Конституционно-правовые нормы – это общеобязательные правила поведения, установленные государством, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. Понятие «конституционно-правовые нормы» охватывает не только нормы Конституции Российской Федерации, но и правовые нормы, содержащиеся в иных источниках конституционного права.

Конституционно-правовые нормы обладают всеми признаками, присущими правовой норме, это общеобязательность, установление государством, формальная определённость, обеспечение их реализации с помощью государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами и т.д. Но при этом они обладают рядом специфических свойств.

Во-первых, нормы конституционного права имеют учредительный характер не только для конституционного права, но и для других отраслей.

Во-вторых, их специфика обусловлена предметом правового регулирования. Нормы конституционного права регулируют основополагающие в государстве отношения, связанные с формой правления, системой организации органов государственной власти и территориально-политическим устройством государства, правовым статусом человека и гражданина.

В-третьих, нормы конституционного права имеют политический характер, который выражается в функциональном предназначении положений конституционного законодательства как средства регулирования политических отношений.

В-четвертых, характерной чертой норм конституционного права является особый круг субъектов: многонациональный народ, органы государственной власти, политические партии, избиратели, избирательные комиссии, зарегистрированные кандидаты.

В-пятых, особенность норм конституционного права заключается в многообразии юридических форм выражения. Нормы конституционного права содержатся в конституциях, законах (конституционных, органических и др.), в президентских и правительственных актах, в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Специфической формой выражения конституционно-правовых норм являются публичные договоры, акты референдумов, сходов граждан.

В-шестых, особенностью конституционных норм является их структура. Из курса теории государства и права известно, что норма права состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. В конституционно-правовых нормах не всегда содержатся все три структурных элемента. Так, в некоторых конституционноправовых нормах может отсутствовать гипотеза. К подобным нормам относятся нормы-принципы, нормы-цели и запретительные нормы.

Конституционно-правовые нормы в зависимости от общественных отношений, которые они регулируют, можно разделить на нормы, регулирующие общественные отношения:

1) связанные с формой правления;

2) связанные с территориально-политическим устройством государства;

3) возникающие между человеком и государством и связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина;

4) связанные с системой органов государственной власти и местного самоуправления.

По степени определенности содержащихся в конституционно-правовых нормах предписаний они делятся на императивные и диспозитивные. Императивные нормы – это нормы, в которых однозначно определяется вариант поведения субъектов в соответствующих отношениях. Императивной нормой является положение ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, где сказано, что после трехкратного отклонения представленной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Диспозитивные нормы предусматривают возможности выбора варианта поведения субъектами конституционного права. Так, в соответствии со ст. 117 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

По характеру цели (назначения) правового предписания конституционно-правовые нормы можно разделить на обязывающие, запрещающие и управомочивающие. К обязывающим относятся нормы, в которых содержится строгое правило поведения. Например, в соответствии со ст. 58 Конституции Российской Федерации «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». К управомочивающим можно отнести нормы, закрепляющие права Российской Федерации и её субъектов (ст. 71–73), Президента Российской Федерации (ст. 83–86) и других органов государственной власти Российской Федерации. К запрещающим относится, например, диспозиция ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».

По территории действия конституционно-правовые нормы делятся на действующие на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и на уровне местного самоуправления. К федеральным нормам относятся нормы, содержащиеся в федеральных актах: Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. К региональным относятся нормы актов субъектов Российской Федерации: конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты. К источникам конституционного права на уровне местного самоуправления относятся уставы муниципальных образований, акты представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований, регулирующие отношения, составляющие предмет конституционного права.

По действию во времени нормы конституционного права делятся на постоянные, временные и исключительные. Большинство норм конституционного права являются постоянно действующими: у них неопределенный срок действия. Временные нормы содержатся в переходных положениях конституций и законов. Например, к временным правовым нормам можно отнести п. 7 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года. Исключительные нормы устанавливаются на случай чрезвычайных обстоятельств, например на время введения чрезвычайного положения.

По однородности регулируемых общественных отношений конституционные нормы объединяются в конституционно-правовые институты. Именно совокупность институтов конституционного права определяет систему данной отрасли. В институты объединяются правовые нормы, содержащиеся в различных нормативно-правовых актах: Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправлении и т.д. В Конституции Российской Федерации практически каждому институту конституционного права посвящается отдельная глава, в названии которой находит отражение наименование конституционно-правового института. Исключением является институт избирательного права. В отличие от предыдущих отечественных Основных законов в действующей Конституции Российской Федерации нет отдельной главы, группы статей или специальной статьи, посвященных непосредственно выборам или избирательной системе России. Нормы данного института содержатся почти во всех главах российской Конституции. В ст. 3 гл. 1 «Основы конституционного строя» закрепляется, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. В ст. 32 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» закреплено право граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 81 гл. 4, которая называется «Президент Российской Федерации», устанавливается, во-первых, способ замещения должности Президента Российской Федерации – выборы, во-вторых, перечисляются основные принципы и условия проведения выборов: на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, цензы пассивного избирательного права.

Конституционно-правовой институт является составной частью системы конституционного права как отрасли. Система конституционного права как отрасли права представляет собой совокупность взаимосвязанных групп конституционно-правовых норм, каждая из которых регулирует относительно обособленные общественные отношения. Существующая в отечественной науке точка зрения предполагает, что видовое многообразие институтов конституционного права строится на базе структуры российской Конституции. В русле этого подхода в системе конституционного права России выделяются следующие институты:

1) основы конституционного строя, правовое положение (статус) личности в Российской Федерации;

2) федеративное и административно-территориальное устройство Российской Федерации и её субъектов;

3) система органов государственной власти, принципы их организации и деятельности (институт президентства, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти);

4) система местного самоуправления в Российской Федерации;

5) порядок внесения поправок и пересмотр Конституции Российской Федерации.

Муниципальные нормы в широком смысле — все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного самоуправления.

Муниципальное право является комплексной отраслью права, поэтому нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отраслей.

Муниципально-правовые нормы — это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государства.

Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовым нормам присущи и свои особенности. Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет право принимать, издавать правовые акты по вопросам ведения местного самоуправления.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов. Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Закон об общих принципах организации мсу закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право — это комплексная отрасль. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адресам». Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции и цели правового регулирования они обеспечивают. Поскольку базовые для права в целом функции позитивного регулирования и охраны реализуются рассматриваемой отраслью, то первичным является деление ее норм на регулятивные и охранительные.

Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций.

Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Они, в свою очередь, в зависимости от содержания делятся на дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, а также на обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы и т.д.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст.ст. 12, 130-133), гл. 1 упомянутого Закона.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2; ч. 2 ст. 8; ст. 12, 133).

Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона, в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны.

Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 2 статьи 132 Конституции РФ).

  Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона).

По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов федерации.

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования. Кроме того, различают материально-правовые и процессуальные нормы.

Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.

Процессуальные нормы определяют порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

По субъектам правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.

Значительная часть вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к сфере совместного ведения, что прямо вытекает из положений пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и ряда других ее положений. Это означает, что на государственном уровне устанавливаются основы местного самоуправления, и субъекты федерации в соответствии с ними вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование в этой сфере. Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (статьи 5 и 6).