1.Основные формы и принципы национального программирования.
2.Методология разработки и реализации национальных целевых программ.
3.Технология национального программирования.
4. История развития национального программирования.
5. Бюджетирование.
1.Основные формы и принципы национального программирования. Государственное регулирование социально-политической динамики находит свое выражение в национальном программировании в четырех основных видах:
1.национальная антикризисная программа, позволяющая мобилизовать ресурсы страны для прохождения кризисной фазы в более короткие сроки и с меньшими потерями; такая программа носит обширный характер, но ограничены во времени;
2.национальные программы, концентрирующие ресурсы государства и общества на одном или нескольких узловых направлениях инновационного прорыва;
3.национальные проекты, имеющие более ограниченную сферу действия, чем национальные программы, и выступающие самостоятельно или как элементы программ;
4.целевые программы федерального, регионального или корпоративного уровня, обеспечивающие решение конкретных проблем в той или иной сфере.
Формы национального программирования.
Примерная форма национальной программы и проекта включает:
1) Постановка проблемы, дерево целей программы (проекта);
2) Система мероприятий по достижению поставленных целей,
3) Структуризация программы (проекта) – подсистемы, конкретные инновационно-инвестиционные проекты;
4) Оценка затрат и возможного эффекта по каждому проекту, подсистеме и программе в целом;
5) Система управления реализацией программы.
В составе каждой программы (проекта) выделяются 3 контура:
1) исследовательский контур – необходимая научная база и комплекс НИОКР для достижения поставленных целей;
2) инновационно-производственный контур, определяющий необходимый объем инвестиций, воспроизводственных ресурсов (по этапам) для достижения целей программы (проекта);
3)организационно-управленческий контур – организация управления реализацией программы (проекта), управляющей компании, оргструктуры, координация; финансово-нормативно-правовое, методическое, информационное и кадровое обеспечение; межрегиональные и международные связи и т.д.
Общегосударственная программа фиксирует основные и желательные для общества ориентиры экономического и социального развития. Общегосударственные программы направлены на деятельность государственного сектора и регулирование деятельности частных компаний; региональные охватывают экономику отдельных регионов; целевые предусматривают развитие конкретных направлений экономики, научных исследований, поддержку отдельных групп населения.
Таблица 5.1
Классификация государственных программ
| Критерии классификации | Вид государственной программы |
| Временной период программы | Краткосрочная (до 1 года) |
| Среднесрочная (3-5 лет) | |
| Долгосрочная (более 5 лет) | |
| Объект программирования | Общегосударственная |
| Региональная | |
| Целевая | |
| Отраслевая | |
| Чрезвычайная |
Социально-экономическое прогнозирование – это процесс разработки экономических и социальных прогнозов, основанный на научных методах познания экономических и социальных явлениях и использования всей совокупности методов, способов и средств экономической прогностики.
Прогнозирование имеет две стороны или плоскости конкретизации: предсказательную (дескриптивную, описательную); предуказательную (предписательную). Предсказание означает описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего. Предуказание означает решение этих проблем, путем использования информации о будущем в целенаправленной деятельности.
Таким образом, в прогнозировании различают два аспекта: теоретико-познавательный и управленческий.
Экономическое прогнозирование имеет своим объектом процесс конкретного расширенного воспроизводства во всем его многообразии. Предметом экономического прогнозирования является познание возможных состояний функционирующих экономических объектов в будущем, исследование закономерностей и способов разработки экономических прогнозов.
В основе экономического прогнозирования лежит предположение о том, что будущее состояние экономики в значительной мере предопределяется ее прошлым и настоящим состояниями. Будущее несет в себе и элементы неопределенности. Это объясняется следующими моментами:
- наличием не одного, а множества вариантов возможного развития;
1. действие экономических законов в будущем зависит не только от прошлого и настоящего состояний экономики, но и от управленческих решений, которые еще только должны быть приняты и реализованы;
2. неполнота степени познания экономических законов, дефицит и недостаточная надежность информации.
Единство определенности (детерминированности) и неопределенности будущего – решающая предпосылка экономического прогнозирования. Если бы будущее было полностью определенным, то тогда бы не было потребности в прогнозировании. При неопределенности будущего сама возможность экономического прогнозирования исключается.
Важную роль в развитии экономического прогнозирования играет прикладная научная дисциплина прогностика и ее составная часть – экономическая прогностика.
Прогнозирование следует рассматривать в комплексе с более широким понятием – предвидением, которое дает опережающее отображение действительности, основанное на познании законов природы, общества и мышления. Различают три формы научного предвидения: гипотезу, прогноз и план.
Гипотеза характеризует научное предвидение на уровне общей теории. На уровне гипотезы дается качественная характеристика исследуемых объектов, выражающая общие закономерности их поведения.
Прогноз в сравнении с гипотезой имеет значительно большую качественную и количественную определенность и отличается большей достоверностью.
План представляет собой постановку точно определенной цели и предвидение конкретных, детальных событий исследуемого объекта. Его отличительные черты: определенность, конкретность, адресность, обязательность или индикативность. Между прогнозом и планом имеются существенные различия. Прогноз носит вероятностный, а план обязательный характер. План – это однозначное решение, прогноз же по своей сущности имеет вероятное содержание. В то время как планирование направлено на принятие и практическое осуществление управленческих решений, цель прогнозирования – создать научные предпосылки для их принятия.
Таким образом, задача экономического прогнозирования состоит, с одной стороны, в том, чтобы выяснить переспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, а с другой стороны, способствовать оптимизации текущего и перспективного планирования и регулирования экономики, опираясь на составленный прогноз.
Социально-экономическое прогнозирование основывается на ряде принципов. Рассмотрим важнейшие из них.
Принцип системности прогнозирования означает, что народное хозяйство рассматривается, с одной стороны как единый объект, а с другой – как совокупность относительно самостоятельных объектов или направлений прогнозирования. Системный подход предполагает построение прогнозов на основе системы методов и моделей, характеризующейся определенной субординацией и последовательностью, что позволяет разрабатывать согласованный и непротиворечивый прогноз экономического развития по каждому объекту народного хозяйства. Однако, в условиях переходной экономики построить целостную систему моделей социально-экономического прогнозирования, очень сложно. В связи с чем необходима унификация блочных моделей, использование вычислительных способов решения, создание информационного банка данных.
Принцип единства политики и экономики означает, что при рассмотрении вопросов развития экономики, составлении прогнозов и программ следует исходить из совокупности экономических интересов всех субъектов хозяйствования и в то же время по некоторым направлениям прогнозирования необходимо, в первую очередь, учитывать общегосударственные вопросы (устойчивость финансовой системы, обеспечение целостности страны, ее обороноспособности и т.д.).
Принцип научной обоснованности означает, что в экономическом прогнозировании всех уровней необходим всесторонний учет требований объективных экономических и других законов развития общества, использование научного инструментария, достижений отечественного и зарубежного опыта формирования прогнозов.
Принцип адекватности (соответствия) прогноза объективным закономерностям характеризует не только процесс выявления, но и оценку устойчивых тенденций и взаимосвязей в развитии народного хозяйства и создания теоретического аналога реальных экономических процессов с их полной и точной имитацией.
Принцип вариантности прогнозирования связан с возможностью развития народного хозяйства и его отдельных звеньев по разным траекториям, при разных взаимосвязях и структурных соотношениях. Источниками возникновения различных вариантов развития народного хозяйства служат возможные качественные сдвиги в условиях воспроизводства при переходе от экстенсивных методов его расширения к интенсиным, при создании новых условий хозяйствования.
Принцип целенаправленности предполагает активный характер прогнозирования, поскольку содержание прогноза не сводится только к предвидению, а включает и цели, которые предстоит достигнуть в экономике путем активных действий органов государственной власти и управления.
2.Методология разработки и реализации национальных целевых программ. Основы методологии разработки и реализации национальных целевых программ вкратце можно свести к следующим положениям:
1. Национальные программы и проекты — это особый, чрезвычайный метод государственного воздействия на процессы социально-экономического, инновационно-технологического, энергоэкологического, территориального развития, опирающийся на прямое участие государства в этих процессах с целью изменить траекторию их развития. Этот метод должен применяться там, где процессы рыночного саморегулирования не способны решать вновь возникшие проблемы, где выявляются опасные тенденции и где без
прямого вмешательства государства эти тенденции преодолеть нельзя, прежде всего в критических ситуациях.
2. Национальные программы охватывают далеко не всю экономику и социальную сферу, а лишь четко обозначенное направление стратегического прорыва. Сфера действия национальной программы должна быть достаточно узкой, чтобы обеспечить концентрацию и перевес сил для стратегического прорыва, и в то же время достаточно широкой, чтобы распространить успех на другие отрасли, достичь общего подъема экономики, иметь долговремен- ный успех.
3. Для реализации стратегического прорыва необходимы концентрация сил, перераспределение ресурсов в пользу программного сектора, в противном случае прорыв не может быть обеспечен. Однако при этом нужно сохранить динамическую сбалансированность в масштабе всей экономики, чтобы не возникли новые диспропорции и «точки провала». Эта сбалансированность должна соблюдаться в рамках как среднесрочного и текущего индикативного плана.
4. Отдельные составляющие системы национальных программ и проектов должны быть взаимно увязаны, тогда возникнет дополнительный, синергетический народнохозяйственный эффект. Если это правило будет нарушено, то система может стать, согласно А.А. Богданову, дезорганизованной, ее общий эффект окажется меньше суммы эффектов составляющих ее элементов (отрицательный синергетический эффект).
5. Управление реализацией национальных программ и проектов должно быть четко организовано и упорядочено, опираться на единую управляющую компанию и инновационное партнерство государства, бизнеса, науки, образования и гражданского общества. Отторжение или ослабление любой из этих сил приведет к неуспеху, провалу программы, пустой трате ресурсов, разочарованию в обществе, потере авторитета государства.
6. Разработку и реализацию национальных программ и
проектов необходимо строить на профессиональной основе, на системе подготовки, переподготовки, повышения квалификации, непрерывного образования и дистанционного обучения всех участников этой деятельности — от госслужащих, топ-менеджеров, исследователей, инструкторов до инженеров, техников, квалифицированных рабочих. Это будет способствовать общему повышению образовательного уровня и востребованности квалифицированных кадров.
7. В управлении разработкой и реализацией национальных программ и проектов инновационного характера (а они, как правило, являются инновационно-прорывными) следует соблюдать принцип «разделения и кооперации властей» применительно к трем необходимым составляющим системы программного управления:
1. Заказчикам, которые определяют содержание программ, обеспечивают ее ресурсами, осуществляют государственную приемку и использование полученных результатов;
2.научным руководителям (генеральным и главным конструкторам), которые выражают основную идею, обеспечивают научное сопровождение и авторский надзор за воплощением этой идеи;
3.исполнительным органам – управляющим компаниям, исполнительной дирекции программ, организующим их выполнение, использующим выделенные ресурсы и отвечающим за полученные результаты.
3.Технология национального программирования. Рассмотрим технологию национального программирования:
| 1. Обоснование и выбор объекта программы |
| 2. Построение «дерева целей» |
| 3. Определение системы мероприятий |
| 4.Структуризацияпрограммы, определение набора проектов |
| 5.Разработка бизнес-планов по конкретным проектам, оценка их эффективности |
| 6. Оценка эффективности программы, ее уточнение и реструктуризация |
| 7. Определение источников и условий финансирования программы |
| 8.Построение системы управления реализацией программы |
| 9. Нормативно-правовое, информационное, кадровое обеспечение |
10. Мониторинг, госприемка и оценка выполненных этапов, проектов, подпрограмм, программ, рекомендации об использовании.
1 . Выбор объекта программы. Обычно этому элементу уделяют недостаточно внимания. Действует интуиция или текущие интересы лица, принимающего решение, его субъективные представления об узловых противоречиях, о путях и сроках решения проблемы, желание получать побольше государственной поддержки («бюджетного пирога»). Поэтому и программ часто оказывается больше, чем может быть обеспечено ресурсами, так что не приходится рассчитывать на их эффективное выполнение. Чтобы избежать этого, необходимо опираться на долгосрочный прогноз с выявлением критических проблем, разрешение которых позволит обеспечить оптимальную общую траекторию. Предложенный набор сравнительно небольшого числа национальных программ должен быть подвергнут многократной научной экспертизе, опубликован и публично обсужден и лишь после этого принят правительством, Федеральным Собранием и утвержден Президентом, приобретя таким образом силу закона. Конечно, жизнь меняется, и периодически в этот перечень придется вносить коррективы. Но эти коррективы не должны быть частыми (примерно раз в 4-5 лет) и должны проходить ту же процедуру. Кстати, такой порядок принят в США, в Европейском союзе.
2. «Дерево целей». Для каждой программы необходимо построить «дерево целей»: определить генеральную цель, цели 1-го уровня, цели 2-го уровня, а если потребуется, то и 3-го уровня. Причем каждая цель должна быть определена не в общих, неконтролируемых понятиях («повысить», «усилить» и т.д.), а в конкретных показателях, имеющих количественные измерения и сроки, чтобы каждый год можно было оцепить степень достижения (или недостижения) поставленных целей и вовремя скорректировать либо прекратить работы, если цель окажется недостижимой. Главная задача (и трудность) при построении «дерева целей» — не допустить пропуска одной или нескольких целей, ибо это резко снизит конечный эффект всех программных работ, а также не включить ложных целей, которые уведут в сторону от логики движения по заданному пути.
3. Система мероприятий. Следующий этап — принятие по каждому элементу дерева целей последовательно или параллельно выполняемых мероприятий (работ), которые в полном объеме и в нужные сроки обеспечат достижение каждой цели каждого уровня и в конечном счете — генеральной цели. Требования здесь те же, что и в предыдущем пункте не допустить пропуска необходимых мероприятий и включения деталей, обременяющих программу.
4.Структуризация программы. Полученный набор мероприятий необходимо структурировать, привести в удобный для дальнейшей работы и управления вид. Первичным звеном, кирпичиком каждой программы является конкретный проект — исследовательский, инвестиционный, организационно-управленческий и т.д. Группы взаимосвязанных проектов объединяются в блоки, те — в подпрограммы, и все вместе они образуют сложную матричную ткань программы.
Программа включает 5 контуров:
исследовательско-конструкторский,
инновационно-инвестиционный,
организационно-управленческий,
кадровый,
контур межрегионального и международного сотрудничества (впрочем, последний контур может быть объединен с организационно-управленческим).
Каждый контур включает определенный набор подпрограмм, блоков и проектов и имеет свою систему управления. Другой разрез структуризации программы — временной: определение и сопряжение (взаимная увязка) сроков выполнения отдельных проектов, их блоков, подпрограмм и построение этапов, очередей выполнения программы. Это предпосылка для создания в конечном счете своего рода дорожной карты выполнения программы на основе прошедших отбор проектов и подпрограмм. Подпрограммы могут строиться по матричной системе — объединяя исследовательские, инновационные и организационные проекты для достижения общей конечной цели.
5. Бизнес-планы. После прохождения указанных выше процедур наступает решающий этап: формирование бизнес-планов по каждому проекту и сводных бизнес-планов по блокам проектов, подпрограммам и программе в целом. Бизнес-планы по конкретным проектам исследовательского и управленческого контуров, как правило, включают следующие разделы:
• содержание, конкурентоспособность конечных результатов (продуктов) проекта;
• исполнители и соисполнители проекта;
• необходимые для выполнения проекта ресурсы;
• технология выполнения проекта;
• источники финансирования и финансовые потоки;
• риски и их минимизация;
• эффективность реализации проекта (для коммерческих проектов — срок окупаемости с учетом фактора времени). Сводные бизнес-планы представляют суммарные расчеты по проектам определенного блока, подпрограммы, контура. Интегральный бизнес-план дает итоговую оценку по национальной или целевой программе в целом.
6. Отбор проектов и корректировка программ. На основе информации бизнес-планов осуществляется общая оценка и отбор проектов для включения в национальную программу (национальный проект) Основными критериями являются.
• технологический уровень и конкурентоспособность программных продуктов с учетом ритма смены поколений техники и технологических укладов;
• наличие перспективных рыночных ниш (для коммерческих проектов) и насущных потребностей общества (для некоммерческих проектов);
• обеспеченность ресурсами, прежде всего отечественными (интеллектуальными, трудовыми, материальными, природными, финансовыми);
• уровень эффективности — экономической (для коммерческих проектов), социальной, экологической, оборонной, управленческой (для некоммерческих проектов).
Осуществляется инновационно-технологическая, экономическая и экологическая экспертиза проектов По ее результатам производится рейтинговая оценка сравнительной интегральной эффективности и ранжирование набора проектов по национальной (целевой) программе.
Проекты, получившие отрицательную оценку по одному из критериев, исключаются либо принимаются меры по их оптимизации, достижению положительной оценки или комплексированию с эффективными проектами. Могут оказаться неэффективными блоки проектов и отдельные подпрограммы. В результате осуществляется окончательный отбор проектов и группировка по очередям. Может оказаться, что в итоге оценки будет сделан вывод о неэффективности программы в целом. В таком случае заказчику вносится предложение о прекращении работы над ней.
7. Финансирование программы. Перед утверждением программы необходимо определить источники ее финансирования. Как правило, национальные и целевые программы, исследовательские, инновационные и управленческие проекты финансируются на многоканальной основе, включающей следующие основные источники:
• бюджетное финансирование (федеральный, региональные, муниципальные бюджеты) для программ некоммерческого характера, а также для крупных проектов коммерческого характера в стартовый период;
• вложения внебюджетных инвестиционных, венчурных, инновационных, экологических, социальных фондов (в том числе международных);
• инвестиции заинтересованных частных отечественных инвесторов, корпораций, банков;
• инвестиции заинтересованных иностранных инвесторов (с ограничениями исходя из национальных интересов);
• самофинансирование участников реализации проектов (особенно на стадии диффузии) создания нового поколения техники за счет полученной инновационной сверхприбыли (технологической квазиренты). Соотношения указанных источников меняются в зависимости от характера проекта, его эффективности и во времени.
8. Управление программой. Успех реализации программы зависит от четко выстроенной, целенаправленной и ориентированной на конечный результат системы управления программой и ее элементами. Она построена на принципе взаимодействия структур на всех уровнях и включает следующие элементы:
• генеральный совет, включающий ведущих представителей власти, науки и бизнеса, координирующий всю деятельность по выполнению программы и несущий ответственность за ее результаты;
• совет заказчиков, включающий генерального заказчика и заказчиков по отдельным подпрограммам, блокам и проектам, обеспечивает финансирование, приемку, оценку и использование полученных результатов;
• научно-технический совет, объединяющий научного руководителя (генерального конструктора) программы в целом, научных руководителей (главных конструкторов) подпрограмм, блоков и проектов; совет отвечает за научно-технологический уровень и научное обеспечение программы и ее элементов, осуществляет авторский надзор в процессе их выполнения;
• совет директоров (управляющая компания), объединяющий исполнительные органы по программе, ее элементам, обеспечивающий выполнение программы, эффективное использование выделяемых ресурсов, координирующий деятельность всех участников выполнения программы, привлекающий информационные и кадровые ресурсы, устанавливающий связь с общественностью и создающий благоприятный имидж про- граммы. Управляющая компания может быть как государственно-частная (смешанная), так и частная. Примером может служить национальная инновационная компания «Новые энергетические проекты», выполняющая функции управляющей компании по проекту национальной научно-инновационной программы «Водородная энергетика». Для координации международного сотрудничества в реализации национальных программ и выхода на мировые рынки потребуется формирование международных инновационно-технологических стратегических альянсов при лидирующей роли входящих в их состав российских компаний.
9. Обеспечение программы. Для успешного выполнения программы необходимо нормативно-правовое, информационное и кадровое ее обеспечение (по сути дела, это обеспечивающие подпрограммы национальной программы).
Нормативно-правовое обеспечение состоит в формировании необходимой законодательной базы, стандартов, регламентов, обеспечивающих создание и функционирование национальной программы и ее элементов. Наряду с базовым Федеральным законом «О государственном прогнозировании, стратегическом планировании и програмировании социально-кономического развития» потребуются федеральные законодательные акты по отдельным национальным программам, учитывающие их особенности, а также подза- конные нормативные акты по важнейшим проблемам реализации национальных программ и проектов. Необходима полная система нормативов и стандартов, обеспечивающая эффективное и безопасное функционирование полученных результатов программы и ее проектов.
Информационное обеспечение состоит в сборе обработке и предоставлении исполнителям статистической, аналитической, прогнозной, научно-технической и нормативно-правовой информации в необходимом объеме и в сжатые сроки, в размещении в интернете программы, ее элементов, организации их обсуждения, дистанционного обучения. По каждой национальной программе целесообразно формировать портал интернета с сайтами как по содержанию и структуре программы, так и по подпрограммам и основным проектам.
Кадровое обеспечение состоит в организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и дистанционного обучения исследователей, конструкторов, инженеров, квалифицированных рабочих, менеджеров, госслужащих по программе и ее элементам, в издании и распространении учебников и учебно-методической литературы, в организации консультационной службы, повышении квалификации преподавателей и т.п.
10. Мониторинг, приемка и использование программы. Необходим постоянный внешний по отношению к исполнителям программы мониторинг выполнения программы и полученных результатов. Этот мониторинг целесообразно возложить на статистические органы, разработав для этого специальные формы отчетности и программы периодических обследований. Время от времени аудит по каждой национальной программе может осуществлять Счетная палата, докладывать Государственной думе и публиковать полученные результаты. Мониторинг будет повышать ответственность органов управления программой за ее выполнение и эффективность. По каждому выполненному проекту, очередным подпрограммам и программам необходимо проводить государственную приемку государственной комиссией, организованной заказчиками с участием представителей государственных органов и гражданского общества. Комиссия оценивает полученные результаты, их соответствие проекту и вырабатывает рекомендации относительно их использования. Специальным постановлением правительства определяется государственный орган, ответственный за использование полученных результатов, постоянную их эксплуатацию, а также порядок мониторинга использования и полученных эффектов.
4. История развития национального программирования. Разработка и реализация государством крупных национальных программ и проектов имеет длительную историю. По сути дела они известны около пяти тысячелетий, с возникновения первого поколения цивилизаций и государств, одной из важнейших функций которого была концентрация ресурсов для строительства укрепленных городов, дворцов, храмов, пирамид, ирригационных систем в долинах крупных рек. В XX в. эта форма участия государства в социально-экономическом развитии приобрела более системный характер. Примером здесь стала Россия. В начале века была реализована программа переселения в Сибирь миллионов крестьянских семей. В 1912г. подготовлена программа создания единой сети речных транспортных путей в Европейской России, разработаны предложения по электрификации России. На основе этих предложений был разработан и в декабре 1920 г. 8-м Всероссийском съездом Советов был принят План ГОЭРЛО, рассчитанный на 10-15 лет и предусматривавший перевод экономики на новейшую для того времени технологическую базу. По сути дела это была первая научно обоснованная долгосрочная национальная программа. Для второго пятилетнего плана национальным проектом можно считать издание Урало-Кузнецкого комбината. После Великой Отечественной войны убедительным примером эффективности национального программирования стала программа создания ядерно-ракетного щита СССР, в который вошли ряд реализованных национальных проектов по создании атомного и водородного оружия, средств их доставки (баллистических и средней дальности ракет), атомной энергетики и атомного машиностроения, освоении космического пространства. Именно национальное программирование стало тем инструментом, с помощью которого государство, восстановив в кратчайшие сроки экономику, сумело обеспечить военно-технический паритет с Западом, лидерство в ряде направлений освоения четвертого технологического уклада.
Доклад Примеры зарубежного опыта национального программирования.
Перечень государственных программ Российской Федерации
(утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р, с изменениями от 23.02.2018 №308-р)
| ||||
I. Новое качество жизни
9. Исключен. — Постановление Правительства РФ от 31.03.2017 N 385
(п. 13(1) введен распоряжением Правительства РФ от 28.04.2016 N 805-р)
Дата: 2018-11-18, просмотров: 896.
