Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
1.6. Функции административной юстиции
В современном обществе функция административной юстиции как института правового государства состоит в разрешении административных споров с целью защиты субъективных прав, законных интересов частных лиц и обеспечения законности в публичном управлении. Эта базовая функция административной юстиции конкретизируется и структурируется в определенной системе функций, которые характеризуют ее назначение и роль в современном государстве. Среди ее наиболее важных функций, осуществляемых в форме судебной юрисдикции по административным делам, можно выделить следующие.
1. Функция разрешения административно-правовых споров, которая является основополагающей и вытекает из целевого предназначения самой судебной власти. До недавнего времени в процессуальной доктрине России доминировало устаревшее теоретическое положение об отсутствии спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений. Такой подход, по сути дела, сводил роль суда к банальной роли контролера, занимающегося поиском правовых несоответствий и ошибок, а не "суждением о праве" в процессе разрешения реальных правовых конфликтов в сфере публичного управления. В плане процессуальной формы этот подход означал отказ от признания административного судопроизводства как искового, от придания статуса сторон административному истцу и ответчику и т.д.
В рамках современной модели в качестве предмета административного судопроизводства определяется спор о праве административном, который в своих различных разновидностях предопределяет специфику его процессуальной формы, особенности системы административных исков и т.д. Исходя из этого в качестве фундаментальной функции административной юстиции должна рассматриваться функция разрешения споров о праве административном.
Эта функция является главной - системообразующей - функцией административной юстиции: она служит основой для всех иных ее функций, осуществляемых в форме правосудия.
2. Функция защиты субъективных публичных прав и законных интересов при разрешении административных споров. Это функция защиты именно субъективных публичных прав, т.е. прав, предусмотренных нормой административного права и возникающих у граждан и организаций в плоскости их отношений с органами государственной администрации, действующими как публичная власть. Гарантированность этих прав и законных интересов судебной защитой обеспечивает юридическую безопасность граждан и организаций в их отношениях с государством, создает основу общественного спокойствия и социального мира. При реализации этой функции административная юстиция призвана обеспечить взаимность прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации и в качестве судьи в спорных ситуациях гарантировать их защиту. Исходной правовой основой, определяющей конкретное юридическое содержание этой функции в системе общих судов, являются положения ч. 2 ст. 1 КАС РФ.
3. Функция судебного административного контроля имеет своим содержанием контрольные действия суда, которые направлены на устранение конфликтных ситуаций, вызванных несоответствием правовых норм, коллизией правовых актов, затрагивающих права и законные интересы частных лиц, государства и общества. При отправлении этой функции также имеет место спор о праве - спор о праве объективном, об объективной законности. Контрольная функция в отличие от правозащитной в первую очередь связана с охраной объективного права от нарушений, вызванных управленческими ошибками, неверным пониманием закона, его целей, буквы или духа.
Цель судебного административного контроля двуедина: состоит в том, чтобы, с одной стороны, защитить граждан и общество в целом от любых злоупотреблений властными административными полномочиями, а с другой - способствовать совершенствованию деятельности административных органов путем устранения правовых дефектов в содержании и форме издаваемых ими актов управления, в процедуре их принятия и реализации.
4. Функция судебного санкционирования административных мер, применение которых связано с ограничением прав, свобод и законных интересов частных лиц. Судебное санкционирование является одним из важнейших направлений судебной защиты, призванной не допустить незаконное и необоснованное ограничение прав личности в административном процессе. Юридическое содержание этой функции определяется положениями ч. 3 ст. 1 КАС РФ.
При реализации этой функции суд не просто контролирует деятельность сторон правоотношения, а по заявлению административного органа разрешает в судебном заседании возникший между ними конфликт, обусловленный применением административно-правовой нормы. Например, он разрешает спорную ситуацию, возникшую в связи с постановкой компетентным административным органом вопроса о ликвидации политической партии, которую по закону этот орган не может "закрыть" своим односторонним решением и должен доказать правомерность его требования о ликвидации в связи с допущенными партией нарушениями.
Таким образом, судебное санкционирование как функция административной юстиции являет собой правоприменительную деятельность суда, возбуждаемую по заявлению административных органов и связанную с принятием в судебном заседании решений (даче санкций) о возможности применения отдельных мер административного принуждения и (или) совершении этими органами действий, ограничивающих субъективные публичные права и свободы частных лиц конституционного уровня (гл. 27 - 32 КАС РФ).
5. Функция судебного толкования представляет собой вид официального толкования, осуществляемого судами как в процессе правоприменительной деятельности, так и безотносительно к ней. Она связана с уяснением, а в случае необходимости и разъяснением действительного смысла и содержания административно-правовых норм для обеспечения их правильного и единообразного понимания и применения. Эта функция административной юстиции нашла отражение, например, в ст. 9 КАС РФ. Значение этой функции для совершенствования правовой сферы государственного управления состоит в устранении выявленных недостатков, затруднений и ошибок в интерпретации и применении положений закона, неопределенности в понимании их объективного смысла и содержащихся в них позитивных правовых принципов.
6. Функция реализации административной ответственности. Законность в деятельности публичной администрации торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность административной ответственности за противоправное поведение. Эта функция административной юстиции связана не только и даже не столько с наказательной (карательной) административной ответственностью, предусмотренной КоАП РФ, сколько с правовосстановительной административной ответственностью. Эта ответственность выражается в таких мерах, как отмена незаконного административного акта или признание его недействующим, наложение на административный орган дополнительной обязанности совершить определенные действия и др. Цель применения этих мер в административном судопроизводстве - не карательное (наказательное) воздействие на административный орган или должностное лицо, нарушившие режим законности принятием неправомерного акта, а восстановление законности и нарушенного права или защита законного интереса.
Отмена административного акта или признание его недействующим, принуждение должностного лица к исполнению возложенной на него обязанности и другие правовосстановительные меры имеют целью обеспечение законности форм административной деятельности, восстановление нарушенного права (status quo ante) частного лица, компенсацию в установленных случаях причиненного ему материального и (или) морального вреда. Так, установив обоснованность административного искового заявления, суд по действующему российскому законодательству признает оспариваемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
1.7. Система административной юстиции: понятие и элементы
Функции административной юстиции реализуются посредством определенной организационной структуры в определенной процессуальной форме и в границах определенного объекта, которые устанавливаются указанием в законе на подведомственность административно-правовых споров. Исходя из этого административная юстиция может быть представлена как система юрисдикционных органов, наделенных законом компетенцией по административным спорам, функционирующих в рамках определенной процессуальной формы, на основе административно-правовых норм, регулирующих организационные и процессуальные отношения по поводу осуществления административно-спорной юрисдикции.
Структура этой системы в отечественной и зарубежной литературе раскрывается через описание тех основных частей (сторон), наличие которых характеризует ее как определенное системное явление. Выделяются четыре основные части (стороны) системы административной юстиции.
1. Материальная сторона, которая характеризует предметную сферу административной юстиции. Границы этой сферы определяются юридической природой общественных отношений и видами возникающих из них споров, масштабами и целями юрисдикционного контроля за публичной администрацией.
2. Организационная часть, характеризующая систему и специфику органов, наделенных полномочиями по разрешению этих споров и контролю за законностью.
3. Процессуальная сторона, выражающая особенности процедуры разрешения административных споров,
процессуальных форм и средств контроля за деятельностью публичной администрации.
4. Нормативно-правовая сторона, раскрывающая специфику комплекса правовых норм, который формируется для обеспечения функции разрешения административных споров с целью защиты субъективных публичных прав и контроля за законностью актов публичной администрации.
Исходным и определяющим для раскрытия сущности административной юстиции является материальный аспект, который включает такие важнейшие элементы, как сфера действия административной юстиции; ее предмет, цель и задачи как юрисдикции по административным спорам.
Сфера действия административной юстиции - это общественные отношения, складывающиеся в области публичного управления и регулируемые нормами административного и смежных с ним отраслей публичного права (таможенного, антимонопольного, налогового и т.д.). Все эти отношения в широком смысле можно обозначить как административно-правовые отношения. Внешние границы материальной сферы административной юстиции определяются критерием "административно-правовое отношение", а не категорией "административная деятельность", поскольку деятельность публичной администрации может регулироваться не только публичным, но и частным правом.
В рамках публичного права вне сферы действия административной юстиции находятся отношения и публично-правовые акты, связанные с реализацией других государственных функций: законодательной и судебной. В соответствии с материальным критерием вне сферы действия административной юстиции остаются споры, возникающие в связи с принятием нормативно-правовых актов в порядке реализации законодательной функции. Однако законодатель либо судебная практика могут относить к этой сфере возможность оспаривания отдельных категорий правовых актов, принимаемых законодательными органами. Так, в порядке административного судопроизводства допускается оспаривание закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 213 КАС РФ).
Из сферы действия административной юстиции исключаются правовые споры, возникающие в связи с реализацией судебной власти. Эта власть осуществляется исключительно судьями и не связана с отправлением функции публичного администрирования. Однако имеются две пограничные зоны, связанные со сферой действия административной юстиции.
Во-первых, это касается случаев, когда судьи осуществляют административную, а не судебную функцию (например, издание председателем суда индивидуального акта о привлечении судебного секретаря к дисциплинарной ответственности).
Во-вторых, это связано с осуществлением квазисудебной функции органами, относящимися к сфере юстиции (например, постановление Высшей квалификационной коллегии судей РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей).
Объем понятия "сфера действия административной юстиции" определяется совокупностью видов административных правоотношений. Эти отношения подразделяются на внешние и внутриорганизационные. По общему правилу к сфере действия административной юстиции относятся безоговорочно все внешние административно-правовые отношения. Из сферы действия административной юстиции законодателем исключается ряд внутриорганизационных отношений, связанных с функционированием самой публичной администрации и государственной службы, среди них:
- отношения между административными органами, входящими в одну ведомственную иерархическую систему управления (например, между различными органами внутри министерств, служб, агентств);
- отношения между административными органами и их членами либо штатными сотрудниками по вопросам управления, за исключением случаев нарушения прав и законных интересов этих членов или сотрудников. В Российской Федерации в отличие от многих европейских государств споры госслужащих по вопросам защиты их прав в силу исторической традиции не относятся к административным и разрешаются как трудовые споры в гражданско-процессуальном порядке.
Административно-правовые отношения во всем многообразии определяют материальную сферу действия административной юстиции. Однако ее предметом выступают не сами эти отношения, а споры, которые из них возникают.
Предмет административной юстиции - правовой спор, возникающий из административно-правовых отношений, в котором отстаиваются нарушенные права и (или) проверяется законность правовых актов управления. Сущность административного спора состоит в том, что между субъектами административно-правового отношения существует разногласие относительно издания или применения нормы материального права, определяющей их поведение, права и обязанности. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры.
К числу наиболее важных признаков административно-правового спора относятся следующие.
1. Наличие в качестве его обязательного субъекта органа публичной власти, наделенного властными полномочиями. Сторонами административного (управленческого) спора могут также выступать исключительно органы публичной администрации в случае возникновения между ними разногласий по вопросам компетенции. В любом случае он возникает в связи с деятельностью субъектов публичной власти, использующих исполнительно-распорядительные полномочия для реализации возложенных на них управленческих функций.
2. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному административному правоотношению. Эти разногласия касаются применения, нарушения, различного толкования норм административного права либо осуществления определяемых ими субъективных прав и обязанностей.
3. Предметом разногласий в административно-правовом споре являются субъективные публичные права и обязанности участников спорного административно-правового отношения. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правоотношении, частное лицо соотносит действия (решения) противоположной стороны с законом и исходя из него утверждает об их незаконности и нарушении ими субъективного права. Таким образом, разногласия об
административных правах и обязанностях в административном правоотношении - это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений.
4. Наличие определенной правовой процедуры заявления и разрешения административно-правового спора. Вне такой процедуры административный спор, возникающий между субъектами административного правоотношения даже по юридически значимому предмету и основанию, не может рассматриваться как имеющий правовую форму, а значит, и как правовой спор. В качестве основных форм реализации административно-правового спора выступают судебная, квазисудебная и иные внесудебные процедуры.
Таким образом, при определении административно-правового спора необходимо учитывать двойственность его предмета, проявляющуюся в том, что он выступает как разногласия о субъективных публичных правах и законности административных актов.
Цель и задачи административной юстиции выражают ее предназначение, миссию как юрисдикционного механизма, встроенного в систему правового государства, и ее роль и место в структуре судебной власти. КАС РФ выделяет (ст. 3) четыре основные задачи административного судопроизводства:
1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Целью административной юстиции является тот конечный результат, ради которого она создается как юрисдикционный механизм, функционирующий в форме административного судопроизводства или (и) квазисудебного административного производства. Такой целью является устранение конфликтных ситуаций, правовых аномалий в публичном управлении. Урегулирование этих ситуаций определяет целевое предназначение административной юстиции, поскольку их неконтролируемое развитие препятствует нормальному функционированию административной системы и способно причинить вред публичным и частным интересам, нарушить их определенный баланс, фиксируемый нормами административного права.
Достижение этой цели обеспечивается посредством разрешения споров о праве административном, т.е. споров по вопросам реализации (использования, исполнения, соблюдения), применения и установления норм административного права. Этот спор, заявленный административным иском в юрисдикционный орган, становится предметом юрисдикционной деятельности.
Организационная структура административной юстиции - это ее внутреннее строение, форма (способ) организации составляющих ее элементов в систему, а также совокупность юридически зафиксированных связей между ними. Элементами организационной структуры административной юстиции являются составляющие ее организационные единицы - юрисдикционные органы, между которыми устанавливаются определенные отношения, получающие юридическое оформление.
Понятие "юрисдикционный орган" - это юридическая конструкция, которая обозначает совокупность лиц и материальных средств, объединяемых для осуществления специальной публичной функции. Соответственно, тремя основными элементами этой конструкции являются: лица, материальные средства и функция. С функциональной точки зрения он представляет собой государственный орган, наделенный властью разрешать правовые конфликты принудительным для участвующих в нем лиц образом.
Юрисдикционные органы обладают определенными отличительными чертами:
а) устанавливаются учредительными актами законодательной или исполнительной власти, которые определяют их организационно-правовую форму, полномочия и порядок взаимодействия;
б) являются относительно инвариантными элементами организационной структуры: лица, образующие конкретный судейский состав и вспомогательный персонал органа, могут меняться, тогда как сам орган остается неизменным;
в) теоретически "правоговорение" ("суждение о праве"), правосудие осуществляется именно этими органами, а не представляющими их судьями, которые выносят и произносят юрисдикционное решение;
г) их юридическая природа носит публично-правовой характер: по отношению к спорящим сторонам они выступают в статусе арбитра, представляющего публичную власть;
д) статус носителя юрисдикционной функции предполагает их независимость от других органов публичной власти и частных лиц и подчинение только закону как главному источнику их беспристрастности и справедливости.
Главным критерием отнесения государственных органов к учреждениям административной юстиции является критерий юрисдикционности их деятельности, т.е. критерий осуществления органом функции "правоговорения" в процессе властно-принудительного разрешения административных споров <1>. В организационную структуру административной юстиции могут включаться лишь юрисдикционные органы, специально созданные или приспособленные для разрешения административных споров. Юрисдикционные органы, осуществляющие функцию административной юстиции, могут быть подразделены на два вида: судебные и квазисудебные. Судебные органы, в свою очередь, могут подразделяться на суды общей юрисдикции и суды специальной юрисдикции (специальные суды).
--------------------------------
<1> Известный русский ученый С.А. Корф еще в начале XX в. отмечал: "Административная юстиция может быть представлена судом либо обособленным административным органом: главное состоит в том, что она "должна быть
правоговорением, jurisdictio, чем и отличается от активного управления". См.: Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. М., 1910. Т. 2. Кн. 2, 3. С. 460.
Квазисудебные органы, создаваемые для разрешения административных споров, различны по своей юридической природе. В российской науке существует две точки зрения по вопросу об их включении в организационную структуру административной юстиции:
1) эти учреждения не могут рассматриваться как органы административной юстиции, поскольку не отвечают таким критериям, как: а) судебное происхождение - они являются по своей природе административными органами; б) не отвечают таким требованиям, обеспечивающим правосудную деятельность, как обособленность от административных органов и независимость от них;
2) квазисудебные учреждения являются органами административной юстиции, поскольку формально отделены от "активной администрации" и наделены законодателем юрисдикционными полномочиями. Эта точка зрения является более предпочтительной. Она учитывает ряд важных обстоятельств:
- объективный характер процесса, который имеет место практически во всех современных государствах и выражается в наделении законодателем юрисдикционными функциями отдельных учреждений, действующих в системе исполнительной власти;
- квазисудебные учреждения в странах системы единой юрисдикции общих судов являются органами специальной административной юрисдикции. Они создаются по предметному или субъектному критерию для разгрузки общих судов от незначительных административных дел и их оперативного разрешения. Они не входят в систему судебной власти, и это не дает оснований называть их судами в собственном, формальном смысле слова. Однако они действуют как суды, словно суды, поскольку "говорят право" на законных основаниях: их юрисдикционные полномочия и процедуры деятельности строго определены в законодательных актах. Они могут даже именоваться законодателем как административные суды;
- диапазон этих органов по степени их обособленности и независимости от органов исполнительной и судебной власти достаточно широк.
В соответствии с этим критерием действующие в современных государствах квазисудебные органы могут быть подразделены на две группы: а) квазисуды, имеющие статус административных трибуналов; б) обычные (ординарные) квазисудебные органы.
Административные трибуналы, действующие вне системы судебной власти, - это квазисудебные органы, которые отличаются следующими чертами:
- обладают значительной организационной самостоятельностью от органов публичной администрации и не являются их организационными подразделениями. Вместе с тем они могут быть "приписаны" к определенному ведомству, как, например, Административно-экономический трибунал (АЭТ) в Испании - к министерству экономики и имущества;
- как правило, имеют четкую иерархическую структуру, охватывающую всю территорию страны. Так, АЭТ в Испании включает местные, региональные трибуналы и Центральный трибунал;
- не зависят от судебной власти и осуществляют юрисдикционную деятельность, имея свою высшую инстанцию, - центральный, или высший, трибунал;
- обладают максимально возможным уровнем независимости от органов исполнительной власти и по этому критерию приближаются к административным судам, входящим в судебную систему.
Квазисудебные органы, относящиеся ко второй группе, могут иметь различные наименования (комиссии, палаты, советы, департаменты, хунты и т.д.). Они характеризуются следующими чертами:
- обладают обособленностью и определенной степенью независимости от административных органов;
- создаются по специальному акту законодательного органа или министра при органах управления для разбирательства отдельных видов споров внутри конкретных ведомств.
В Российской Федерации к числу квазисудебных органов, которые могут быть приравнены в известной мере к статусу зарубежных административных трибуналов, можно отнести, например, Патентную палату, Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, квалификационные коллегии судей и др. Ко второй группе квазисудебных учреждений могут быть отнесены комиссии по служебным спорам, комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и др.
Административная юстиция как юрисдикция по административным спорам осуществляется в определенной процессуальной форме, предполагающей наличие строгих правил, определяющих порядок деятельности всех участников разбирательства дела. Процессуальная форма является специфической разновидностью правовой формы государственной деятельности. Она призвана обеспечить своеобразную автоматизацию процессуальной деятельности, при которой ожидаемый результат достигается совершением юридически значимых действий в правильном порядке, гарантирующем минимальное влияние каких-либо личных качеств субъектов взаимодействия. Эта форма определяется нормами и принципами процессуального права. Нормы процессуального закона выступают как внешнее нормативное выражение процессуальной формы.
Параметры процессуальной формы административной юстиции обозначаются четырьмя основными показателями:
- цель процесса: разрешение спорных вопросов права - споров о праве административном между сторонами с самостоятельными материально-правовыми требованиями;
- субъект юрисдикционных полномочий в процессе: независимый и беспристрастный орган;
- способ осуществления процесса: справедливый процессуальный порядок, позволяющий принять
беспристрастное и правильное решение;
- результат процесса: разрешение возникшего спора посредством правового акта, имеющего значение юрисдикционного решения.
Исходя из этих критериев к процессуальной форме административного правосудия не могут относиться:
- правовые формы рассмотрения правовых споров в административном порядке самим органом - автором акта или вышестоящей инстанцией. Это форма разрешения споров в соответствии с процедурой административного самоконтроля, возбуждаемого по обращениям частных лиц. Согласно Рекомендации Комитета министров Совета Европы N R (2001) государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству споров между публичной администрацией и частными лицами" такой административный порядок разрешения споров в сфере публичного управления относится к формам, альтернативным процессуальной форме административной юстиции.
Этот порядок являет собой одну из форм досудебного разрешения административных споров. Она определяет порядок реализации права частных лиц на административное обращение (жалобу), в котором они просят пересмотреть административный акт, т.е. изменить, заменить, отозвать, аннулировать либо исправить. Причиной такого обращения могут быть вопросы как законности (права), так и целесообразности акта. Хотя предметом спора при использовании этой формы может быть вопрос права, она не относится к сфере административной юстиции, поскольку разрешение спора осуществляется несамостоятельным, независимым юрисдикционным органом;
- процедурная форма обращения частных лиц к омбудсмену (который, по сути дела, осуществляет функцию медиатора) и в законодательные органы, которые обладают лишь правом контроля, а не юрисдикционного разрешения споров;
- форма разрешения административных споров с использованием процедур, альтернативных юрисдикционным: медиация, мировое соглашение, арбитраж (если их применение в административном праве признается законным).
Процессуальная форма административной юстиции предназначена для принудительного устранения конфликтной юридической ситуации посредством принятия решений органом, стоящим над сторонами и имеющим власть судить по вопросам права.
В зависимости от конкретно-исторических особенностей развития административной юстиции в той или иной стране она может осуществляться в двух основных процессуальных формах: судебной и (или) квазисудебной.
Специфика процессуальных форм административной юстиции обусловлена прежде всего объемом правовых гарантий, обеспечивающих объективное и справедливое разрешение конфликта, а также право сторон на защиту. Максимальный объем таких гарантий предоставляет состязательная судебная форма разрешения спора.
Судебная форма характеризует способ реализации судебной власти в сфере конфликтных отношений, возникающих в связи с применением или принятием норм административного права. Особенности этого способа обусловлены спецификой правовых споров, юридической природой судебных органов и используемых ими процессуальных форм. Это обусловливает, например, тот факт, что способ осуществления судебной власти по делам, возникающим из административно-правовых отношений, арбитражными судами отличается от способа ее реализации по такого рода делам общими судами.
1.8. Административная юстиция как судебное административное право
Административная юстиция представляет собой не только организационное и процессуальное, но и правовое явление. В качестве правового явления она предстает в виде комплекса юридических норм, регулирующих определенную:
- предметную область (круг административных споров, подлежащих разрешению);
- организационную структуру (строение и компетенцию органов, разрешающих эти споры) и
- процессуальную форму (порядок) разрешения этих споров.
В юридическом смысле этот комплекс норм в научной и учебной литературе обозначается как "административная юстиция" или "право административной юстиции" <1>. Ядро этого комплекса норм, его определяющую часть образуют нормы, регулирующие организацию судебных органов, их компетенцию и процессуальную форму деятельности по разрешению споров, возникающих из административно-правовых отношений. Системообразующее основание права административной юстиции составляет массив судебно-процессуальных норм, регулирующих осуществление административного судопроизводства.
--------------------------------
<1> Аналогичный подход используется в конституционно-правовой литературе применительно к конституционной юстиции, понимаемой как "совокупность юридических норм, которые закрепляют и регулируют систему, порядок организации и деятельности государственных органов, осуществляющих конституционный контроль". См.: Иванова В.И., Клишас А.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: МАКС-Пресс, 2003.
Исходя из этого в современной литературе в качестве синонима административной юстиции как нормативно-правового комплекса используются такие понятия, как "судебное административное право", "административно-процессуальное право" либо "право административного судопроизводства". Данный категориальный ряд требует уточнения входящих в него понятий, поскольку они различаются по своему объему, и это ставит проблему правомерности обозначения их как синонимов.
Категория "право административной юстиции" по своему содержанию шире понятия "судебное административное право". Это обусловлено тем, что оно регулирует отправление функции административной юстиции, которую могут осуществлять не только судебные органы, но и квазисудебные учреждения, действующие в системе исполнительной власти. Судебное административное право - это комплекс норм, регламентирующих организацию и
деятельность судебных органов, наделенных полномочиями по отправлению административного правосудия. В связи с этим возникает вопрос о возможности отождествления понятий "судебное административное право" и "административная юстиция" ("право административной юстиции").
Эта проблема аналогична той, которая существует в науке гражданского процессуального права относительно понимания его в широком и узком смысле. Она связана с определением характера и объема гражданского процессуального права как нормативного комплекса <1>. Сторонники узкого подхода включают в его объем лишь те нормы, которые регулируют отношения с участием только судов общей юрисдикции (критерий юрисдикционного органа). Представители широкого подхода предлагают включать в него также нормы, регулирующие деятельность арбитражных и третейских судов (критерий применяемых юрисдикционным органом материально-правовых норм).
--------------------------------
<1> См.: Лебедев М.Ю. Гражданский процесс: Учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2012. С. 15.
Применительно к судебному административному праву оба подхода имеют право на существование. Для выделения комплекса норм, регулирующих административное судопроизводство, и его обозначения как судебного административного права используется в качестве главного критерий юрисдикционного органа. Судебное административное право - это совокупность норм, регулирующих осуществление правосудия по административным делам судами общей юрисдикции и специализированными судами - арбитражными и военными. В этот комплекс норм не входят нормы, регулирующие деятельность квазисудебных органов, поскольку они не осуществляют правосудие. Однако изучение деятельности этих органов может включаться в предмет судебного административного права как науки и учебной дисциплины, поскольку квазисудебные органы:
- в процессе административно-юрисдикционной деятельности применяют нормы материального административного
права;
- дополняют в своей деятельности суды как главные органы административной юстиции и способствуют их разгрузке
от мелких и незначительных дел либо от дел, требующих специальных профессиональных знаний;
- могут быть неразрывно связаны с судами в случаях установления законодателем процедур обязательного досудебного оспаривания по отдельным категориям административных дел.
Исходя из этого судебное административное право как право административной юстиции можно трактовать в широком и узком смысле. В широком значении оно может рассматриваться как совокупность норм, регулирующих организацию юрисдикционных органов (судов и квазисудебных учреждений) и определяющих процессуальную форму их деятельности по разрешению административных споров. В этом смысле оно предстает как нормативный комплекс, обозначаемый в зарубежных странах droit de contentieux administratif ("право административных споров", или "административно-спорное (тяжебное) право"), либо derecho de jurisdiccion contencioso administrativa, ("право административно-спорной юрисдикции"), или Administrative Litigation Law ("административно-спорное (тяжебное) право").
Судебное административное право в узком, собственном, смысле слова - это совокупность правовых норм, регулирующих организацию судебных органов административной юстиции и порядок осуществления ими административного судопроизводства.
В современной литературе в качестве аналога юридической конструкции, именуемой "судебное административное право", используются также категории, которые обозначаются такими терминами, как "право административного судопроизводства", "право административного правосудия", "административно-процессуальное право", "административно-судопроизводственное право" (Ю.А. Попова), "административно-юстиционное право" (Ю.Н. Старилов), "административно-исковое право" (термин ввел Н.М. Коркунов) и др. Все эти термины в понятийно-категориальном плане, за определенными отличиями, можно рассматривать как термины одного синонимического ряда. Все они образованы для обозначения комплекса норм, регулирующих деятельность судебной власти по отправлению административного судопроизводства. Отличия между ними, как правило, обусловлены различием в подходах к определению предмета правового регулирования.
Так, термином "судебное административное право" обозначается совокупность норм, регулирующих отношения как по отправлению административного судопроизводства, так и по организации судебных органов административной юстиции, тогда как термином "административно-процессуальное право" (в его узком, судопроизводственном значении) именуется комплекс норм, регламентирующих только осуществление административного судопроизводства. Этот подход ориентирован на то, чтобы отказаться от использования понятия "административно-процессуальное право" для обозначения того нормативно-правового комплекса, который определяет процедуры деятельности органов исполнительной власти, и признать в качестве административно-процессуального права только право административного судопроизводства. Исходя из этого в литературных источниках (не только российских, но и, например, украинских) отождествляются административно-процессуальное право и административное судебное право <1>. При этом независимо от обозначения данный комплекс норм трактуется как отрасль права либо формирующаяся отрасль права (Ю.Н. Старилов, Ю.В. Святохина и др.).
--------------------------------
<1> Адмiнiстративне процесуальне (судове) право Кiвалова. Одеса: Юридична лiтература, 2007. С. 21 - 23.
Украïнi : Пiдручник / За загальною
Редакцiєю
акад. С.В.
Для обозначения этого комплекса норм во многих зарубежных странах континентальной правовой семьи также используется категория "административно-процессуальное право". В нашей стране для этой цели в современных условиях более предпочтительным является термин "судебное административное право". В пользу этого свидетельствуют следующие обстоятельства.
1. Понятие "административно-процессуальное право" не может претендовать на роль титульной категории для обозначения судебной формы административной юстиции, аналогичной таким понятиям, как "гражданское процессуальное право" или "уголовное процессуальное право". Главная причина - в его неоднозначности. В отечественной доктрине в
отличие от зарубежной господствующим является представление об административно-процессуальном праве как праве, регулирующем отправление административной, а не судебной функции государства, т.е. регламентирующем процедуры деятельности административных органов (органов исполнительной власти).
2. Предпочтительность использования конструкции судебного административного права для обозначения судебной формы административной юстиции обусловлена также историческими предпосылками. Термин "процессуальное право" стал использоваться в европейской науке в XIX в. и рассматривался как тождественный термину "судебное право". Так, во французской доктрине термины "гражданское процессуальное право" и "частное судебное право" (droit judiciaire prive) использовались как синонимы, а в испанской литературе процессуальное право до настоящего времени обозначается как судебное право <1>.
--------------------------------
<1> См.: Couture E.J. Fundamentos del derecho procesal civil. 3a ed. Buenos Aires: Depalma, 1958. P. 4 - 8.
Термин "судебное административное право" в российском правоведении стал применяться еще во второй половине XIX в. В советский период он практически исчез из юридического лексикона, поскольку судебная форма административной юстиции рассматривалась как несовместимая с существующим правопорядком. Однако в трудах отдельных авторов (А.Ф. Клейнман) он тем не менее встречается. Обращение к использованию этого термина наблюдается вновь в 90-е гг. XX в. в связи с определением места и значения административной юстиции (например, в работах К.С. Бельского и др.). Таким образом, этот термин не является новым для российского правоведения.
3. Конструкция "судебное административное право" является более предпочтительной, чем понятие "административно-процессуальное право" для обозначения судебной формы административной юстиции, также потому, что является более широкой по своему объему и позволяет охватить это понятие и выразить его как судебное административно-процессуальное право.
Собственно говоря, термины "судебное административное право" и "судебное административно-процессуальное право" в определенной мере могут рассматриваться как синонимы, поскольку основной массив норм САП составляют именно административно-процессуальные нормы, регулирующие административное судопроизводство. Материальные нормы, определяющие организацию органов судебно-административной юрисдикции, их компетенцию (подведомственность и подсудность административных дел), занимают в САП менее значительное, скромное место, а потому оно вполне может обозначаться термином "судебное административно-процессуальное право" (САПП). Именно такой подход к процессуальной части используется, например, в судебном гражданском или судебном уголовном праве, которые исходя из значимости этой части обозначаются соответственно как гражданское процессуальное и уголовное процессуальное право. Этим обусловлен, в частности, тот факт, что в соответствующих учебных курсах вопросы судоустройственного (материального) права раскрываются в рамках изложения проблематики судопроизводственного (судебно-процессуального) права.
Таким образом, судебное административное право - это право, составляющее юридическую основу судебной формы административной юстиции, и в этом смысле оно представляет собой право административной юстиции. Применительно к российской правовой системе оно может быть определено как совокупность норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают по поводу осуществления правосудия по административным делам судами общей юрисдикции и специализированными судами - арбитражными и военными.
Дата: 2018-09-13, просмотров: 71443.