. Исходные природно-климатические и географические характеристики обусловливают существующую природную среду, а историко-куль­турные - предопределяют менталитет и состав населения.

Территория муниципального образования характеризуется как степенью хозяйственной деятельности местного сообщества или группы местных сообществ, так и способностью выполнять роль пространственной основы их жизнедеятельности. Состоя­ние местного хозяйства, его структура и уровень развития находятся в прямой зависимости от обеих групп базовых ха­рактеристик (природно-климатических, географических и историко-культур­ных). Однако существует и обратная связь: речь идет о влиянии местного хозяйства на сложившийся историко-культурный и духовный по­тенциал местных сообществ.

Обратим внимание на структуру взаимосвязей между тремя основными компонентами территории - природной средой, местными сообществами и производственно-хозяйственным комплексом.

Природная среда изначально предопределяет структуру местного хозяйства, развитие тех или иных отраслей, его динамику. Местное хозяйство в свою очередь влияет на состояние природной среды че­рез загрязнение, преобразование территорий, появление различ­ных (в том числе не ожидавшихся) последствий и пр. Природная среда имеет эстетическое и культурно-воспитательное влияние на население, а также является «средой обитания» человека.

Местные сообщества воздействуют на природную среду (землю, недра, флору и фауну, воздух, водные объекты) через ее преоб­разование, изменение, положительное или отрицательное в силу уровня своего экологического образования, традиций и обычаев данной местности по отношению к природе. 

Местные сообщества играют по отношению к местному хозяйству двойственную роль. С одной стороны они принимают участие в создании местного хозяйства, осуществляют руководством им, а с другой – его составной частью, рабочей силой. Местное хозяйство обеспечивает членам местных сообществ определенный уровень и условия жизни, занятость, социальный пакет.

1.3. Территория муниципального образования как муниципальная территориальная система

 

Единство и целостность воспроизводственного процесса – важнейший признак территории муниципального образования. Еще один обязательный признак территории муниципального образования состоит в наличии четко установленных административных границ, в пределах которых воспроизводятся социальные и экономические процессы обеспечения жизнедеятельности местных сообществ. Они обусловлены ролью территории муниципального образования в системе территориального и отраслевого разделения труда в регионе.

Территорию муниципального образования можно рассматривать как социально-экономический комплекс, основные звенья которого, а именно: материальное производство и социальная сфера сбалансированы. Другими словами, речь идет о муниципальной территориальной системе, для которой характерно взаимодействие производственной, экологической и социальной подсистем. Подчеркнем, что эта система формируется и функционирует в границах территории муниципального образования.

Ее мы вправе отнести к одному из видов территориальных систем. Под ними В. Лексин  подразумевает «любые (и природные, и «антропогенные») совокупности особым образом соединенных элементов и структурных взаимосвязей, носящие пространственный (территориальный) характер.[109]

Эти совокупности отчетливо выражаются и проявляются в границах муниципальной территориальной системы в связи с наличием на территории муниципального образования определенных ресурсов и их использованием, с финансово-экономическими отношениями хозяйствующих субъектов. Они в определенной степени носят локальный характер, так как замыкаются в этих границах (наличие муниципальной организации местного самоуправления, локальных энергетических, транспортных сетей, социальной инфраструктуры и т.п. для удовлетворения жизненных потребностей местного населения).

 Муниципальная территориальная система включает в себя территориальную организацию населения как пространственную форму его жизнедеятельности. Она характеризуется сложившейся сетью поселений, функциональными территориальными взаимосвязями населенных мест и ареалов скопления населения, а также степенью зрелости, упорядоченности и рациональности сложившихся и формирующихся систем расселения.[110]

Муниципальная территориальная система вместе с тем представляет собой территориальную общественную систему, функционирующую в границах муниципального образования. Б.С. Хорев выделял при характеристике территориальных общественных систем (комплексов) следующий набор основных, системообразующих факторов: общность производственных и транспортных связей; единство системы населенных пунктов и демографических связей; единство системы специальной инфраструктуры; общность природопользования и задач по охране окружающей среды; и др.[111]

Взгляды Б.С. Хорева разделяет один из специалистов по системному управлению в современном российском государстве В. Лексин.[112]

Муниципальная территориальная система включает в себя территориальную организацию местного самоуправления на уровне муниципального образования и территориальную структуру местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (чаще всего ее определяют как региональная модель территориальной организации местного самоуправления).

Она формируется:

- на территории муниципального образования, границы и статус которого законодательно устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

- на территории субъекта Российской Федерации

Поставим вопрос несколько в иной плоскости, рассматривая его сквозь призму местного самоуправления: «Что первично для территориальной организации местного самоуправления в муниципальном образовании – «территория местного сообщества (группы местных сообществ») или «территория органов муниципальной власти»?

В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) в определении термина «муниципального образования» содержится изложение открытого перечня видов территориальных объектов, могущих быть муниципальными образованиями:

- городское поселение;

- сельское поселение;

- несколько поселений, объединенных общей территорией;

- часть поселения.[113]

 

2. Основные подходы к разработке критериев формирования территорий муниципальных образований

2.1. Необходимость пересмотра в 131-ФЗ критериев установления границ территории муниципальных образований

 

Можно согласиться с высказыванием Н.С. Тимофеева, том, «критерии, применяемые при установлении территориальных пределов местного самоуправления, носят не только неопределенный, но и неустойчивый характер». Поэтому реализация положений 131- ФЗ от 06.10.2003 г. об установлении территорий муниципальных образований столкнулась с трудностями в связи с отсутствием современных критериев по определению городских и сельских поселений.[114]   

Как отмечают В. Лексин, А. Шевцов, закон создает совершенно новую основу формирования пространства власти местного самоуправления. Вместе с тем они обращают внимание на один весьма существенный недостаток закона в вопросе о границах муниципального образования. «Самое главное, пишут В. Лексин, А. Шевцов, - состоит в том, что новая редакция логически не связала территорию, экономическую базу существования ее населения и соответствующий налогово-бюджетный потенциал. Критерием определения территории и границ муниципальных образований … становится упомянутая доступность власти, причем не посредством письменного общения, не с помощью телефонной или интернет-связи, а исключительно лично-контактная, «пешеходная».[115]

 В новом муниципальном образовании «не менее существенна и пространственная составляющая, т.е. размеры «территории власти», либо позволяющие выгодно разместить экономически самодостаточные объекты, либо, наоборот, создающие в этом отношении массу проблем – в связи со слабой инфраструктурой (прежде всего – транспортной) насыщенностью, избыточностью незанятого населения и иными аналогичными обстоятельствами. Поэтому собственно территориальное размежевание новых муниципальных образований и проведение между ними границ – вовсе не формальный акт, а серьезнейшая акция административного, экономического и социального характера с исключительными долгосрочными последствиями».[116]   

Подход федерального законодателя к созданию поселений вызывает справедливую озабоченность В. И. Васильева: он вынужден констатировать, что многие вновь образованные сельские поселения в ходе реформы «не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального в данных условиях решения вопросов местного значения».[117] 

Все это позволило В. И. Васильеву верно спрогнозировать дальнейшее развитие событий и предвидеть, что реальное местное самоуправление в сельской местности в ближайшее время может сосредоточиться на районном уровне.[118] 

 

2.2. Факторы, определяющие особенности территорий муниципальных образований

 Объект управления, т.е. место проживания, характеризуется:

- сложившейся инфраструктурой;

- типом муниципального хозяйства;

- характеристикой субъектов хозяйственной деятельности;

- территорией;

- населением.[119] 

«Соотношение муниципального образования и характеристик территории, указанных ниже, есть не что иное, как соотношение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования».[120]

Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта Российской Федерации, являются ее географические и хозяйственные факторы.[121]

Географические и хозяйственные факторы

 

1. Первый фактор - территории и природные условия. При определении оптимальных географических показателей важно учитывать вопросы территориальной близости и возможность совместного использования природных ресурсов данной территории.

2. Второй фактор, характеризующий место, – это совместные интересы в хозяйственной деятельности, которые могут выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории, либо его взаимодополняемость в рамках единого производственного цикла.

3. Третий фактор, определяющим характеристику места, является форма расселения населения на данной территории и его социальные характеристики.

4. Четвертый фактор, характеризующий место проживания, - это учет инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.[122]  

Юридические факторы

1. Оптимальность размера территории напрямую зависит от объема предмета ведения и полномочий органов местного самоуправления.[123]

 

2.3.Принципы определения оптимальности территории муниципального образования

1. Принцип баланса объекта и субъекта управления. Данный принцип требует применения всех перечисленных выше факторов с учетом компетенции местного самоуправления.

Необходимо, чтобы субъект и объект управления находились в равновесии (под субъектом управления понимается муниципальная компетенция, под объектом управления - территория, инфраструктура, население). В этом цель деятельности муниципального образования, влияющая на определение территории. 

Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития территории.

2. Принцип субсидиарности (минимизации уровня полномочий). Применение данного принципа крайне важно, поскольку он определяет максимальную эффективность исполнения полномочий. Суть его в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги.[124]

Выделяют два вида критериев: социально-экономические и критерии, касающиеся должного функционирования местного самоуправления как власти. Исходя из социально-экономических критериев, принципами определения границ муниципальных образований должны быть:

1) достаточность потенциала территорий для формирования благоприятной жизненной среды и возможности ее освоения;

2) доступность для любого людей определенных сфер приложения труда, услуг;

3) наличие поселенческого центра;

4) согласование границ с периферийными поселениями.

На основании критериев, касающихся должного функционирования местного самоуправления как власти такими принципами должны являться:

1) максимально возможная локализация территории муниципального образования;

2) подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления, способность населения оперативно реагировать на действия местной власти сводится к максимальной ограниченности  территории муниципального образования;

3) близость и доступность для удовлетворения потребностей населения местонахождения органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций, которые также зависят от величины территории муниципального образования.[125]

2.4. О подходах в разработке критериев оптимальности территории муниципального образования

 

2.4.1. Правовой подход

В основу правового подхода положены следующие нормы, регулирующие:

- порядок установления максимальной приближенности органов местного самоуправления к населению;

- создание двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в сельских и городских муниципальных образованиях;

- вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления.

В рамках данного подхода широко используется функциональный подход, который направлен на максимальный учет инфраструктуры и ресурсов, имеющихся на территории формируемого муниципального образования, что позволяет ему исполнять в полном объеме функции местного самоуправления, связанные с его компетенцией.[126] В рамках функционального подхода проблема оптимизации территориальной организации местного самоуправления должна решаться с учетом определенных граничных условий. Первое условие – максимально возможная локализация, второе условие – подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению, третье условие - коммуникативная доступность органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций.[127] 

 

2.4.2. Экономический подход

 

Основным критерием для создания муниципального образования выступает уровень экономического развития, наличие инженерной и социальной инфраструктуры, позволяющей оказывать услуги населению.[128] Воспроизводственный подход к решению проблемы позволя­ет обосновать критерий определения границ муниципальных об­разований. Основное содержание характеризуется наличием или возможностью создания в рамках рассматриваемой территории всех необходимых условий для удовлетворения основных жиз­ненных потребностей территориального коллектива и индивида.[129]

 

2.4.3. Политический подход

Преимущественно политический подход в своей основе имеет стремление различных групп интересов получить в свое распоряжение максимально возможное количество ресурсов для своих целей.[130]

Вывод: При установлении территории конкретного муниципального образования определяющим условием должно быть наличие территориального коллектива, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Вторым по значению условием можно считать наличие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию компетенции местного самоуправления. Третьим условием (желательным, но не определяющим) является наличие в пределах устанавливаемой территории достаточной ресурсной базы.[131]

 

3. Критерии оптимальности территории муниципальных образований

 

3.1. О критериях формирования оптимальной территории муниципального образования

Как считает Л.Н. Пешин,  для каждого из видов муниципального образования критерии должны быть четко указаны в законе. Ответственность за их создание несут субъекты РФ.[132]

Н.Л. Пешин, рассматривая вопрос о критериях образования и трансформации малочисленных муниципальных образований, пишет: «Неясно, чем принципиально отличается муниципальное образование, в котором проживает 101 избиратель, от населения, в котором их «всего» 100. И вполне естественно, что в такой «пограничной» ситуации вполне возможны постоянные колебания: сегодня их 98, через месяц – 102, еще через месяц - снова меньше 100 и т.д.

По логике Федерального закона 2003 года такое муниципальное образование должно находиться в стадии постоянной трансформации системы своих органов: создают представительный орган, расформировывают его, потом снова должны создавать и т.д. Абсолютно ясно, что неверен сам подход: именно в таких ситуациях очевидны пробелы Закона, не учитывающего особенности городских и сельских поселений; городские поселения – более крупные, жители в них размещены компактно, количество жителей относительно постоянно, колебания численности незначительно относительно тех пределов, которые определены Федеральным Законом. В сельских поселениях ситуация иная, поэтому в таких случаях за основу следует брать и иные критерии, например имущественные: количество дворов, сельских хозяйств в поселении и т.п.».[133]

Выделяют два вида критериев:

1) социально-экономические;

2) критерии, касающиеся должного функционирования местного самоуправления как власти.[134]

3.1.1. Экономические критерии

1. Экономическая самодостаточность территории. Она заключается в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, которые получают устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.

2. Особое место территории в системе общественного разделения труда. Речь идет о влиянии данной территории на жизнедеятельность других территорий, а также ее привлекательность для сторонних инвесторов.

3. Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать  для этого материальные и организационные ресурсы.

4. Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений. Они действуют в режиме хозяйственного расчета и пользуются поддержкой со стороны проживающего в них населения.[135]

Мой комментарий: Если анализировать предложенные социально-экономические признаки, которые предлагается учитывать при определении территорией статуса муниципального образования, то они могут быть отнесены скорее к крупным городским поселениям, чем к сельским территориальным районам или сельским поселениям. Поэтому признаки являются скорее пожеланиями органам региональной власти, которая наделена правом принятия решения об установлении границ территории муниципального образования и определения его статуса.

3.1.2.Критерий приближенности власти к населению

Большое значение имеет вопрос о критериях создания муниципальных образований, который наряду с аспектами территориальной реформы (установление оптимальных территориальных пределов и уровня осуществления муниципальной власти) включает также проблемы функциональной реформы (определение оптимального набора задач и полномочий муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом в зависимости от типа муниципального образования).

В. И. Васильев называет два важнейших критерия создания муниципальных образований: доступность, приближенность муниципальной власти к населению, с одной стороны, и эффективность решения вопросов местного значения — с другой.[136] 

К числу критериев формирования оптимальной территории муниципального образования Л.В. Макущенко относит автономность и самодостаточность.[137] При этом под автономностью и самодостаточностью автор понимает использование всего ресурсного, производственного, кадрового, социального, территориального и пространственного потенциала.[138]

Автор справедливо отмечает разнонаправленный, конкурирующий характер этих принципов и необходимость поиска оптимального баланса между ними. В то же время, формулируя критерии создания муниципальных образований — поселений, Закон № 131 сделал упор только на критериях, связанных с реализацией принципа приближенности муниципальной власти к населению, оставив критерии обеспечения принципа эффективности управления «за кадром».

О некоторых критериях оптимальности территории муниципальных образований

По мнению Н.Л. Пешина, наиболее очевидными критериями формирования муниципальных образований являются:

1) численность населения территории;

2) обеспеченность муниципальных образований земельными ресурсами;

3) социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы инфраструктуры территории и т.д.);

4) мнение населения соответствующей территории.[139]

Соединенные Штаты Америки

Критериями для образования муниципалитета могут служить численность населения и общий уровень развития соответствующей территориальной единицы, ее доход, историческая значимость и т.п. Минимальная численность населения в Алабаме – 75 человек, в Канзасе - 300 человек и т.п.[140]

Основными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, считаются неудовлетворенность набором и качеством услуг, представляемых жителей неинкорпорированной территории, стремление общины самостоятельно контролировать все местные дела, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабах как графства, так и штата, получить права на федеральные и штатные субсидии, предоставляемые неинкорпорированным территориям.[141]

 

3.2. Социально-экономические критерии оптимальности территории муниципального образования

Вопрос о критериях оптимальности территории муниципального образования в теории и практике муниципального управления недостаточно разработан. Не вдаваясь в дискуссию, попытаемся обобщить позиции исследователей и выделить основные критерии, которые, на наш взгляд, необходимо учитывать при определении оптимальности территориальной основы муниципальной организации местного самоуправления.

Остановимся более подробно на анализе критериев оптимальности территории сельского муниципального образования.

1. Критерий оптимальности территориально-поселенческой структуры в муниципальном образовании и проживающего в нем населения

 

Показатели:

1) общая численность населения, в том числе платежеспособного;

2) плотность населения на 1 кв. м в целом и по каждой территории в отдельности;

3) количество населенных пунктов по числу проживающих в них населения (данные в разрезе каждого поселения);

4) наличие населенных пунктов, которые являются «градообразующими» для развития близлежащих территорий или «точками местного развития»;

5) наличие населенных пунктов, которые могли бы стать «градообразующими» для развития близлежащих территорий или «точками местного развития»;

6) наличие градообразующих городских поселений (областного, районного уровней).

 

 

2. Критерий развитости дорожно-транспортной инфраструктуры в муниципальном районе, т.е. связи населенных пунктов с районным центром и административными центрами поселений

 

1) удельный вес населенных пунктов, имеющих дорожное сообщение с административным районным центром;

2) удельный вес населенных пунктов, не имеющих дорожное сообщение с административным районным центром;

3) удельный вес населенных пунктов, имеющих дорожное сообщение с административным центром поселения;

4) удельный вес населенных пунктов, не имеющих дорожное сообщение с административным центром поселения;

5) удельный вес населенных пунктов, связанных между собой дорожной инфраструктурой.

 

Содержание категории «муниципальная организация местного самоуправления»

Муниципальная организация местного самоуправления как открытая социальная система имеет ярко выраженную социальную направленность, ибо призвана обеспечивать удовлетворение общественных (коллективных) потребностей членов местного сообщества и защищать их интересы.

Муниципальная организация местного самоуправления может быть описана с помощью ряда параметров. Главными из них являются: целевое назначение; правовая и нормативная основа; ресурсы; процессы и структура; разделение труда и распределение ролей; внешняя среда; система внутренних социальных, экономических связей и отношений, отражающих организационную культуру.

 Целевое назначение. Муниципальная организация местного самоуправления как социальная организация формируется местным сообществом или группой местных сообществ с целью реализации предоставленного его членам государством, обществом права на местное самоуправление и защиты их интересов.

Правовой статус. В муниципальных нормативно-правовых актах определяются условия создания муниципальной организации местного самоуправления, ее статус, компетенция, организационная структура, вопросы реорганизации и ликвидации муниципального социального образования и др.

Ресурсы. Основным социальным ресурсом муниципальной организации местного самоуправления является местное сообщество или группа местных сообществ. Ее экономические ресурсы основываются на муниципальной и других видах собственности, на базе которой функционирует местное (муниципальное) хозяйство. Информационные ресурсы весьма ограничены, так как основным их источником является внешняя среда. Правовые ресурсы определяются тем правовым полем, которое формируется внешней средой.

Структура. Муниципальная организация местного самоуправления представляет собой живой социальный механизм, который характеризуется наличием структуры, под которой понимается состав и соотношение входящих в нее элементов (подсистем), выделяемых по критериям управленческих процессов. К основным элементам структуры относятся:

Первый блок: публично-властный (совокупность органов и должностных лиц местного самоуправления).

1. Муниципальные управленческие организации с публично-властными полномочиями:

1.1. Представительный орган местного самоуправления.

1.2. Исполнительный орган местного самоуправления.

1.3. Другие органы местного самоуправления.

2. Высшее выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования, глава муниципалитета, руководитель коммуны и т.п.).

3. Другие выборные и невыборные должностные лица местного самоуправления.

 Второй блок: общественно-деятельный.

1. Формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву выборных должностных лиц, депутатов, изменению границ муниципальных образований).

2. Формы осуществления гражданами местного самоуправления, определенные федеральным законодательством (территориальное общественное самоуправление, сходы, собрания, конференции граждан, опросы граждан, публичные слушания и др.)

3. Формы участия граждан в местном самоуправлении посредством общественных органов, создаваемых органами местного самоуправления, главой муниципального образования и т.п.

4. Общественные организации, расположенные на территории муниципального образования, и принимающие участие в местном самоуправлении в различных формах.

5. Формы самоорганизации граждан для участия в местном самоуправлении, не установленные федеральным законодательством.

Функционирование данной социальной системы обуславливается изменениями, происходящими как в результате взаимодействия между элементами внутренней структуры, так и изменений, происходящих в отношениях между муниципальной организацией местного самоуправления с окружающей ее внешней средой.

Разделение труда и распределение ролей. Целевое назначение муниципальной организации местного самоуправления определяет роль и функциональное назначение каждого ее компонента в реализации поставленных перед ней целей и задач. При этом местное сообщество оставляет за собой право регулирования компетенции органов муниципального управления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения в границах территории их проживания.

Муниципальная организация местного самоуправления как социальный механизм регулирования общественных отношений. Муниципальная организация местного самоуправления как социальный механизм регулирует в местных сообществах три основных группы отношений: публично-властные, социально-экономические и общественно-деятельностные. Они формируются и функционируют в соответствующих сферах управления местными сообществами. 

1. Сфера публично-властных отношений  представляет собой совокупность отношений между:

- местными сообществами и органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам формирования и эффективности функционирования структуры муниципальной организации местного самоуправления;

- органами и должностными лицами местного самоуправления в структуре муниципальной организации местного самоуправления в части реализации своих публично-властных функций;

- органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальных организаций в границах муниципального района, на территории субъекта Российской Федерации и т.п. 

2. Сфера социально-экономических отношений включают в себя общественные отношения:

- по поводу владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

- между органами муниципальной власти и субъектами хозяйственной деятельности всех организационно-правовых форм и форм собственности по удовлетворению общественных (коллективных) потребностей местных сообществ и отдельных граждан;

- между местными сообществами и органами муниципальной власти по вопросам социально-экономического развития муниципального образования и др.

3. Сфера общественно-деятельных отношений  – это отношения, которые возникают в процессе участия граждан в местном самоуправлении, взаимодействия местных сообществ с органами и должностными лицами муниципальной власти по вопросам:

- обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

- эффективности использования форм непосредственной демократии и форм участия граждан в местном самоуправлении, развития различных форм самоуправления и самодеятельности граждан;

- максимального использования потенциала местных отделений политических партий, общественных организаций, самодеятельных объединений граждан для решения вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

Внешняя среда выступает в качестве условия и источника существования муниципальной организации местного самоуправления. Внешняя среда обеспечивает ее всеми видами ресурсов. Посредством воздействия экономических, политических, правовых, социально-культурным, технологическим, экологическим, природно-географическим факторам и переменным она оказывает прямое и косвенное влияние на стратегию развития муниципальной организации местного самоуправления, на ее внутреннюю структуру и характер деятельности.

Уровни муниципальной организации местного самоуправления: городские и сельские поселения, искусственно созданные территориальные образования (районы, округа, графства, уезды, волости и т.п.).

В принципе каждое местное сообщество имеет право создавать муниципальную организацию местного самоуправления. В то же время население должно иметь наиболее полное и объективное представление об экономическом, социально-культурном, образовательном и научном потенциале создаваемого социального образования, соизмеряя свои возможности с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности членов местного сообщества, а также с выполнением своих обязанностей перед государством и обществом. При таком подходе местное сообщество окажется перед выбором: либо создавать муниципальную организацию местного самоуправления самостоятельно либо совместно с другими местными сообществами.

Предметные области муниципальной организации местного самоуправления – это реализация местными сообществами своего права на осуществление местного самоуправления, защита и обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, вопросы обеспечения их жизнедеятельности, Вместе с тем государство в лице своих органов может передавать муниципальным организациям местного самоуправления свои отдельные государственные полномочия.

Объектами воздействия муниципальной организации местного самоуправления являются: местные сообщества, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство и местное хозяйство, организации всех организационно-правовых форм и форм собственности.

В качестве субъектов воздействия муниципальной организации местного самоуправления выступают: местное сообщество как главный субъект местного самоуправления, органы муниципального управления, субъекты коммерческого и некоммерческого секторов.

 

 Типы моделей муниципальной организации местного самоуправления

 

Муниципальная организация местного самоуправления рассматривается нами как открытая социальная система, которая самым тесным образом взаимодействует с внешней средой. Она характеризуется следующими чертами и свойствами открытой системы: наличием компонентов и связей между ними, структуры, процессов, целостностью, идентификацией (то, что отличает ее от других систем), окружением или окружающей ее внешней средой, концептуализм.

Эта социальная система не всегда является самообеспечивающейся, так как ее жизнедеятельность во многом зависит от внешней среды, из которой она получает все виды ресурсов, включая информацию. Одним из существенных признаков муниципальной организации местного самоуправления как открытой системы выступает ее способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде по причине своего выживания.

Как показывает опыт и практика местного самоуправления (муниципального управления) в различных странах мира она имеет как общие, так и специфические черты. К примеру, функционируют англосаксонская, континентальная и так называемая «смешанная» типы муниципальной организации местного самоуправления. Внутри одной страны, например, в Германии, действуют различные ее модели. Что касается Российской Федерации, то в ней наблюдается попытка внедрения «унифицированной» муниципальной модели местного самоуправления, не учитывающих особенностей регионов и местных условий.

Если рассматривать потенциальные возможности муниципальных организаций по выполнению возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения, то их можно разделить на три основных типа. К первому можно отнести муниципальные организации местного самоуправления, которые выполняют минимальный объем обязательных полномочий в вопросах местного значения. Ко второму относятся муниципальные организации местного самоуправления, исполняющие полный объем полномочий в вопросах местного значения. К третьему относятся муниципальные организации местного самоуправления, которые осуществляют одновременно выполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, тогда как муниципальные организации первого и второго видов ими не наделяются.

О соотношении понятий «муниципальная организация местного самоуправления» и «муниципальное образование», «система местного самоуправления.

Можно ли понятия «муниципальная организация местного самоуправления» и «муниципальное образование» считать однопорядковыми?

Ответ в данном случае может быть в двух вариантах.

 Положительным, если слова организация и образование рассматривать как синонимы.

Отрицательным, если термин «муниципальное образование» употребляется для обозначения определенной территории, в границах которой местное сообщество или группа местных сообществ реализуют свое право на местное самоуправление, т.е. создается муниципальная организация местного самоуправления. Эти территории можно рассматривать в качестве новых административно-территориальных единиц в субъектах Российской Федерации, взамен некоторых ныне действующих, например, район, сельский и поселковый совет и др.

На наш взгляд, наличие муниципальной организации местного самоуправления является обязательным условием для создания территории, на которой местное сообщество реализует свое право на самоуправление.

В теории и практике муниципального управления можно встретить несколько подходов в определении категории «система местного самоуправления».

Согласно первому, под системой местного самоуправления понимается совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочивание деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач.[142]

Как нам представляется, вряд ли можно считать однопорядковыми понятия «муниципальная организация местного самоуправления» и «система местного самоуправления». Сущность и содержание термина «система местного самоуправления» определяется категория «деятельность», а не понятием «форма народовластия», т.е. форма местной публичной власти.

Можно предложить еще одну точку зрения по данному вопросу. Когда речь идет об использовании понятия «система местного самоуправления», то следует иметь в виду следующее обстоятельство. Эта категория, с одной стороны, отражает объективное существование определенной формы, способа устройства, организации управления местным сообществом, а с другой – представляет собой совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность и единство.

В число элементов включены муниципальные образования, органы местного самоуправления, население муниципальных образований, органы территориального общественного самоуправления, объекты муниципального хозяйства, муниципальные общественные и политические объединения, деятельность которых связана с осуществлением местного самоуправления.[143]

На наш взгляд, включение в систему местного самоуправления в качестве ее элементов муниципальных образований, населения, объектов муниципального хозяйства является неоправданным. Данные понятия используются в теории и практике муниципального управления для раскрытия сущности и содержания категории «местное самоуправление» (территориальная, экономическая и социальная основы местного самоуправления). В то же время среди элементов не названы другие организационные формы непосредственной демократии.

Согласно третьему подходу, понятие «система местного самоуправления» как совокупность элементов, которые представляют собой формы непосредственного и опосредованного (через органы местного самоуправления) участия населения в решении вопросов местного значения. К числу этих элементов относят:

референдумы;

сходы (собрания) граждан по месту их жительства;

выборный представительный орган местного самоуправления;

выборные лица местного самоуправления (глава местного самоуправления, руководитель муниципальной милиции (полиции), казначей и др.);

местную администрацию и иные органы местного самоуправления;

органы территориального общественного самоуправления.[144]

 Нетрудно заметить взаимосвязь между понятиями «система местного самоуправления» «муниципальная организация местного самоуправления». И все же мы не склонны рассматривать данные термины как однопорядковые.

Категория «система местного самоуправления» по своему содержанию отражает наиболее общие черты, характерные для местного самоуправления как социального явления в государстве, связанного с развитием народовластия как формы и способа осуществления местной публичной власти и института гражданского общества. Эти основные черты присущи и земской и муниципальной модели организации местного самоуправления.

Понятие «муниципальная организация местного самоуправления», отражая конкретную форму и способ организации местного самоуправления, вместе с тем характеризует присущие для нее специфические особенности.

 

Выводы

 

1. Категория «муниципальное образование», введенная в научно-практический оборот в федеральном законодательстве, употребляется нами для обозначения территории (новой административно-территориальной единицы), в границах которой население осуществляет свое право на местное самоуправление. Она не является синонимом понятия «муниципальная организация местного самоуправления».

2. Муниципальная организация местного самоуправления представляет собой более емкое и глубокое по своему содержанию понятие, чем просто понятие «муниципальная организация». Его изучение обуславливает необходимость комплексного и системного подхода, предусматривающего использование методов и методологии других общественных наук, исследующих проблемы местного самоуправления.

3. Категория «муниципальная организация местного самоуправления» в самом широком смысле искомого понятия рассматривается как форма и способ организации местной публичной власти, присущие демократическому обществу с рыночными отношениями. Речь идет о таком типе организации местного самоуправления, который обеспечивает реальное участие местных сообществ и граждан в осуществлении своего права на местное самоуправление, в защите своих законных прав и интересов, направленных на решение вопросов обеспечения их жизнедеятельности.

Под муниципальной организацией местного самоуправления  в узком смысле рассматриваемого понятия понимается, с одной стороны, как совокупность органов муниципальной власти, форм самоорганизации и участия граждан в местном самоуправлении, а с другой – как социальный механизм, регулирующий общественные отношения, возникающие в процессе реализации местными сообществами и гражданами своих прав на осуществление местного самоуправления. 

4. Муниципальная организация местного самоуправления создается местным сообществом или группой местных сообществ для достижения стоящих перед его членами общественно значимых целей. Обязательным условием формирования и функционирования этого социального образования является наделение его публично-властными, социально-экономическими и общественно-деятельностными функциями для решения вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

6. Введение в научно-практический оборот категории «муниципальная организация местного самоуправления» позволяет четко зафиксировать муниципальную модель организации местного самоуправления. Заметим одну из моделей, но далеко не единственную в практике местного самоуправления.

Как показывает мировой опыт, именно муниципальная организация местного самоуправления соответствует потребностям рыночной экономики и демократического общества. Она представляет собой один из наиболее устойчивых элементов в конструкции конституционного устройства страны, «кирпичик» в системе власти и одновременно неотъемлемый элемент гражданского общества.

 

 

Тема 5. Структура органов местного самоуправления в муниципальном образовании

Вопросы для рассмотрения

1. О сущности понятия «публично-властная структура муниципальной организации местного самоуправления».

2. Публично-властные органы в структуре муниципальной организации местного самоуправления (определение понятия, классификация).

3. Характеристика основных вариантов структуры публично-властных органов в муниципальной организации местного самоуправления.

 

Вместо заключения

 Какой бы вариант публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления нами не рассматривался, следует всегда руководствоваться тем мировым опытом, который наработан местными сообществами в процессе развития местного самоуправления. 

Не случайно классик русской муниципальной научной школы Л.А. Велихов писал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти по следующей ступенчатой схеме:

1) муниципальный избирательный корпус как база;

2) вышедший из его лона распорядительный совет;

3) исполнительный орган;

4) и наверху этой пирамиды – должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручи исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе».[149]

Словом, выбор того или иного варианта публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления в городском или сельском поселении, в границах иной территории зависит не только от местного населения, но и от культурно-исторического и социально-экономического уклада жизни местного сообщества, наличия у него собственного опыта в решении вопросов своей жизнедеятельности посредством самоорганизации и самоуправления.

Публично-властную структуру муниципальной, земской или советской (местной государственной) власти можно навязать местному сообществу. Но она никогда не будет эффективно функционировать, если местное сообщество ограничивается в своих возможностях воздействовать на нее, используя формальные и неформальные элементы общественно-деятельностного (властного) блока муниципальной организации местного самоуправления.

 

 

Глава местной администрации

2.1 Статус

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в статье 30 ввел понятие «глава местной администрации». В ней определялось, что деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации, который избирается сроком на пять лет путем прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. Статья 31 данного закона устанавливала полномочия главы местной администрации, согласно которым он осуществлял свою деятельность по руководству местной администрацией как органом местного самоуправления в районе, городе, района в городе, поселке, сельсовете.[158]

В федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «глава местной администрации» отсутствует. В пункте 1 статьи 16 вышеназванного закона отмечается, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности иных выборных лиц местного самоуправления. Пункт 1 статьи 17 закона указывает на возможность введения в соответствии с уставом муниципального образования иных должностных лиц местного самоуправления.

Как видно из статей 16,17 решение вопроса о выборных и невыборных должностных лицах местного самоуправления предоставлено населению муниципального образования непосредственно или представительному органу местного самоуправления.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 1) введено понятие «должностное лицо местного самоуправления». Под ним понимается выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, которое наделено исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Введение в практику муниципального управления в современной России должности главы муниципального образования поставило органы местного самоуправления перед выбором двух вариантов управления муниципальным хозяйством и местной администрацией.

Согласно первому, глава местной администрации избирается на данную должность одновременно с главой муниципального образования и осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством и местной администрацией.

Второй вариант предусматривает, что глава местной администрации назначается на должность представительным органом местного самоуправления из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом предусматривается участие в составе конкурсной комиссии представителей, назначенных законодательным органом субъекта Российской Федерации. 

 Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования.

При определении статуса главы местной администрации принципиальным является вопрос: «Будет ли данная должность выборной или невыборной?» Вряд ли можно дать на него однозначный ответ. Все зависит от позиции местного сообщества, представительного органа местного самоуправления.

Можно предложить несколько иной подход при рассмотрении вопроса о статусе главы местной администрации. Уточним значение используемого понятия «местная администрация».

Местная администрация – это орган местного самоуправления, наделенный в соответствии со своей компетенцией правом решения вопросов местного значения. Вместе с тем местная администрация рассматривается нами как муниципальная управленческая организация, которая управляет муниципальным хозяйством.

Следовательно, статус главы местной администрации нельзя ограничивать только руководством этого органа в структуре муниципальной власти. Он выходит за пределы устанавливаемых для него полномочий, когда встает вопрос управления муниципальным хозяйством, включающим в себя все хозяйствующие субъекты, находящиеся в муниципальной собственности. Поэтому было бы логичнее эту должность в местном самоуправлении называть – управляющий муниципальным (общественным) хозяйством или глава муниципального правительства в крупных городах, подчеркивая тем самым ее высокий статус в системе муниципального управления.

Обратим внимание еще на один аспект изучаемого нами вопроса о статусе главы местной администрации. В практике муниципального управления в современной России нередко бытует мнение, согласно которому глава местной администрации является руководителем аппарата местной администрации. Что скрывается за термином «руководитель аппарата»? И можно ли его использовать при характеристике статуса главы местной администрации?

Термин «аппарат» довольно широко используется в управлении. Под ним понимается, во-первых, совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь отрасль управления, хозяйства; и, во-вторых, совокупность сотрудников учреждения, организации какой-нибудь области управления.

В практике муниципального управления аппарат местной администрации определяется как совокупность ее структурных подразделений и сотрудников, обеспечивающих выполнение полномочий, возложенных на данный орган местного самоуправления. Именно с учетом вышеприведенного определения нередко глава местной администрации рассматривается как руководитель аппарата.

Довольно часто используются понятия «аппарат мэра», «аппарат главы муниципального образования». В этом случае речь идет о структурных подразделениях, непосредственно обеспечивающих деятельность выборного или невыборного должностного лица местного самоуправления.

 

2.2 Некоторые аспекты организации управленческой деятельности главы местной администрации  

 

Как известно, главной целью управления муниципальным хозяйством является предоставление необходимых услуг местному сообществу при их высоком качестве. Чтобы достигнуть высоких результатов в этой сфере муниципального управления необходимо решить задачи наилучшего использования муниципальной собственности, человеческих, финансовых и материальных ресурсов, которые имеются в распоряжении муниципального органа управления муниципальным хозяйством и его руководителя.

Как справедливо замечает М.Армстронг, «добиться результатов, подчинить себя обстоятельства, заставить их работать на себя - в этом как раз и состоит суть управления (3).[159]

Если рассматривать теоретические аспекты организации управленческой деятельности главы местной администрации как управляющего муниципальным хозяйством, то достижение желаемых результатов во многом будет определяться пониманием им своих функций как муниципального управляющего. Эти функции можно разделить на две основных группы: а) функции – процессы; б) функции - задачи.

Группу функций-процессов подразделяют на три подгруппы. В первую включают функции предварительного управления, к которым относятся функции целеполагания, прогнозирования, планирования. Вторая подгруппа состоит из функции оперативного управления – организация процесса производства, организация процесса труда, стимулирование и мотивирование труда. В третью подгруппу входят функции заключительного управления: контроль, учет и анализ.

В группе функций - задач в процессе управленческой деятельности главы местной администрации выделяются именно те, реализация которых связана с решением вопросов представительского, кадрового, социального, правового, информационного обеспечения местной администрации, муниципальных предприятий и учреждений, координации своей работы с руководителями органов местного самоуправления и государственной власти, других хозяйствующих субъектов.

 Подразделение этих функций в известной степени носит условный характер. Оно необходимо для того, чтобы руководитель муниципального хозяйства четко осознавал свое предназначение, цель и задачи своей управленческой деятельности. Вполне естественно, что часть функций фиксируется в качестве полномочий данного должностного лица местного самоуправления, другая не так видна на первый взгляд, хотя всегда присутствует в практике его работы.

Содержание управленческой деятельности главы местной администрации во многом определяется его полномочиями, часть из которых он вправе передавать другим должностным лицам администрации.

В практике муниципального управления в современной России к полномочиям данного должностного лица местного самоуправления относят:

руководство деятельностью местной администрацией;

издание в пределах своей компетенции постановлений и распоряжений;

осуществление функций распорядителя кредитов при исполнении бюджета муниципального образования;

формирование структурных подразделений местной администрации, утверждение Положения о них, структуры и штатов, определение фонда оплаты труда работников;

назначение и освобождение от должности руководителей структурных подразделений местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и учреждений, применение к ним мер поощрения и дисциплинарной ответственности;

внесение на рассмотрение представительного органа местного самоуправления проектов решений по вопросам работы местной администрации;

и другие полномочия в соответствии с муниципальными правовыми актами.

В непосредственном подчинении главы местной администрации находятся его заместители, администрации территориальных округов в городах и сельских районах, сельские администрации.

Обратимся к анализу функций главы местной администрации, которые он осуществляет в процессе своей управленческой деятельности.

Как управляющий муниципальным хозяйством глава местной администрации организует работу по планированию и прогнозированию экономического и социального развития территории муниципального образования; по совершенствованию схемы управления муниципальным хозяйством; по разработке и осуществлению финансовой политики местной администрации, концептуальных направлений развития отраслей муниципального хозяйства. Все выше перечисленные функции относятся к группе функций-процессов, конкретно - к подгруппе функций предварительного управления.

Вместе с тем на главу местной администрации одновременно возлагаются функции, связанные с решением вопросов повседневного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, оперативного управления муниципальным хозяйством. При этом часть из этих функций передается заместителям главы или руководителям структурных подразделений местной администрации. Однако глава местной администрации оставляет за собой право принятия важнейших управленческих решений в области оперативного управления муниципальным хозяйством, в случаях, требующих мобилизации финансовых и материальных ресурсов муниципального образования, организации и координации взаимодействия с органами государственной власти, с другими хозяйствующими субъектами.

В практике муниципального управления вопрос о соотношении функций стратегического и оперативного характера в управленческой деятельности главы местной администрации как муниципального менеджера приобретает принципиальное значение для данного органа местного самоуправления, осуществляющего управление муниципальным хозяйством.

Как правило, глава администрации понимает необходимость передачи определенной части этих функций и полномочий другим должностным лицам местной администрации. В структуре местной администрации предусматриваются должности первого заместителя и заместителей главы. Как правило, на основании постановления главы местной администрации осуществляется распределение обязанностей между ним и его заместителями.

Это позволяет в значительной степени «разгрузить» главу местной администрации от решения части вопросов оперативного управления муниципальным хозяйством. Его основные усилия сосредотачиваются на разработке управленческих решений стратегического характера, связанных с социальным и экономическим развитием территории муниципального образования, отдельных отраслей муниципального хозяйства, с разработкой и внедрением наиболее оптимальной и эффективной модели муниципальной организации местного самоуправления и т.п.

Рассмотрим некоторые аспекты работы главы администрации как руководителя муниципальной управленческой организации – местной администрации. В практическом плане руководство данной организацией заключается в максимальном использовании ее потенциальных возможностей в целях реализацией стоящих перед ней задач. Это, в свою очередь, предполагает определение перспектив развития данной организации, поиск оптимальной организационной структуры, проведение в случае необходимости мероприятий по реорганизации местной администрации.

Не меньшее значение в управленческой деятельности главы администрации приобретают вопросы организации работы администрации – планирование, разработка и принятие управленческих решений, осуществление контроля, создание социально-психологического климата, способствующего мотивации труда ее работников, повышение профессионального уровня муниципальных служащих и др.

 

Самостоятельность местного самоуправления как основополагающий принцип взаимоотношений государства и местного самоуправления

Как же соотносятся между собой государство и местное самоуправление? На каких принципах формируются и развиваются отношения между ними? Как государ­ство определяет статус местного са­моуправления, гарантирует и обеспечивает его самостоятельность? Может ли государство осуществлять контроль за местным самоуправлением и в каких формах?

При изучении данного аспекта отношений между государством и местным самоуправлением возникает немало вопросов. Не меньше проблем встает перед исследователями при их изучении, так как по некоторым из них в общественных науках нет единого мнения.

Основополагающим принципом взаимоотношений государства и местного самоуправления является принцип самостоятельности местного самоуправления.  

В современном российском обществе он нашел свое закрепление в статье 12 Конституции Российской Федерации. Государство признает и гарантирует местное самоуправление. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Принцип самостоятельности не провозглашает независимость местного самоуправления от государства. Речь идет о формировании такой системы отношений между ними, которая обеспечивала самостоятельность местного самоуправления в осуществлении возложенных на него функций по решению вопросов жизнедеятельности местных сообществ в рамках законодательства и муниципальных нормативных правовых актов.

С другой стороны, данная система отношений предусматривает обязательное и непосредственное участие государства в регулировании местного самоуправления как вида местной публичной власти и элемента конституционного устройства страны. К примеру, государство может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, регулировать правовой статус местного самоуправления, осуществлять контроль за соблюдением и исполнением органами местного самоуправления законов и решений органов государственной власти и т.п.

Современное федеральное законодательство в области местного самоуправления позволяет говорить о весьма относитель­ном характере его «отделения» от государства.

Принцип самостоятельности является одновременно конституционной гарантией государства в осуществлении местными сообществами, гражданами своего права на местное самоуправление, выступающего в качестве неотъемлемого элемента гражданского общества. Эта система призвана гарантировать, с одной стороны, не вмешательство государства в деятельность муниципальной власти, если она не противоречит федеральным и региональным законам, местным нормативным правовым актам.

Самостоятельность местного самоуправления ограничена пределами его полномо­чий. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосред­ственно принимают решения, не согласовывая их с органа­ми государственной власти и не представляя на утвержде­ние этих органов. Они свободны в выборе вариантов сво­их решений, путей достижения намечаемых целей. 

Важнейшим условием реализации принципа самостоятельности местного самоуправления является обеспечение государством гарантий этой самостоятельности. Речь идет, прежде всего, о законодательном обеспечении гарантий финансово-экономической, функциональной и организационной самостоятельности местного самоуправления и их реальном воплощении в практике государственного и муниципального управления.

Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления. Во-первых, она гарантируется государством его равным отношением к муниципальной (земской, коммунальной, общинной) собственности наряду с другими видами собственности. Муниципальная (земская, коммунальная, общинная) собственность рассматривается как ос­нова экономической самостоятельности местного самоуправления. Владение, пользование и управление муниципальной собственностью – это неотъемлемое и гарантированное законодательством право местных сообществ, общин, коммун, муниципалитетов, муниципальных образований. Государство не может вмешиваться в этот процесс за исключением случаев, связанных с отчуждением муниципального имущества.

Во-вторых, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством, если оно обеспечивает бюджет­но-финансовую автономию местного самоуправления. На каждом уровне местного самоуправления, в каждом муниципальном образовании, муниципалитете, коммуне, общине предусматривается наличие своего бюджета. Пределы реальной финансовой самостоятельности местного самоуправления определяется наличием финансовых ресурсов соразмерных его компетенции. Задача государства состоит в создании условий, позволяющих местному самоуправлению осуществлять возложенные на функции по обеспечению жизнедеятельности местных сообществ.

В-третьих, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления связана с созданием полноценного механизма регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающего право муниципальных образований, муниципалитетов право самостоятельного установления и сбора местных налогов и сборов в пределах, установленных законом. Между тем способность органов местного самоуп­равления взимать собственные налоги является символом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления берут на себя обязательства перед населением. Эти обязатель­ства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Наличие собственных налоговых по­ступлений позволяет органам местного самоуправления рассчитывать свои финансовые ресурсы на долгосрочную перспективу.

О функциональной самостоятельности местного самоуправления. Под функциональной самостоятельностью местного самоуправления понимается правовое признание и реальное обеспечение государством сферу компетенции муниципальной власти, что предполагает разграничение функций го­сударственной власти и местного самоуправления.

Опыт практической реализации рассматриваемого вопроса в Российской Федерации на начальной стадии становления местного самоуправления оказался не совсем удачным. В предложенной концепции разграничения сфер муниципальной и государственной власти в федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» общая компетенция органов местного самоуправления рассматривалась сквозь призму предметов ведения или воп­росов местного значения.

Это привело к тому, что компетенция местного самоуправления была сведена к компетенции ее органов. Вряд ли можно согласиться с таким подходом в позиции законодателей, так как первое понятие более широкое и емкое по своему содержанию, чем второе. Это - во-первых. И, во-вторых, содержание предметов веде­ния, сформулированных в законе, не разграничивали сферу деятельности органов муниципальной и органов государственной власти, ибо оказались по своему содержанию совместными.  

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» внесены существенные изменения. Сохранен подход к рассмотрению функцио­нальной характеристике местного самоуправления. В целях реше­ния вопросов местного значения конкретизированы отдельные права и обязанности органов местного самоуправления. Рассмотрены возможности уста­новления других полномочий согласно положениям настоящего федерального закона и уставами муниципальных образо­ваний.

Присутствие государства в местном самоуправлении осуществляется:

- через возможность прямого наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- органы го­сударственной власти теперь вправе в определенных слу­чаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Организационная самостоятельность местного са­моуправления выражается в создании местными сообществами муниципальной (земской) организации местного самоуправления. С одной стороны, данная организация призвана решать вопросы местного значения и выполнять переданные отдельные государственные полномочия, а с другой – создавать для реализации каждым гражданином и местными сообществом в целом своего права на осуществление местного самоуправления. 

Одним из условий гарантированной государством организационной самостоятельности местного самоуправления является непосредственное участие населения в определении структуры муниципальной организации местного самоуправления, и, прежде всего, структуры органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации 1993 года норма о субъекте права определения структуры органов местного самоуправления получила свое закрепление.

Однако государство оставило за собой право регулировать данный вопрос. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу конституционности ряда положений Устава — основного закона Читинской области установлены возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. В нем записано, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель определил обязательные основные элементы структуры органов местного самоуправления. Население от определения важ­нейших составляющих структуры органов местного само­управления отстранено. Оно вправе определять в этой структуре только контрольные и иные органы.

В качестве еще одной конституционной гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации выступает положение статьи 12 Конституции Российской Федерации о не вхождении органов местного самоуправления в систе­му органов государственной власти.

Это означает, что органы государственной власти и их должнос­тные лица не вправе вмешиваться в процесс формирова­ния органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными орга­нами местного самоуправления.

Вместе с тем в новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.4 статья 34) содержатся нормы, расширяющие возможности органов государственной власти участия в этом процессе. Принципиально допускает­ся участие органов государственной власти и их должнос­тных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на долж­ность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Возможность такого участия предусмотрена порядком назначения конкурсной комис­сии, в обязанности которой должен входить подбор кан­дидатов на должность главы местной администрации. Согласно закону при формировании комиссии в муници­пальном районе (городском округе) одна треть комиссии назначается законодательным (представительным) орга­ном государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации.

Вместо заключения

 Государство и местное самоуправление представляют собой социальные явления, взаимосвязь между которыми очевидна. Вместе с тем отношения между ними носит характер внутреннего противоречия, обусловленного воздействием на них объективных и субъективных факторов политического, экономического и социального свойства.

 Государство проявляет заинтересованность в местном самоуправлении в условиях социально-экономического и политического кризиса в обществе, когда наглядно ощущается неспособность государственной власти к управлению страной. Поэтому оно «делится» своей властью и полномочиями, «скидывает» на местные сообщества решение вопросов их жизнедеятельности, развивает местное самоуправление как демократический институт гражданского общества.

В условиях экономической и социально-политической стабильности государство стремится вернуть местное самоуправление в лоно государственности, поставив органы муниципальной власти под свой жесткий надзор и контроль. Одновременно происходит «реформирование» местного самоуправления как института самоорганизации, самостоятельности и самодеятельности местных сообществ и граждан. Конституционные права и свободы гражданина и человека, в том числе право на осуществление местного самоуправления, ограничиваются законодательными актами. Гарантированная Конституцией страны самостоятельность местного самоуправления как основополагающий принцип в отношениях между государством и местным самоуправлением превращается в пустую формальность. Государственная бюрократия, частью которой является местная номенклатура, живет по своим неписаным законам и принципам, которые никак не вписываются в демократические ценности гражданского общества, одной из самых существенной из них является местное самоуправление.

 ТЕМА 13. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Вопросы для рассмотрения

1. «Кентавр-проблемы» местного самоуправления в современном российском обществе.

2. О соотношении местного самоуправления и муниципального управления.

3. Трансформационные изменения в институциональной модели местного самоуправления в современном российском обществе.

4 Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Архангельской области.

 

ТЕМА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Вопросы для рассмотрения

1. Специфика муниципального управления.

2. Муниципальное управление как форма организации муниципальной деятельности.

3. Стратегический подход к муниципальному управлению в муниципальном образовании.

4. Характеристика основных элементов управленческого цикла на муниципальном уровне.

Вместо введения

О сущности понятия «организация управления»

Понятие «организация управления» имеет различные тол­кования в зависимости от того, какой смысл вкладывается в понятие «органи­зация». В свою категория «управление», так же как и «организация», может ис­пользоваться в различном смысле: 1) управление как процесс или как система; 2) управление как характеристика чего-либо (управляемый процесс, управленческая деятельность и т.п.

Наибольшее распространение полу­чила первая группа понятий. Перечис­ленные выше словосочетания в первой группе понятий объединяет слово «орга­низация». Отличие их друг от друга состоит лишь в предмете процесса органи­зации, который во всех указанных при­мерах разный. В связи с этим термин «организация управления» дает понимание того, что в этом случае предметом организации являет­ся как процесс управления, так и си­стема управления.

Процесс управления в организацион­ных системах может существовать толь­ко в форме, т.е. в составе систем управления организаций, ве­домств и других структурных подразде­лений экономики страны. В этой связи определение термина «организация управления» не может быть раскрыто в отрыве от создания но­вой или совершенствования действую­щей системы управления какой-либо организации.

Организация управления — это создание новой, либо пре­образование или рационализация дейст­вующей системы управления, обеспечи­вающие эффективный режим ее функци­онирования на основе структуризации и регламентации поведения ее элементов, а также обобщение прогрессивного опы­та и описание устройства системы управ­ления в любой сфере деятельности.

Исходя из этого определения, следу­ет, что организация управления может быть практически осу­ществлена различными путями: органи­зационное проектирование системы вновь, реорганизация или рационализа­ция действующей системы либо обобще­ние опыта и описание устройства эффек­тивно работающей системы управления.

В предлагаемой лекции основное внимание будет уделено рассмотрению одного из центральных вопросов учебного курса – анализу процесса муниципального управления, как на уровне муниципального образования, так и на уровне конкретных муниципальных управленческих организаций, и прежде всего администрации муниципального образования.